財政體制改革的審計作用研究

尹秋玲

摘要：公共財政建設既是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的迫切要求，也是有效發(fā)揮財政職能促進經(jīng)濟社會科學發(fā)展的必要條件。公共財政建設和體制改革應與各方面的綜合配套改革相呼應而不失時機地向前推進，從體制機制上和財力分配上促進社會和諧，體現(xiàn)公共性，保障民眾更多分享改革發(fā)展的成果。

關鍵詞：財政；體制改革；審計作用

一、財政管理體制存在的主要問題

各級政府事權與支出劃分存在的問題：第一，政府間事權劃分及相應的支出責任范圍的劃分缺乏可操作性的法律依據(jù)；第二，中央和地方政府之間的事權劃分缺乏穩(wěn)定性和規(guī)范性；第三，中央政府和地方政府之間的財權和事權不匹配；第四，中央政府對地方政府事權存在干擾行為。第五，有些地方政府之間的事權支出外部效應問題尚未得到解決。

二、財政支出體制目前存在問題的具體表現(xiàn)

（一）中央和地方財力與事權不匹配。1994年分稅制改革以來，地方政府的事權不斷增加，但是財權分配不合理，地方政府尤其是基層政府為實現(xiàn)各項事業(yè)的發(fā)展，各種顯性、隱性債務增加較多。

（二）基層財政困難?，F(xiàn)在分稅制財政體制運行的結(jié)果是，財力逐步向上集中，但事權仍在基層，甚至呈擴大趨勢。同時基層財政的事權不斷擴大，縣、鄉(xiāng)財政困難的矛盾開始激化。絕大部分縣、鄉(xiāng)財政僅僅能夠應付“保工資、保運轉(zhuǎn)”的支出，其他方面的支出欠賬越來越多。

（三）轉(zhuǎn)移支付支出不規(guī)范。財政轉(zhuǎn)移支付資金中專項資金比重太大，一般轉(zhuǎn)移支付比重較低。項目安排隨意性大，標準不規(guī)范，立法不完善。轉(zhuǎn)移支付專項資金部分支出項目設計不合理，財政支出資金效益不好。

三、問題的形成原因

分稅制財政管理體制存在問題。在我國行政集權體制下，地方政府沒有稅收立法權，也不能掌握地方稅的稅基、稅源、稅率。地方政府穩(wěn)定的財政稅收收入來源不足，非稅收入比例過高。要推進稅制改革，構建地方稅體系，完善稅收制度。

財政關系的安排缺乏相應的制度保證與法律制約。目前，中央及各級政府尤其是省級以下政府之間的財政關系不夠透明且缺乏法律制約。政府層級越往上，收入權力越大，財政資金越雄厚；政府層級越往下，財政支出壓力越大，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級已經(jīng)難以為繼了。上級政府往往會利用行政權力向下級政府施加壓力增加本級財力，財政體制缺乏內(nèi)在的穩(wěn)定性。

財政管理體制層級過多，基層政府缺乏充裕的財源。我國實行五級政府管理結(jié)構層次，一級政府設立一級財政，不利于基層政府聚集財源發(fā)展地方各項事業(yè)。近年來推行的省級財政直管市縣財政，有利于改變目前的財政管理層級較多問題，利于地方經(jīng)濟發(fā)展。

四、加快財稅體制改革的思路、設計

在財政體制改革方面，要注重以下幾個方面的改革：第一，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付制度，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設的公共財政體系。第二，完善預算編制和執(zhí)行管理制度，提高預算完整性和透明度，建立健全完整規(guī)范的預算公開機制，強化預算公開責任制度，加快預算公開的法制化、規(guī)范化進程。第三，推進稅制改革，構建地方稅體系，形成有利于結(jié)構優(yōu)化、社會公平的稅收制度。

目前，我國新一輪改革已經(jīng)啟動。要轉(zhuǎn)變政府職能，理順事權，提高透明度，促進財稅體制的重要轉(zhuǎn)型，使政府能夠更好地提供公共產(chǎn)品，維護社會公平正義；要以優(yōu)先調(diào)整事權、帶動財力重新配置為重點，啟動財稅體制改革。按事權優(yōu)先原則，調(diào)整優(yōu)化稅收劃分和轉(zhuǎn)移支付制度。不斷深化社會保障體制改革，設立“國民基礎社會保障包”。

新一輪財稅體制改革要以優(yōu)先調(diào)整事權、帶動財力重新配置為重點，將基礎養(yǎng)老金、司法體系等劃為中央事權，按事權優(yōu)先原則，進一步調(diào)整優(yōu)化稅收劃分和轉(zhuǎn)移支付制度。要不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，擴大均衡性轉(zhuǎn)移支付的比例。均衡性轉(zhuǎn)移支付可以有效彌補財力不足地區(qū)的財政收支缺口，發(fā)揮財力在地區(qū)間均等化的作用。要減少專項轉(zhuǎn)移支付，降低中央對地方的干預程度，促進地方根據(jù)自身特點提出適合本地區(qū)的項目。

五、在財政體制改革中，國家審計如何發(fā)揮作用

1、對財政管理方面進行審計研究，注重從體制、機制、制度方面發(fā)現(xiàn)在財政管理方面的問題，從整個財政管理方面提出宏觀建議，促進改進各項管理。注重財政審計理論研究。審計部門應積極開展審計理論研究，將審計成果運用過程中所出現(xiàn)的問題進行分析和研究，總結(jié)經(jīng)驗，完善制度，提升理論水平，從制度、體制層面解決問題。

2、注重審計成果轉(zhuǎn)化，放大審計工作的成果和功效，增強審計工作的建設性。審計實施過程結(jié)束后，進行審計結(jié)果的匯總和提煉，轉(zhuǎn)變審計人員“重審計過程、輕成果提煉”的舊觀念。審計人員要高度重視審計結(jié)果的分析、匯總和提煉，對個別問題以審計建議方式向被審計單位反饋，對共性問題和重要問題以綜合報告形式向政府和上級審計機關匯報，對建設性意見和建議，以審計信息和審計要情的形式，向黨委政府和上級審計機關提報。通過不斷地歸納總結(jié)，反復地論證求證，從宏觀方面提出切實可行的審計建議，從微觀方面提出解決問題的具體措施。使審計成果在質(zhì)和量上都大大增加，根據(jù)審計建議出臺的制度多了，審計成果就能得到高效轉(zhuǎn)化，有利于不斷完善財政管理體制。

3、適時集中審計人員實施全國性的大型項目審計。近年來，全國地方政府性債務審計、社保審計等大型審計項目的開展，樹立了審計機關的良好社會形象，對政府高層決策提供了第一手信息。今后，應根據(jù)客觀經(jīng)濟形勢的不斷變化以及決策情況，圍繞經(jīng)濟社會的熱點、難點、重點與焦點等問題，集中審計人員實施全國性的大型項目審計，系統(tǒng)揭示制度、體制、機制、政策、結(jié)構、管理等方面存在的突出問題，促進財政管理體制改革不斷深入，為國家宏觀經(jīng)濟決策發(fā)揮積極的作用。

4、開展財政支出績效審計，促進財政管理體制的不斷完善。財政支出績效審計是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。通過開展績效審計，揭露資金使用管理失誤等違紀問題，有利于加強對權力的制約和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)政府管理方面存在的問題，提高財政資金使用效益，從而促進整個社會的資源配置效率。

5、圍繞經(jīng)濟社會的熱點以及民生問題，進行專項審計調(diào)查，充分發(fā)揮專項審計的作用。專項審計目標明確，搞好綜合分析是專項審計的關鍵，是專項審計區(qū)別于其他審計的重要特征。通過綜合分析，有利于深入到業(yè)務層面，揭示問題，同時對政策和制度等深層次的原因進行分析，發(fā)揮其宏觀建設性作用。

6、加強審計機關管理，適應時代要求。國家審計機關要加強人員教育培訓，“打鐵還需自身硬”。一方面，審計人員審計要求較高的政治素養(yǎng)，另一方面，要有能勝任工作的專業(yè)技能。當前，隨著經(jīng)濟、科技的快速發(fā)展，社會經(jīng)濟領域的各種新生事務不斷涌現(xiàn)，只有加強對審計人員教育培訓，審計人員才能勝任新形勢、新任務帶來的挑戰(zhàn)，提高審計的工作效率和效能。

7、增強審計工作的透明度，重視審計結(jié)果公告。建立審計部門向各級人大定期匯報制度。凡不涉及國家安全的各項審計結(jié)果，要逐步向社會公眾公開。這是提高政府運行透明度的制度創(chuàng)新。作為審計部門，要不斷豐富向人大匯報審計工作的內(nèi)容，促進各級人民代表大會對財政收支運作的監(jiān)督，使政府的收支行為置于人民代表大會和社會成員的監(jiān)督之下，各項財政收支，都要納入公共視野并通過人民代表大會的途徑加以安排。

8、繼續(xù)完善財政審計大格局。以促進建立公共財政體系為目標，以服務兩個報告為著眼點，以預算執(zhí)行審計為重點，建立高效的審計工作協(xié)調(diào)機制，形成全國審計“一盤棋”大格局，全面提升財政審計管理水平與成果。要拓展審計視野，審計人員要從財政審計的整體性、完整性、宏觀性、全局性的角度思考問題，從維護國家經(jīng)濟安全、防范財政風險、規(guī)范財政管理、提高財政績效的高度分析問題，從而在新一輪財政體制改革中充分發(fā)揮國家審計的建設性作用。（作者單位：河南省靈寶市審計局）