嘉興市拆遷安置小區(qū)社區(qū)管理模式問題分析及對策

摘要：隨著嘉興市城市化進程的發(fā)展，拆遷安置小區(qū)給城市建設(shè)帶來了新的風貌，但同時也帶來了一系列治理難題。本文主要論述了拆遷安置小區(qū)之一的桂苑社區(qū)在社區(qū)管理中存在的主要問題，并針對這些問題提出了一些建議與對策，以期望能夠進一步推動拆遷安置小區(qū)的管理與完善。

關(guān)鍵詞：拆遷安置小區(qū) 社區(qū)管理 桂苑社區(qū) 社工

拆遷安置小區(qū)是政府進行城市道路建設(shè)和其他公共設(shè)施建設(shè)項目時，對被拆遷住戶進行安置所建的住宅小區(qū)，安置的對象是城市居民被拆遷戶，也包括征拆遷房屋的農(nóng)戶。近年來，為了推進城市化的快速發(fā)展，嘉興市實施了一系列卓有成效的措施，從2007年開始的“1812”老區(qū)改造工程，到“兩分兩換”和 “兩新”工程，嘉興市拆遷安置小區(qū)的數(shù)量和規(guī)模呈快速增加的態(tài)勢，至2011年底，已累計開工農(nóng)村新社區(qū)382個，其中示范性城鄉(xiāng)一體新社區(qū)142個①。而從2013年2月開始，為了貫徹落實省委、省政府深入開展舊住宅區(qū)改造、舊廠區(qū)改造、城中村改造和拆除違法建筑行動的精神，嘉興市對“三改一拆”進行了全面部署，一年來，各地共投入資金16.4億元，對276個舊住宅區(qū)、222個城中村進行了綜合改造整治。據(jù)統(tǒng)計，全市共有1.25萬戶城中村住戶、6.13萬人通過征遷安置搬入設(shè)施齊全、功能完善的小區(qū)。②這些措施都極大地推動了嘉興市城鄉(xiāng)一體化的進程與文明城市的建設(shè)。然而，隨著新社區(qū)的建立，也帶來了一系列治理難題，如新社區(qū)建立之初的環(huán)境臟亂差、不文明現(xiàn)象、社區(qū)意識淡薄等問題，到后續(xù)的物業(yè)糾紛、社區(qū)服務(wù)水平不足、資金缺乏等問題，都需要尋求一套行之有效的社區(qū)管理模式來解決。

1 桂苑社區(qū)管理模式概述

嘉興市南湖區(qū)南湖街道桂苑社區(qū)，始建于2000年8月，合并前共有居住戶1531戶，其中拆遷戶占90%（農(nóng)遷戶占40.7%），2010年3月，原東塔路社區(qū)歸并為桂苑社區(qū)，居住結(jié)構(gòu)由原來的拆遷安置小區(qū)為主轉(zhuǎn)變?yōu)楦邫n商品房、老舊小區(qū)、拆遷安置小區(qū)并存的局面。

桂苑社區(qū)在建立初始，與其他拆遷小區(qū)一樣存在著許多問題，如不講衛(wèi)生、亂停放車輛、占用樓道、聲音嘈雜、不服管理等，同時由于是老城區(qū)，也存在著社區(qū)公共設(shè)施缺乏、綠化不到位、下水道堵塞、房屋失修等一系列問題。針對這些問題，桂苑社區(qū)居委會以“人本”與“和諧”為工作理念，時刻以“為民服務(wù)”為宗旨，設(shè)立了“亞萍一家人工作室”，聽取民意與民聲；設(shè)置“老娘舅”專門解決居民糾紛；通過宣傳櫥窗、簡報、社區(qū)博客、手機短信、微博等各種方式進行社區(qū)文化的宣傳與推廣；從居民的需求出發(fā)，針對不同人群的特點開展各類文化活動，如老年電視大學、青少年暑期教育、“中草藥興趣小組”等；同時還擴建了社區(qū)文化廣場、電子閱覽室、健身房、社區(qū)學校等一些列活動場地，極大地滿足了居民的文化與發(fā)展需要，促進了居民的交流與融合。另外，為了進一步提升居民的參與意識，體現(xiàn)居民的利益，桂苑社區(qū)采用了“居民參與型的”管理模式，社區(qū)黨組織換屆選舉實行“公推直選”，居委會換屆選舉實行“自薦直選”，通過召開業(yè)主代表大會、居民座談會等形式解決了小區(qū)停車難等社區(qū)問題，充分彰顯了居民的權(quán)利。經(jīng)過十多年的努力，桂苑社區(qū)逐漸走出了拆遷小區(qū)的困境，并取得了豐厚的成就，先后獲得了全國“城市體育先進社區(qū)”、省級“文明社區(qū)”、省級“示范居委會”等一系列榮譽。因此，桂苑社區(qū)的這些社區(qū)管理方法對于建立之初的拆遷安置小區(qū)具有較好的借鑒意義。然而，隨著社區(qū)的深入發(fā)展，桂苑社區(qū)的管理模式又涌現(xiàn)出了一些新的問題。

2 桂苑社區(qū)管理模式存在的問題及分析

2.1 行政化傾向。雖然桂苑社區(qū)在社區(qū)事務(wù)管理中盡可能地體現(xiàn)民意，貼近居民的需求，但由于我國體制上的問題，政府的職能沒有完全轉(zhuǎn)變或者相關(guān)政府官員的認識不清等原因，在社區(qū)事務(wù)中還是表現(xiàn)出了較嚴重的行政化傾向，社區(qū)工作人員將大部分時間運用于處理行政事務(wù)上，極大地影響了社區(qū)自我事務(wù)的管理。據(jù)了解，桂苑社區(qū)居委會至少有一半的時間需要用于各種政府的行政事務(wù)、會議和上級檢查等，而且在開展社區(qū)活動時，由于政府的過多干預，如對活動形式及流程的嚴格限制，使得活動過于單調(diào)、呆板，抑制了居民的積極性與參與性。

2.2 物業(yè)問題凸顯。合并前的桂苑社區(qū)屬經(jīng)濟適用房小區(qū)，物業(yè)管理費定價很低，每月物業(yè)管理費12元，原由開發(fā)商下屬物業(yè)公司管理小區(qū)，在2004年因虧損嚴重而退出管理。此后，業(yè)主代表大會選擇了由街道下屬的煙雨物業(yè)公司接管，但實際由居委會直接參與物業(yè)管理。多年來，由于社區(qū)工作者的無私奉獻和上級政府的支持與投入，桂苑社區(qū)的環(huán)境面貌有了很大的改進，但由于社區(qū)的房屋老舊、質(zhì)量較差、資金及維修人員缺乏、技術(shù)水平有限等因素，物業(yè)投訴與糾紛不斷；而另一方面，仍存在著部分惡意拖欠物業(yè)費的人群，影響了物業(yè)管理的正常運轉(zhuǎn)。同時，由于居委會投入了大量時間、人力在處理物業(yè)投訴、糾紛、維修等工作上，分散了時間與精力，加重了社區(qū)工作人員的負擔，影響了其他社區(qū)活動的開展。

2.3 社區(qū)工作人員流動性較大。主要是年輕人的流動性較大。隨著國家對社區(qū)管理的重視，吸引了一批年輕人投身于社區(qū)事務(wù)，社區(qū)工作人員逐漸年輕化，在為社區(qū)管理帶來新鮮血液的同時，也帶來了一系列問題，他們的服務(wù)意識不強、流動性過大，影響了社區(qū)工作的連續(xù)性與穩(wěn)定性。桂苑社區(qū)居委會目前有9名工作人員，其中80后有4人，基本上占了一半的比例，幾乎所有的年輕人，都以社區(qū)為跳板，逢考必考，許多都考上了公務(wù)員或事業(yè)單位，而留下來的也每年都在為公務(wù)員考試做準備。另一方面，年輕的社區(qū)工作者對社區(qū)工作認識不清、理想與現(xiàn)實落差過大、社區(qū)工作者待遇相對較低等因素，也是造成流動大的主要原因。

2.4 社工的專業(yè)水平?jīng)]有發(fā)揮作用。從國外社區(qū)發(fā)展來看，社工在社區(qū)管理中發(fā)揮了極大的作用，在嘉興，近幾年也在提倡社工的發(fā)展，截止2012年底，南湖區(qū)持證社工有243人，其中國家級（助理）社工師138名，嘉興市級（助理）社工師、社工員105名，社區(qū)社會工作室及民辦社工機構(gòu)39個③，可見利用社工提供專業(yè)服務(wù)已成為今后的發(fā)展趨勢。然而，目前嘉興的社工大多數(shù)是出于加薪、職務(wù)提升需求的居委會工作人員通過考證獲得，她們?nèi)狈ο到y(tǒng)的理論學習與專業(yè)的實務(wù)經(jīng)驗，同時在社區(qū)中也只能作為一般的行政人員存在，這些行政職務(wù)給予她們的負擔極大削弱了社區(qū)服務(wù)的水平，不利于專業(yè)技能即“助人自助”的服務(wù)技能的發(fā)揮。endprint

2.5 資金缺乏。資金一直是制約社區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵因素，目前，社區(qū)資金的主要來源渠道是政府財政撥款，然而由于政府財力的限制，社區(qū)服務(wù)的多樣性等特點，政府財政資金遠遠不能滿足社區(qū)的需要。雖然桂苑社區(qū)積極利用企業(yè)贊助等方式獲得活動資金，但從總體來看，資金仍舊不能滿足社區(qū)的需求。

3 對拆遷安置小區(qū)社區(qū)管理模式的建議

3.1 轉(zhuǎn)變政府職能，實行以居民參與為主的多元化管理模式。政府應(yīng)當對自身角色進行重新定位，政府應(yīng)以公民為中心而不是以自己為中心，其關(guān)鍵在于政府要放權(quán)，從根本上轉(zhuǎn)變政府的職能，將原本屬于社區(qū)的民主選舉、民主管理等自治權(quán)還給居民，真正實現(xiàn)居民的自我管理，推動社區(qū)自治，這是社區(qū)管理的最終目標。同時，還應(yīng)當引入多個管理主體，在以居民參與為主的基礎(chǔ)上，建立一種政府部門、社區(qū)組織、社會中介組織、居民互動的管理與治理模式，并引入一定的競爭機制，實現(xiàn)政府主導與社會參與相結(jié)合、有償服務(wù)與社區(qū)互助相結(jié)合的多類型、多層次、全覆蓋的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。

例如，嘉興市在2012年6月底前，在全市所有城鄉(xiāng)社區(qū)完成了網(wǎng)格化管理，按照規(guī)定，全部社區(qū)將被劃分為三級網(wǎng)格，第一級網(wǎng)格為社區(qū)，第二級為居民小組，第三級網(wǎng)格為樓院④，從而加強了社區(qū)與居民的聯(lián)系，為居民參與構(gòu)建了直接平臺。但在實際運用中，網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢還沒有凸顯，其關(guān)鍵在于空有形式，而居民沒有真正參與其中，因此，應(yīng)該從居民需求出發(fā)，采取各類有利措施提升居民的參與度，比如，針對拆遷小區(qū)房屋出租多、管理難的特點，可以利用網(wǎng)格化管理，建立“出租屋房產(chǎn)超市”，以社區(qū)為平臺，通過為居民、租戶提供出租、求租服務(wù)，實現(xiàn)對出租房屋以及外來人員的統(tǒng)一管理，這項措施不僅解決了居民的現(xiàn)實需要，也有利于社區(qū)的安全與穩(wěn)定。

3.2 聘請專門的物業(yè)公司承擔物業(yè)管理工作。從居委會與物業(yè)公司的基本職責來看，兩者在進行物業(yè)管理時各有側(cè)重點，物業(yè)工作只是居委會眾多社區(qū)工作的一部分，而物業(yè)公司則具有技術(shù)專長、設(shè)備條件和經(jīng)濟實力等優(yōu)勢，更加適合進行具體的物業(yè)管理工作，因此，居委會與物業(yè)公司的關(guān)系應(yīng)當是指導與監(jiān)督的關(guān)系，而不應(yīng)當由居委會去承擔原本屬于物業(yè)公司的工作。桂苑社區(qū)由于其拆遷安置房老舊、質(zhì)量差、物業(yè)費低等問題，在無法聘請專門的物業(yè)公司，而轉(zhuǎn)而選擇街道下屬的物業(yè)公司的方法是可取的，這在嘉興的許多拆遷小區(qū)中都有采用，但關(guān)鍵是，物業(yè)工作的重心應(yīng)當落在物業(yè)公司上，而不是由居委會無償承擔，這就需要進一步加強政府的資金補貼與政策支持。從陽光社區(qū)在物業(yè)管理上的成功經(jīng)驗來看，一方面是擺正了物業(yè)公司與居委會的關(guān)系，另一方面是依靠政府的大量補貼。此外，還可以通過政府購買服務(wù)，由物業(yè)公司引入市場化的經(jīng)營方法，承辦相關(guān)社區(qū)服務(wù)的方法來獲得周轉(zhuǎn)資金。同時，對于惡意拖欠物業(yè)費的居民，可以建立信用賬戶，利用網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)，與銀行貸款信用以及工作誠信制度相聯(lián)系，甚至可以使之進入個人檔案。

3.3 選用專業(yè)的社區(qū)工作者，逐步提高其待遇。為了進一步提高社區(qū)服務(wù)水平，在社區(qū)人員的任用上應(yīng)當選用專業(yè)的社區(qū)工作者，這些專業(yè)人才不僅具有專業(yè)知識與專業(yè)技能，更加重要的是具有較強的職業(yè)道德與社區(qū)服務(wù)意識，他們對社區(qū)管理有較深入的認識，具有相對的穩(wěn)定性與較強的責任心，在一定程度上可以有效減少社區(qū)工作者的流動性。目前，嘉興職業(yè)技術(shù)學院自2011年起開設(shè)了社區(qū)管理與服務(wù)專業(yè)，該專業(yè)的學生一方面注重理論知識的培養(yǎng)，另一方面與嘉興市多個社區(qū)合作，協(xié)助處理相關(guān)社區(qū)事務(wù)，極大提升了專業(yè)技能，從而為社區(qū)管理提供了功底深厚、技能扎實的科班人才。

另外，應(yīng)當逐步加大社區(qū)工作者的工資待遇。一方面應(yīng)當進一步加大政府的資金投入與政策支持，另一方面，可以利用社區(qū)內(nèi)部資金在獲得居民代表大會同意的基礎(chǔ)上進行適當補貼。

3.4 充分發(fā)揮社工的專業(yè)服務(wù)技能。從社工的本質(zhì)來看，社工是從事“助人自助”的服務(wù)活動，服務(wù)是其根本的特性，因此應(yīng)當與行政工作相區(qū)分。從深圳、廣州社區(qū)管理模式的實踐來看，他們是利用“政府購買服務(wù)”，通過社工機構(gòu)的招投標，在社區(qū)成立社區(qū)服務(wù)中心（深圳模式）或在街道設(shè)立家庭綜合服務(wù)中心（廣州模式），派駐社工入駐的方式來為居民提供服務(wù)，這些服務(wù)更多的是精神層面上的提升，在活動開展上都是獨立于社區(qū)居委會等機構(gòu)的，充分強調(diào)了其服務(wù)的特性，與行政工作進行了明確區(qū)分，在一定程度上削弱了社區(qū)管理的行政化傾向，也更有利于為居民提供服務(wù)。因此，不管是采用哪種社區(qū)管理模式，關(guān)鍵還在于要將行政與服務(wù)職能分離，凸顯社工的專業(yè)服務(wù)技能，真正給予其發(fā)揮作用的舞臺，才能推動社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。

3.5 進一步擴大社區(qū)的籌資渠道。一方面政府仍舊應(yīng)當加大社區(qū)資金的投入，另一方面，也需要引入市場化原則，費隨事轉(zhuǎn)，提倡多元化的籌集方式：①采用有償服務(wù)與社區(qū)互助相結(jié)合，尋求社區(qū)內(nèi)外企業(yè)的共建、承辦，并多方尋求企業(yè)贊助；②挖掘公益性服務(wù)中的微利項目，以文養(yǎng)文，以體養(yǎng)體；③鼓勵企事業(yè)單位及個人進行捐款和志愿者服務(wù)；④推廣社區(qū)招商引資活動，獲取資金收益；⑤開發(fā)社區(qū)的經(jīng)營性項目，獲取經(jīng)營性收入。

從社區(qū)發(fā)展來看，要解決資金難題，開發(fā)社區(qū)的經(jīng)營性項目，從中獲得經(jīng)營性收入是一個不錯的發(fā)展方向。目前嘉興經(jīng)濟開發(fā)區(qū)下屬的22個社區(qū)自去年3月份起就陸續(xù)拿到了嘉興經(jīng)濟開發(fā)區(qū)下?lián)艿慕?jīng)濟發(fā)展資金，用于購買優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和有資源性收益的投入，這是通過“以獎代補”方式建立社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展資金，作為社區(qū)擴大經(jīng)營性收入的資本金，社區(qū)居委會享有收益權(quán)⑤。據(jù)了解，全區(qū)4個街道22個社區(qū)，共籌措社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展資金1.32億元。目前，4個街道已使用發(fā)展資金近1億元，普遍用于購買店鋪、菜場等資產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計，已出租部分資產(chǎn)年租金收益達370萬元，資產(chǎn)出租率已達80%左右，收益率近6%⑥。這種以財政補助收入為主、以經(jīng)營性收入為輔的社區(qū)居委會收入來源結(jié)構(gòu)，有利于增強社區(qū)居委會經(jīng)濟保障能力，不僅保障了活動經(jīng)費的來源，還可以補貼物業(yè)經(jīng)費，保證物業(yè)管理的正常進行。

4 結(jié)論

綜上所述，在對拆遷安置小區(qū)進行管理時，一方面可參照桂苑社區(qū)的管理經(jīng)驗，立足于“以人為本”的理念，引導居民的廣泛參與，另一方面，可采用聘請專門的物業(yè)公司，選用專業(yè)的社區(qū)工作人才、拓展籌資渠道等方式來解決現(xiàn)實難題；同時，還需要結(jié)合社區(qū)的需求與地方特色，才能真正將社區(qū)管理落到實處。當然，社區(qū)管理工作還需要依靠政府的領(lǐng)導與支持，政府應(yīng)當進一步轉(zhuǎn)變職能，推動社區(qū)自治的實現(xiàn)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于嘉興市發(fā)展和改革委員會主任朱偉于2012年3月26日在嘉興市第七屆人民代表大會第一次會議上作的《關(guān)于嘉興市2011年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況及2012年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案的報告（摘要）》。

②數(shù)據(jù)來源：楊潔、符靜、楊云青.“三改一拆”年度報告之一：拆出了民生福祉.嘉興在線-嘉興日報.2014年02月18日。

③數(shù)據(jù)來源：南湖區(qū)民政局. 南湖區(qū)巧用“加減乘除”凝聚各方力量共建“幸福社區(qū)”.2012年11月30日。

④見嘉興市城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導小組于2012年4月下發(fā)的《關(guān)于全面推行城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格化管理的實施意見》（嘉社建〔2012〕4號）。

⑤見嘉興經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)于2012年3月出臺的《關(guān)于切實增強社區(qū)居委會經(jīng)濟保障能力的實施意見》。

⑥數(shù)據(jù)來源：羅曉君.在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè). 浙江在線嘉興頻道.2013年03月22日.jx.zjol.com.cn.

參考文獻：

[1]袁德主編.社區(qū)文化論[M].北京：中國社會出版社，2010.4：50-52.

[2]汪大海主編.社區(qū)管理（第二版）[M].北京：中國人民大學出版社，2009：9，78-79，287-295.

[3]方俊.關(guān)于社區(qū)管理研究的綜合評述[J].北京行政學院學報， 2002（05）.

作者簡介：

張妍（1983-），女，浙江嘉興人，嘉興職業(yè)技術(shù)學院工商與旅游分院教師，碩士，主要研究方向：社區(qū)管理與服務(wù)。endprint