基于公共獲取的政府信息著作權(quán)立法問(wèn)題探析

邵風(fēng)云

關(guān)鍵詞：政府信息；著作權(quán)；立法

摘 要：政府信息具有讓渡著作權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)利、有償化提供受到限制、無(wú)障礙性使用著作權(quán)等特性。我國(guó)對(duì)政府信息著作權(quán)的立法存在相關(guān)規(guī)定不明、壟斷政府信息、收費(fèi)政策不完善、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)機(jī)制不健全等問(wèn)題，今后的立法應(yīng)明確界定享有著作權(quán)的政府信息范圍、制定詳盡的政府信息公開(kāi)收費(fèi)準(zhǔn)則、建立合理的政府信息著作權(quán)再利用模式、健全與政府信息著作權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)。

中圖分類號(hào)： G350 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1588（2014）03-0092-03

“權(quán)利”的范疇包括公民權(quán)利、政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利三個(gè)方面，這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)都與“信息權(quán)利”密不可分[1]。在現(xiàn)代文明社會(huì)中，加強(qiáng)對(duì)政府履行法定義務(wù)過(guò)程中生產(chǎn)、接收和使用的各種數(shù)據(jù)、記錄等信息的供給是政府理應(yīng)提供的一項(xiàng)重要的公共服務(wù)，這既是由政府的經(jīng)濟(jì)職能所決定的，也是政府信息的公共產(chǎn)品屬性所決定的[2]。與政府信息提供關(guān)聯(lián)最大的是經(jīng)濟(jì)學(xué)上所謂的“公益性”（public good），即這些信息不僅使用不盡，而且不可排外[3]。這種特性要求采用不同于私有信息供給的著作權(quán)管理制度對(duì)政府信息提供予以規(guī)范，而不同的理解和做法派生出不同的政策體系，產(chǎn)生出不同的政府信息服務(wù)與開(kāi)發(fā)利用效果。

1 公共獲取視角下政府信息的著作權(quán)特性

1.1 讓渡著作權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)利

政府信息主體上的政府屬性與對(duì)象上的公益性，使其著作權(quán)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的歸屬具有特殊性。比如，基于美國(guó)《憲法》中“公共信息屬于公民財(cái)產(chǎn)”的規(guī)定，“公共信息為全民所有”成為美國(guó)政府信息著作權(quán)的立法導(dǎo)向。早在1895年，美國(guó)就在《印刷法》中規(guī)定，聯(lián)邦政府作品不是著作權(quán)客體，1909年、1976年美國(guó)修訂后的《著作權(quán)法》都明確“美國(guó)政府工作成果”不享有著作權(quán)。1976年，美國(guó)眾議院在關(guān)于美國(guó)《著作權(quán)法》的一份報(bào)告中指出，之所以把政府作品排除在著作權(quán)力及的范疇之外，就是為了將其置于公有領(lǐng)域，便于公眾的接近與獲取。但是，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)于政府信息著作權(quán)規(guī)定的法律效力并不自然延伸到地方層面，地方可以通過(guò)立法使政府享有政府信息的著作權(quán)。在歐洲，絕大多數(shù)歐盟成員國(guó)按照《公共部門信息綠皮書(shū)》第一百零六條的規(guī)定，排除了立法、行政或者是法律性質(zhì)的正式文本以及其正式譯文的著作權(quán)。然而，英國(guó)卻是個(gè)例外。按照英國(guó)法律的規(guī)定，大多數(shù)政府信息受到著作權(quán)法保護(hù)。但是，由于政府信息的公益性、外在經(jīng)濟(jì)性和自然壟斷性和市場(chǎng)失靈的特點(diǎn)，使得英國(guó)對(duì)政府信息的著作權(quán)保護(hù)制度降低了公共獲取的可能性，所以許多人要求廢除政府著作權(quán)，改革著作權(quán)政策，挖掘政府信息的公共價(jià)值。

1.2 有償化提供受到限制

政府信息是政府為了管理的便利而收集或整理的社會(huì)公益性資源，是公民或民眾為了公共需要而與政府達(dá)成協(xié)議，無(wú)償讓渡給政府的信息資源，其本質(zhì)是服務(wù)于社會(huì)大眾的。這些信息資源基本上是一次原始信息，其中也不乏政府獨(dú)自開(kāi)發(fā)的某些信息資源，但這仍然或基本上是在社會(huì)公益性資源基礎(chǔ)上開(kāi)發(fā)的，政府不能作為商業(yè)性利用的工具，服務(wù)收費(fèi)受到制約[4]。按照美國(guó)《信息自由法》的規(guī)定，雖然允許政府對(duì)響應(yīng)請(qǐng)求收取一定的費(fèi)用，但只能補(bǔ)償信息處理成本，對(duì)于新聞媒體、教育或非商業(yè)性科研機(jī)構(gòu)，費(fèi)用只能限于復(fù)制成本，其他目的使用僅支付搜索與復(fù)制費(fèi)用。按照美國(guó)《公共信息準(zhǔn)則》的規(guī)定，政府在提供信息中不能隨意收費(fèi)。美國(guó)《文書(shū)削減法》也規(guī)定，政府部門的收費(fèi)不能超過(guò)傳播信息的成本。在許多國(guó)家，還采取開(kāi)放存取政策，允許公眾免費(fèi)使用由政府資助產(chǎn)生的科技信息。需要指出的是，免費(fèi)或者低收費(fèi)一般只適用于原始政府信息的服務(wù)，而不適用于政府信息的增值性開(kāi)發(fā)利用。對(duì)于政府信息的增值性開(kāi)發(fā)利用，可以按照市場(chǎng)機(jī)制來(lái)規(guī)定收費(fèi)的原則、標(biāo)準(zhǔn)與辦法。

1.3 無(wú)障礙性使用著作權(quán)

政府信息具有高度的自然壟斷性。為了保障政府信息的有效供給，許多國(guó)家都制定了反政府信息壟斷政策。比如，美國(guó)《公共信息準(zhǔn)則》規(guī)定：公眾有權(quán)獲得政府信息；政府應(yīng)確保公共信息在任何形式下的完整性和良好的保存環(huán)境；政府應(yīng)確保公共信息的傳播、再生產(chǎn)和再分配；無(wú)論信息利用者居住在何地及在何地工作，政府都應(yīng)保證他們通過(guò)全國(guó)信息網(wǎng)絡(luò)和像出借政府出版物的圖書(shū)館那樣的程序獲取公共信息。美國(guó)《文書(shū)削減法》規(guī)定，禁止政府部門建立排外的、嚴(yán)格限制的或其他妨礙公眾及時(shí)和公平地獲取信息的制度安排；禁止政府部門限制或管理公眾利用、轉(zhuǎn)售或再傳播公共信息[5]。在英國(guó)，由于存在關(guān)于政府享有政府信息著作權(quán)的諸多規(guī)定，所以政府壟斷著作權(quán)的問(wèn)題比較嚴(yán)重。于是在輿論的呼吁下，英國(guó)政府在《皇家著作權(quán)的未來(lái)管理》等報(bào)告中，規(guī)定了一系列應(yīng)放棄著作權(quán)的政府信息類型，有限度地消除政府信息壟斷。2006年，英國(guó)公共部門政府信息辦公室在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上發(fā)布了《信息小組的權(quán)力報(bào)告》《信息權(quán)力：一份獨(dú)立調(diào)查》等報(bào)告，極大地促進(jìn)了政府信息的無(wú)障礙公共獲取。

2 我國(guó)對(duì)政府信息著作權(quán)立法存在的缺陷

2.1 相關(guān)問(wèn)題規(guī)定不明

政府信息著作權(quán)立法應(yīng)對(duì)政府信息的主體、客體、權(quán)利歸屬、行使和限制、法律救濟(jì)等進(jìn)行完善的規(guī)定，這樣可以提高法律的執(zhí)行力與可操作性，減小法律的不確定性。但是，我國(guó)《著作權(quán)法》及其配套制度對(duì)許多問(wèn)題的規(guī)定或者闕如，或者模糊不清，使公眾往往在利用政府信息時(shí)沒(méi)有可資憑助的依據(jù)。比如，《著作權(quán)法》第五條規(guī)定，著作權(quán)的效力不及于法律法規(guī)，國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令，以及具有立法、行政、司法性質(zhì)的文件和官方譯文等。但是，并沒(méi)有規(guī)定在此范圍之外的政府信息類型是否享有著作權(quán)。雖然，《政府信息公開(kāi)條例》第九條、第十一條至第十二條都明確規(guī)定了政府公開(kāi)信息的范圍，但是并不意味著這些類型的政府信息不享有著作權(quán)，只是以政府信息公開(kāi)的形式限制了著作權(quán)。由于《著作權(quán)法》及其配套制度沒(méi)有對(duì)《著作權(quán)法》第五條之外的政府信息的可著作權(quán)保護(hù)問(wèn)題明確規(guī)定，公眾在利用政府信息時(shí)就可能會(huì)受到著作權(quán)問(wèn)題的困擾。這種立法狀況，不僅使公眾在獲取和利用政府信息時(shí)心有余悸，擔(dān)心造成侵權(quán)。另一方面，由于《政府信息公開(kāi)條例》在立法層次上低于《著作權(quán)法》，而相關(guān)法律也未規(guī)定立法沖突時(shí)的處理辦法，這就給政府部門壟斷政府信息的著作權(quán)，并以著作權(quán)保護(hù)為由拒絕向公眾公開(kāi)政府信息提供了理由。實(shí)際情況也是如此。比如，2010年2月有學(xué)者對(duì)我國(guó)中央政府直屬單位的87家官方網(wǎng)站作了調(diào)查，其中72家首頁(yè)標(biāo)明“版權(quán)所有”，或者“All Right Reserved”等字樣[6]。

2.2 存在壟斷信息問(wèn)題

在《政府信息公開(kāi)條例》的指導(dǎo)下，我國(guó)政府部門出臺(tái)了相應(yīng)的政策，推動(dòng)了政府信息公開(kāi)。比如，《氣象資料共享管理辦法》第七條規(guī)定，氣象部門應(yīng)免費(fèi)向從事氣象工作的機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位開(kāi)展的公益服務(wù)、非營(yíng)利性科研和教育機(jī)構(gòu)從事的非商業(yè)性活動(dòng)提供所需的氣象資料?！兜卣鹂茖W(xué)數(shù)據(jù)共享管理辦法》第七條規(guī)定，鼓勵(lì)社會(huì)各界積極參與地震科學(xué)數(shù)據(jù)共享工作。但是，也存在著對(duì)利用政府信息設(shè)置壁壘，壟斷政府信息的問(wèn)題。比如，《測(cè)繪科學(xué)數(shù)據(jù)共享實(shí)施辦法》第二十三條規(guī)定，各級(jí)測(cè)繪行政主管部門確定的測(cè)繪成果保管單位負(fù)責(zé)提供測(cè)繪科學(xué)數(shù)據(jù)共享服務(wù)，其他單位和個(gè)人不得從事或變相從事測(cè)繪科學(xué)數(shù)據(jù)共享服務(wù)工作?！稓庀筚Y料共享管理辦法》第十四條規(guī)定，用戶不得直接將其從各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)獲得的氣象資料，用作向外分發(fā)或供外部使用的數(shù)據(jù)庫(kù)、產(chǎn)品或服務(wù)的一部分，也不得間接用作生成它們的基礎(chǔ)。類似的規(guī)定還見(jiàn)于《水文資源資料共享管理辦法實(shí)施細(xì)則》《農(nóng)業(yè)科學(xué)數(shù)據(jù)共享管理辦法》等部門規(guī)章。此外，公眾利用我國(guó)政府信息往往程序繁瑣，頗費(fèi)周折，效率較低。

2.3 收費(fèi)政策尚不完善

政府信息公共獲取需要付出成本。其一，顯性成本。包括：信息收集成本、信息處理和加工成本、信息傳遞成本、信息存儲(chǔ)成本、提供信息服務(wù)的成本等。其二，隱性成本。包括：行政訴訟成本和政治成本[7]。所以，政府信息服務(wù)收費(fèi)具有合理性，但是屬于準(zhǔn)公共服務(wù)的政府信息提供的收費(fèi)政策具有特殊性，需要形成完整的體系架構(gòu)。比如，英國(guó)政府信息利用的收費(fèi)政策就包括：《費(fèi)用和收費(fèi)指南》《信息收費(fèi)：時(shí)間和方式》《拓展市場(chǎng)銷售：公共機(jī)構(gòu)政策文件》《貿(mào)易基金的建立和運(yùn)作指南》等。按照美國(guó)《信息自由法》的規(guī)定，政府信息公開(kāi)以邊際成本為標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，只能收取成本，其中商業(yè)用途的申請(qǐng)收費(fèi)包括查找費(fèi)、復(fù)制費(fèi)、評(píng)審費(fèi)，教育或非營(yíng)利的、出于學(xué)術(shù)研究的請(qǐng)求、媒體請(qǐng)求只收取復(fù)制費(fèi)，上述主體和目的范圍之外的請(qǐng)求收取查找費(fèi)和復(fù)制費(fèi)。為了貫徹《信息自由法》確立的收費(fèi)精神，美國(guó)《公共信息準(zhǔn)則》《文書(shū)削減法》等法律法規(guī)還制定了詳細(xì)的收費(fèi)辦法和標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)政府信息公開(kāi)的收費(fèi)制度存在的主要問(wèn)題包括：政府信息機(jī)構(gòu)的開(kāi)發(fā)能力不能完全適應(yīng)“用者付費(fèi)”的要求；定價(jià)缺乏科學(xué)合理依據(jù)，收費(fèi)政策不統(tǒng)一，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異較大；收費(fèi)缺乏必要的法律法規(guī)監(jiān)督[8]。

2.4 市場(chǎng)機(jī)制有待健全

公共部門遠(yuǎn)離市場(chǎng)機(jī)制，使我們很難評(píng)估公共行政運(yùn)作的效率和價(jià)值，如果某個(gè)政府機(jī)構(gòu)生產(chǎn)的產(chǎn)品不能在開(kāi)放市場(chǎng)上自由地出售，那么，便難以確定其價(jià)值[9]。政府信息資源是一種非常特殊的經(jīng)濟(jì)資源，具有公共商品的巨大價(jià)值和廣闊的市場(chǎng)開(kāi)發(fā)前景，尤其是二次利用和深加工蘊(yùn)涵了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，所以市場(chǎng)配置政府信息具有必要性和合理性[10]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅歐盟政府部門掌握的信息價(jià)值就大概是歐盟整個(gè)GDP的0.25%左右。就政府信息資源的市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)，在國(guó)際上已經(jīng)形成了以英國(guó)為代表的“公私競(jìng)爭(zhēng)模式”和以美國(guó)為代表的“公私分明模式”。早在2004年，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開(kāi)發(fā)利用工作的若干意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2004〕34號(hào)）中，就專門對(duì)政府信息資源的市場(chǎng)開(kāi)發(fā)提出了原則性導(dǎo)向。但是，迄今為止我國(guó)政府信息的開(kāi)發(fā)利用仍然缺乏市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，雖然在交通信息、人口信息等方面有所嘗試，然而涉及的政府信息范圍過(guò)窄，相關(guān)政策也不健全，造成除政府之外的主體難以介入。

3 完善我國(guó)政府信息著作權(quán)立法的建議

3.1 清晰劃定享有著作權(quán)的政府信息范圍

由于《著作權(quán)法》第五條只是將有限的政府信息類型排除在了著作權(quán)法力及的范疇之外，所以可以認(rèn)為，在我國(guó)大部分政府信息類型都是受到著作權(quán)保護(hù)的。但是，這種認(rèn)識(shí)只是理論上的推定，并無(wú)相應(yīng)的法律依據(jù)，從而給政府信息獲取和開(kāi)發(fā)利用實(shí)踐造成了障礙。解決此問(wèn)題，可以采取美國(guó)的做法，即由法律明確規(guī)定“放棄政府信息著作權(quán)”，或者“有限放棄政府信息著作權(quán)”。也可以采取英國(guó)的做法，一方面明確政府信息享有著作權(quán)，另一方面又通過(guò)立法對(duì)政府信息著作權(quán)進(jìn)行限制，強(qiáng)制政府放棄部分政府信息的著作權(quán)。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，政府信息著作權(quán)立法既要滿足公共的信息需求，又要解決政府信息公開(kāi)的成本投入問(wèn)題，所以可以在規(guī)定部分滿足大眾需求的政府信息不享有著作權(quán)的基礎(chǔ)上，規(guī)定另外的針對(duì)個(gè)性化信息需求的、具有增值利用價(jià)值的政府信息享有著作權(quán)，并分門別類地制定著作權(quán)保護(hù)政策。

3.2 制定詳盡的政府信息公開(kāi)的收費(fèi)準(zhǔn)則

美國(guó)對(duì)非商性的政府信息利用只按邊際成本收費(fèi)，而對(duì)于以贏利為目的信息利用，則通過(guò)稅收來(lái)獲取收益。在英國(guó)主要是通過(guò)較高的許可費(fèi)用，并建立了“貿(mào)易基金部門”，按照與財(cái)政部的協(xié)議，向市場(chǎng)（包括其他政府機(jī)構(gòu)）提供服務(wù)并收費(fèi)，以減少對(duì)國(guó)家撥款的依賴[11]。但是，英國(guó)政府采取完全回收成本政策的合理性受到公眾的廣泛質(zhì)疑。在此背景下，英國(guó)相關(guān)部門正在研究按邊際成本收取政府信息公開(kāi)費(fèi)用的可行性。比較而言，美國(guó)政府信息公共獲取的收費(fèi)政策對(duì)我國(guó)的適用性較強(qiáng)，一方面可以防止收費(fèi)過(guò)高對(duì)公眾獲取政府信息的限制，另一方面又對(duì)增值性的商業(yè)化利用收費(fèi)，符合“誰(shuí)消費(fèi)，誰(shuí)付費(fèi)”的效率原則。

3.3 采取合理的政府信息著作權(quán)利用模式

縱觀國(guó)際社會(huì)的政府信息再利用模式主要有四種：從政府信息的產(chǎn)生至產(chǎn)品或服務(wù)的提供，整個(gè)價(jià)值鏈都由政府部門自身完成；政府部門與私營(yíng)部門形成伙伴關(guān)系，針對(duì)政府信息進(jìn)行商業(yè)化開(kāi)發(fā)，為公眾提供新的產(chǎn)品或服務(wù)；政府部門與私營(yíng)部門形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，對(duì)政府信息進(jìn)行商業(yè)化開(kāi)發(fā)；完全由私營(yíng)部門進(jìn)行政府信息的增值開(kāi)發(fā)，即由私營(yíng)部門取得政府信息后，對(duì)該信息進(jìn)行包裝或增值，為消費(fèi)者提供新的產(chǎn)品或服務(wù)。其中第三種、第四種模式分別以英國(guó)和美國(guó)為代表[11]。把第三種、第四種模式結(jié)合起來(lái)，分別適用于不同類型的政府信息更符合我國(guó)國(guó)情。另外，對(duì)政府信息的再利用還可以采取更加多樣化的模式，比如：政府許可，私營(yíng)機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)投資開(kāi)發(fā)；政府提供資金，私營(yíng)機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)競(jìng)標(biāo)開(kāi)發(fā)；政府提供項(xiàng)目資金，委托合作開(kāi)發(fā)；政府自主開(kāi)發(fā)等。在政府信息再利用中，要注重通過(guò)立法和政策保障形成有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

3.4 要完善與政府信息著作權(quán)相關(guān)的法規(guī)

政府信息的管理和利用并非只受到著作權(quán)法律規(guī)范的調(diào)制，而是與其他多項(xiàng)法律法規(guī)的實(shí)季有內(nèi)在的聯(lián)系性。比如，就政府信息利用和保密的關(guān)系來(lái)講，英國(guó)法律就設(shè)置了“通關(guān)檢驗(yàn)原則”，以判斷某種享有著作權(quán)的政府信息是否能被公眾利用，而且規(guī)定了若干種絕對(duì)免予公開(kāi)的政府信息和根據(jù)具體情況決定是否公開(kāi)的信息。除此之外，《檔案法》《國(guó)家安全法》《隱私權(quán)法》等都同政府信息著作權(quán)保護(hù)有關(guān)，應(yīng)理順這些法律與《著作權(quán)法》的關(guān)系，避免在政府信息著作權(quán)問(wèn)題上的沖突，防止法律抵觸可能產(chǎn)生的歧義和法律責(zé)任的不確定性。在我國(guó)目前的立法狀況下，應(yīng)盡快提高政府信息公開(kāi)立法的層次，將《政府信息公開(kāi)條例》上升為《政府信息公開(kāi)法》，并與《著作權(quán)法》在政府信息著作權(quán)的規(guī)定上達(dá)成一致和協(xié)調(diào)。

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（編校：嚴(yán)真）