基于國際比較視角下的我國食品安全監(jiān)管體系研究

周永剛　王志剛

摘要：近年來，我國食品安全事件頻發(fā)，嚴重影響了人民群眾的正常生活秩序，致使社會矛盾激化，政府公信力面臨重大考驗。本文首先對我國的食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀及特點進行了分析，并從制度設計、法律體系、食品安全標準、監(jiān)管力量等方面梳理了在國內(nèi)監(jiān)管方面存在的問題與不足，在此基礎上，分別從監(jiān)管體系、法律體系、標準體系等視角分析了發(fā)達國家在食品監(jiān)管方面的有益經(jīng)驗，并就如何提高我國食品監(jiān)管水平，改善食品消費質(zhì)量提出了體制重構(gòu)、主體重構(gòu)、理念重構(gòu)、手段重構(gòu)等四點政策建議。

關鍵詞：食品安全；監(jiān)管體系；經(jīng)驗借鑒；政策建議

一、前言

民以食為天，食以安為先。食品作為人類賴以生存的基本物質(zhì)條件，其質(zhì)量和安全性事關每個公民的身心健康，更關乎人類的長遠發(fā)展。近年來，食品安全事件頻發(fā)，一方面影響了消費者的身體健康，使食品行業(yè)面臨信任危機，擾亂了正常的經(jīng)濟秩序；另一方面，也暴露了政府監(jiān)管不當、經(jīng)驗不足的現(xiàn)狀?？梢哉f，當前食品安全已成為關系國計民生的重大問題。如果不加以及時有效的解決，勢必會影響社會的穩(wěn)定和國家的長治久安。

新時期以來，各級政府陸續(xù)出臺了相應的政策措施，運用落實制度、強化監(jiān)管、規(guī)范經(jīng)營、媒體引導等手段，逐步理順各利益主體的關系，極大地降低了大規(guī)模食品安全事件爆發(fā)的可能性，成效顯著。不可否認的是，鑒于認知水平、執(zhí)行力度、實踐經(jīng)驗、地域差異等原因，我國食品安全形勢依舊不容樂觀，小規(guī)模食品安全事件層出不窮，屢禁不止，給整個食品產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展蒙上了一層陰影。發(fā)達國家在食品安全監(jiān)管方面已相對成熟，其健全的食品安全體系、規(guī)范的制度管理和及時的預警機制，可以給我國帶來諸多啟示?；诖?，本文在分析了我國食品安全體系現(xiàn)狀、特點、存在問題的基礎上，對發(fā)達國家（地區(qū)）的食品安全標準體系進行了系統(tǒng)的梳理和總結(jié)，并提出了相關政策建議，以期能為建立健全國內(nèi)食品安全體系，促進食品產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供借鑒。

二、我國食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀及特點

我國是一個人口大國，受收入水平、所在地域、飲食習慣、宗教信仰等因素的影響，國內(nèi)地區(qū)、民族、城鄉(xiāng)之間食品消費差異極大，給食品監(jiān)管帶來了不小的挑戰(zhàn)。改革開放以來，人民生活水平不斷提高，食品需求在數(shù)量和質(zhì)量上都有了明顯的提升。在市場經(jīng)濟條件下，各國貿(mào)易往來日益密切，產(chǎn)品極大豐富，為居民提供了更多的選擇空間，中國的食品業(yè)一直保持供需雙增的良好發(fā)展態(tài)勢?？偟目磥?，有如下三個特點：

（一）食品安全穩(wěn)中有升，政府監(jiān)管日趨規(guī)范

當前，我國居民的食品消費已逐步從溫飽型過渡到發(fā)展（享受）型，更加關注食物的營養(yǎng)，講求安全性和科學性。消費者消費風格的轉(zhuǎn)變，倒逼生產(chǎn)者改變以往以量取勝的營銷策略，專注于改進生產(chǎn)工藝流程，提升產(chǎn)品質(zhì)量，尋求質(zhì)量領先的全新營銷模式。入世以來，國外食品企業(yè)紛紛進駐中國，搶灘國內(nèi)食品業(yè)市場，希望從中分一杯羹。競爭的結(jié)果，一方面，使優(yōu)秀的食品企業(yè)脫穎而出，創(chuàng)造出更多的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，贏得可觀的收入。另一方面，競爭機制的引入，使食品價格逐步回歸理性，進一步喚醒了消費者的消費熱情，提高了其食品消費的滿意度，并增進了其福利。為保持消費市場供需兩旺的發(fā)展態(tài)勢，各級政府相繼出臺了一系列的政策措施。依照全程監(jiān)管的理念，堅持預防為主、源頭治理的指導思想，形成了中央領導、地方負責、部門協(xié)調(diào)、各方聯(lián)動的監(jiān)管模式，食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡初步形成。截至2012年6月，我國現(xiàn)行的，與食品安全相關的法律法規(guī)及文件已近500件，食品安全的管理已基本進入法制化軌道。為進一步突出食品藥品的重要性，2013年3月，國務院組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局（CFDA），具體負責食品安全風險評估和食品安全標準制定工作。食品安全法律法規(guī)的不斷完善和食品監(jiān)管體系的有效建立，為增進食品安全提供了重要保障。

（二）食品安全事件局部多發(fā)，總體安全可控

一般而言，食品安全事件大致可分為三類，即化學性污染（農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬等）、食源性疾?。毦?、病菌、毒素）、食品添加劑的非法使用。其中，食源性食品安全問題最為突出，屬于全球性的公共衛(wèi)生問題，需要重點加以解決；但似乎我們始終抓不住食品安全問題的要害，總是在疲于應付，難以招架。2003年，浙江金華爆出“敵敵畏火腿”事件；2004年，安徽阜陽爆出“大頭娃娃”事件；2005年，上海的“瘦肉精”事件和北京的“福壽螺”事件；2008年，震驚全國的河北石家莊“三聚氰胺”事件；2009年，“毒餐具”再現(xiàn)餐桌；2011年，上海超市驚現(xiàn)“染色饅頭”；2012年，媒體又相繼爆出“地溝油”“皮革奶”“毒膠囊”“塑化劑”等事件……食品安全事件就如同一面鏡子，一方面在拷問生產(chǎn)者的道德良心，另一方面也折射出政府監(jiān)管效能的低下。它們在步步緊逼公眾食品安全的最后一道防線。人們不禁要問，我們到底還能吃什么？科技的進步和信息技術的發(fā)展，使信息流、物質(zhì)流、交通流相互組合的時間愈加短暫，但釋放的能量效應卻在成倍放大，影響更加深遠。如今，食品安全問題已超出基本的生存層面，逐步上升為關乎國家（地區(qū)）穩(wěn)定的政治問題。因而，如何重拾公眾對食品安全的信心，為民眾創(chuàng)造一個良好的食品生產(chǎn)、加工、流通與消費的環(huán)境，已成為各國政府重點關注的議題。為此，我國政府各部門齊抓共管、通力合作，以法律法規(guī)為準繩，加大懲處力度，確保我國食品安全總體形勢安全可控。具體來看，在國家層面，2009年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國食品安全法》，確立了以食品安全風險監(jiān)測和評估為基礎的科學管理制度，并將食品安全風險評估結(jié)果作為制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監(jiān)督管理的科學依據(jù)。在對食品安全事件的懲處方面，各級政府均加大了懲處力度，以增加威懾力，提高不法分子的違法成本，對于食品安全犯罪中的累犯、慣犯、主犯予以重罰，對人體造成嚴重傷害、涉及數(shù)額巨大的個人或團體必須依法追究刑事責任。以三鹿三聚氰胺為例，先后10余人接受黨政處分，另有12人受到刑事處罰。endprint

（三）食品安全體系日臻完善

食品安全體系包括風險評估和安全監(jiān)管兩個方面。首先，在食品安全的風險評估方面，2006年和2009年相繼頒布的《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》均對食品安全風險評估的內(nèi)涵、作用及具體實施做出了明確的規(guī)定，這表明我國已經(jīng)進入食品安全風險評估的法制化軌道。為了更好地提升食品安全監(jiān)督的效率，衛(wèi)生部先后建成了一個由1個國家級、31個省級、288個地市級監(jiān)測技術機構(gòu)所組成的食品污染物和有害因素監(jiān)測網(wǎng)，一個由1個國家級、31個省級、226個地市級和50個縣級監(jiān)測技術機構(gòu)組成的食源性致病菌監(jiān)測網(wǎng)，初步掌握了國內(nèi)食品中化學污染物和食源性污染的基本狀況。依托于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測制度，國內(nèi)已基本實現(xiàn)了對31個?。ㄊ?、區(qū)）的144個大中城市的有效監(jiān)測。截至2010年底，我國具備食品檢驗能力的檢驗監(jiān)測機構(gòu)已達到6300家，擁有監(jiān)測人員6.4萬名。其次，在食品安全監(jiān)管方面，與發(fā)達國家相比，我國仍處在食品監(jiān)管的初級階段。當前，國內(nèi)涉及食品安全的法律僅有《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《進出口商品檢驗法》，缺乏針對具體監(jiān)管對象的配套法規(guī)，致使食品監(jiān)管機構(gòu)在行使部門職權時往往陷入無法可依的尷尬境地。為有效提升食品監(jiān)管的效率，新出臺的《食品安全法》對各部門職能作了明確劃分，逐步形成了一套由中央一級政府機構(gòu)（農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家質(zhì)檢總局、國家食藥局等）與其在地方上的直屬機構(gòu)所構(gòu)成，并對國務院負責的全新治理體系。2013年，為進一步突出食品安全的重要性，杜絕重復監(jiān)管，明確責任，國務院重新組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，專門負責食品安全風險評估和標準制定工作，而農(nóng)業(yè)部則負責農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?？傮w看來，我國食品安全體系正處在不斷建設和完善之中，部門及職能設置日趨合理，食品安全風險控制和監(jiān)管水平較以往有了大幅提升。

三、我國食品安全監(jiān)管問題探析

當前，我國食品消費正處在由生存型向發(fā)展型過渡階段，形勢紛繁復雜。食品安全事件的多發(fā)除了受經(jīng)濟發(fā)展水平、居民收入水平、需求結(jié)構(gòu)等客觀因素的影響之外，食品監(jiān)管體系不健全等制度性因素也難辭其咎，具體來看主要體現(xiàn)在以下四個方面：

（一）屬地管理體制弱化了監(jiān)管的橫向約束

信息、交通、物流系統(tǒng)的一體化，使食品安全風險具有跨地區(qū)的性質(zhì)。盡管屬地管理制度延長了食品監(jiān)管的縱深，但卻忽視了地區(qū)間的橫向聯(lián)系。國內(nèi)多頭監(jiān)管的制度安排賦予了各部門相對的食品安全監(jiān)管權，由于缺乏必要的溝通與約束機制，彼此間畫地為牢現(xiàn)象嚴重，為自身找尋到一塊權利的自留地，而忽略了機構(gòu)本身所要承擔的社會公共服務職責。人為的制度性隔離，一方面，滋生了食品監(jiān)管的地方保護主義，助長其安全讓位于穩(wěn)定的政治邏輯，引致制度懸置；另一方面，屬地管理容易驅(qū)使監(jiān)管者形成“事不關己，高高掛起”的認識錯位，使打擊制售假冒偽劣食品變異為“公共物品”。理性的地方政府會產(chǎn)生風險外溢的機會主義心理，致使“問題食品”成為“燙手的山芋”，在部門和地區(qū)間逐次轉(zhuǎn)嫁，食品安全風險被無限放大。

（二）法律體系不健全使得監(jiān)管難以有效開展

相較于發(fā)達國家，我國食品安全管理的歷史相對較短，突出表現(xiàn)在食品安全法律法規(guī)不健全等方面。據(jù)統(tǒng)計，新中國成立至今，部級以上機關所頒布的法律、法規(guī)、規(guī)章、制度等僅840余項。我國真正開始開展食品安全立法工作是在改革開放以后。1979年，《中華人民共和國食品衛(wèi)生管理條例》的出臺，標志著我國食品安全開始進入法制化軌道。隨后，又相繼頒布了《中華人民共和國食品安全法（試行）》（1982），《中華人民共和國標準法》（1988）、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（1993）、《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》（1993）、《中華人民共和國衛(wèi)生法》（1995）、《中華人民共和國產(chǎn)品食品安全法》（2009）等主要法律法規(guī)，為食品安全監(jiān)管工作的開展提供了良好的法律依據(jù)。即便如此，仍存在兩方面的問題。其一是主要法規(guī)老舊，難以契合當下實際。我國現(xiàn)行的食品安全法規(guī)大多制定于上世紀80～90年代，一直沿用至今，已與當前食品安全紛繁復雜的現(xiàn)狀脫節(jié)，致使執(zhí)行效果更是大打折扣。其二是處罰力度較輕。威懾力不足。以《食品安全法》為例，該法對于因食品生產(chǎn)或銷售所產(chǎn)生危害的賠償上限僅為違法所得的10倍，五年內(nèi)不能從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作。過低的失信成本對被監(jiān)管者而言無異于隔靴搔癢，也間接助推其違法行為的發(fā)生。

（三）食品安全標準建設滯后

據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)行的食品安全國家標準2000項、行業(yè)標準3000項、地方標準1200項，內(nèi)容涵蓋谷物及豆類制品、淀粉及淀粉制品、肉制品、蛋制品、乳制品發(fā)酵食品、食品添加劑等19個大類，能夠基本做到對食品行業(yè)的覆蓋；但仍存在標準結(jié)構(gòu)松散、部分標準標齡過長、檢測無標可依等問題。具體來看，在標準結(jié)構(gòu)方面，受多頭監(jiān)管等體制性因素影響，標準重復、不一現(xiàn)象時有發(fā)生。以豬肉為例，各部門基于監(jiān)管需要先后制定了GB2707、GB18406.3、GB9959.1、NY5029等多個強制執(zhí)行標準，由于缺乏統(tǒng)一的限定，給監(jiān)管和企業(yè)帶來了不小的難題。此外，現(xiàn)行食品標準的實效性明顯滯后。據(jù)統(tǒng)計，標齡5～10年、10年以上的食品標準占比高達50%和25%，個別標準未修年限甚至長達20年。在農(nóng)藥殘留標準方面，《農(nóng)藥殘留限量》《無公害蔬菜安全要求》《無公害水果安全要求》等主要的農(nóng)藥殘留標準中，盡管對400多種農(nóng)藥最大殘留量給出了標示，但是與《農(nóng)藥中文通用名稱》中規(guī)定的1200余種農(nóng)藥仍未有效匹配。另外，在新版GB2763中，有34種農(nóng)藥沒有提供相應的檢測方法標準。在食品添加劑標準方面，2400種食品添加劑中僅有20%存在安全限量標準，造成添加劑濫用現(xiàn)象多發(fā)。

（四）監(jiān)管力量供需落差降低了食品安全治理的效度

目前，食藥監(jiān)管系統(tǒng)人員總量僅為8萬人，與273萬家龐大的監(jiān)管對象相比，監(jiān)管人員配置嚴重失衡。一方面，監(jiān)管人才隊伍的供給不足導致食品安全監(jiān)管的范圍和頻度大打折扣，在傳統(tǒng)的農(nóng)村服務于城市的監(jiān)管邏輯下，農(nóng)村食品監(jiān)管基本處于缺失狀態(tài)，而食品監(jiān)管部門的“運動式”抽查，顯得力不從心，農(nóng)村食品市場一度被媒體稱為“消廢市場”。農(nóng)村食品安全問題更是繼種子和農(nóng)藥之后，進入農(nóng)民最不放心產(chǎn)品的前三位。另一方面，由于長期以來食品監(jiān)管問責的制度空白，監(jiān)管者形成了一種監(jiān)管惰性，影響了監(jiān)管的效度。在監(jiān)管的技術層面，我國的食品安全檢測技術較國外還有明顯的差距，特別是在一些對人體健康危害大和國際貿(mào)易極為敏感的污染物的關鍵檢測技術方面。以農(nóng)藥殘留為例，美國FDA可檢測出360余種農(nóng)藥，德國可檢測出325種，加拿大可檢測出251種，而我國目前尚缺乏能夠同時檢測出上百種農(nóng)藥殘留的多殘留技術。此外，在黃曲霉毒素、殘留動物性激素、禽流感病毒以及抗生素快速檢測等領域也亟待研究新技術。endprint

四、食品安全監(jiān)管的國際經(jīng)驗及借鑒

食品安全建設是一項系統(tǒng)性的工程，涉及多行業(yè)、多領域、多部門，因而必須建立起一套分工明確、管理規(guī)范、規(guī)制嚴明的制度化體系。唯有此，才能實現(xiàn)從田園到餐桌的全產(chǎn)業(yè)鏈、全過程的管理與控制。發(fā)達國家在食品安全體系建設的成功經(jīng)驗，為我國解決食品安全問題提供了很好的經(jīng)驗借鑒。

（一）完善的監(jiān)管體系

1.美國經(jīng)驗

在食品監(jiān)管方面，美國以聯(lián)邦制為依托，進行了垂直管理的制度設計。從縱向來看，總統(tǒng)食品安全委員會是食品安全的最高權力機關，負責管理與協(xié)調(diào)整個國家的食品安全工作，并向總統(tǒng)負責。其下轄食品和藥品管理局（FDA）、農(nóng)業(yè)部（USDA）、環(huán)境保護署（EPA）等多個部門，按照食品種類的不同明確職責劃分并進行全程追蹤，監(jiān)管范圍涵蓋種植、生產(chǎn)、銷售、運輸、進出口等多個環(huán)節(jié)，有效避免了因權責不清所帶來的監(jiān)管真空問題。各州按照聯(lián)邦食品監(jiān)管部門的要求自行處理食品安全與監(jiān)管事務，對上級部門負責。此外，美國還相繼成立了國家健康研究院、法典辦公室、國家經(jīng)濟研究局等機構(gòu)，專門從事食品安全的研究、教育、預防與檢測工作；強化科研院校、行業(yè)協(xié)會、媒體輿論、公民自監(jiān)督的作用，在監(jiān)管上形成了政府負責、部門落實、全民參與的治理格局。2010年，美國出臺了《食品安全現(xiàn)代化法案》，賦予食品和藥品管理局更多的權力。此舉表明，美國藥品監(jiān)管正式步入預防為主的時代。

2.歐盟經(jīng)驗

歐盟下轄25國，人口5.06億，如何確保食品風險安全可控，維護個體的生命健康權，自然便成為其需要重點解決的問題。與美國類似，歐盟的食品監(jiān)管以《食品通用法》為依據(jù)，強調(diào)監(jiān)管的一致性。在歐洲理事會和歐盟委員會的領導下，先后成立了地區(qū)層面的食品安全管理機構(gòu)和國家層面的專業(yè)管理委員會，二者形成縱向聯(lián)系。各成員國食品安全體系的建立應以歐盟法規(guī)和指令為指導，并結(jié)合自身實際，靈活選擇。其中，以德國的州負責制和英國的單獨機構(gòu)負責制為代表。進一步地，2002年歐盟專門成立了歐盟食品安全局（EFSA），負責向歐盟委員會和歐洲議會等決策機構(gòu)提供與食品安全有關的風險評估、政策建議，并保證食品安全信息的公開透明。與美國食藥局（FDA）不同的是，該局不受部門規(guī)章制度的限制，可以控制整個食物鏈條。

3.日本經(jīng)驗

日本的食品安全監(jiān)管機構(gòu)由官方和半官方（民間）兩個部分組成。官方機構(gòu)以厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省和內(nèi)閣府消費廳為主。厚生勞動省主要負責國內(nèi)及進口農(nóng)產(chǎn)品（食品）的監(jiān)管、農(nóng)藥殘留限量確定、農(nóng)產(chǎn)品污染、HACCP認證及更新等工作。該部門內(nèi)部設有食品藥品衛(wèi)生專家審議會，負責對執(zhí)行部門的技術咨詢工作；下設31個食品衛(wèi)生檢疫所（監(jiān)督檢查農(nóng)產(chǎn)品衛(wèi)生狀況），7個地方厚生局（HACCP體系認證）。農(nóng)林水產(chǎn)省主要負責國內(nèi)生鮮農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理、農(nóng)藥投入品監(jiān)管、動植物檢疫、農(nóng)產(chǎn)品信息整理、發(fā)布等工作。主要部門有：內(nèi)部的食品安全危機管理小組（制定重大食品安全事件應急預案，并指導實施），下轄8個地方農(nóng)政局（水產(chǎn)品的JAS制度及可追溯制度實施與監(jiān)管）。內(nèi)閣府消費廳成立于2009年，主要負責食品標識的治理，并統(tǒng)籌管理消費者事務。2003年日本首次嘗試將民間力量引入到食品安全監(jiān)管中來，成立了食品安全委員會。該委員會最高決策機構(gòu)由7位來自民間的專家組成，由首相親自任命，屬于直屬內(nèi)閣機構(gòu)。職責主要有三，即食品安全風險評估、對風險管理部門進行政策指導與監(jiān)督和風險信息溝通與公開。其下設專門調(diào)查委員會負責專項案件的檢查評估工作，由200名專門委員構(gòu)成，均為民間專家。進一步地，按照監(jiān)管對象類別的差異，該專門調(diào)查委員會又細分為化學物質(zhì)評估組、生物評估組以及新食品評估組三個組別。食品安全委員會雖然是痛定思痛的產(chǎn)物，但該機制的出現(xiàn)無疑極大地平復了日本國民的情緒，對改善該國的食品安全狀況起到了積極的作用。

（二）健全的法律體系

1.美國經(jīng)驗

美國是最早進行食品安全立法的國家之一。早在20世紀初（1906年），該國就頒布了第一部食品安全法規(guī)《聯(lián)邦食品和藥品法》。其中明確規(guī)定，禁止假冒偽劣食品、藥品等在市場上銷售。此后百余年，經(jīng)過不斷的修訂、完善、擴充，已建立了比較完備的食品安全法律法規(guī)體系，形成了以《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》（FFDCA）、《聯(lián)邦肉類檢驗法》（FMIA）、《食品制品檢驗法》（EPIA）、《禽肉制品檢驗法》（PPIA）、《食品質(zhì)量保護法》（FQPA）、《公共健康服務法》（PHSA）、《食品安全現(xiàn)代化法案》（FSMA）等綜合性法規(guī)為支撐，《食品添加劑修正案》（FAA）、《色素添加劑修正案》（CAA）、《嬰兒食品配方法》（BFDA）、《聯(lián)邦肉類檢查法》（FMIA）等具體（專業(yè)性）法規(guī)為補充，涵蓋食品產(chǎn)業(yè)各個環(huán)節(jié)、數(shù)量繁多的法律和產(chǎn)業(yè)標準。

2.歐盟經(jīng)驗

歐盟自成立（1993年）之初，就十分重視食品安全立法工作。早在1980年歐共體（歐盟前身）就制定了《歐盟食品安全衛(wèi)生制度》用以約束成員國的食品生產(chǎn)、流通、銷售等行為。1996年，英國瘋牛病的爆發(fā)，使歐盟食品安全立法的進程大大加快。次年，歐盟頒布了《食品安全綠皮書》；在此基礎上，2000年出臺了《食品安全白皮書》；2002年頒布了食品安全監(jiān)管的基本法《食品通用法》；2006年頒布了《新歐盟食品及飼料安全管理法規(guī)》。目前，歐盟已陸續(xù)制定了20余部食品安全法規(guī)，構(gòu)建了一個完整的法律體系，基本實現(xiàn)對所有食品的全覆蓋。

3.日本經(jīng)驗

“日本制造”之所以獲得全世界的普遍認可，很大程度上得益于其健全而完備的法律體系。早在上世紀50～60年代，日本進入食品安全事件（牛奶砒霜中毒、米糠油癥）高發(fā)期，民怨沸騰。日本政府痛定思痛，決心花大力氣解決食品安全問題，至此該國開始重視食品安全立法工作。以2003年為界，前期日本更注重為食品的安全立法，相繼出臺了多部法律。主要包括1948年的《農(nóng)業(yè)取締法》《農(nóng)藥管制法》，1952年的《營養(yǎng)改善法》，1973年的《化學物質(zhì)審查法》，1998年的《關于食品制造過程管理高度化臨時措施法》，2001年的《轉(zhuǎn)基因食品標識法》，2002年的《健康增進法》等。2003年之后，日本食品立法進程有所放緩，將部分重心轉(zhuǎn)移到對已有法規(guī)的修訂方面。先后修訂了《食品衛(wèi)生法》《營養(yǎng)師法》《化學物質(zhì)審查法》等多部重要法律。在法律的制定方面，2003年出臺了《食品安全基本法》《農(nóng)藥管理法》《牛肉可追溯法》《肯定列表制度》，2009年出臺了《大米可追溯體系法》?？偟膩砜?，在食品安全立法方面，日本已形成了以《食品衛(wèi)生法》《食品安全基本法》為基礎，《農(nóng)業(yè)取締法》《健康增進法》《種苗修改法》等為補充，《牛肉可追溯法》《大米可追溯體系法》《肯定列表制度》為抓手，涵蓋食品安全、化學制劑、消費者權益等多層級完整的法律體系。endprint

（三）完備的標準體系

1.美國經(jīng)驗

美國的食品安全監(jiān)管更強調(diào)全程監(jiān)管的重要性，遵從于從“田間到餐桌”的全產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)管邏輯，制定了涵蓋國家標準、行業(yè)標準以及企業(yè)操作規(guī)范在內(nèi)的三級食品生產(chǎn)標準體系。國家標準由農(nóng)業(yè)部和公共服務部等相關機構(gòu)負責制定；行業(yè)標準更強調(diào)民間行業(yè)協(xié)會（標準制定的主體）的職能；企業(yè)操作規(guī)范則由農(nóng)場主或企業(yè)制定，并接受食品監(jiān)管部門審查。在該國《聯(lián)邦法規(guī)法典》的農(nóng)業(yè)篇中涵蓋的農(nóng)產(chǎn)品標準就多達352個。其中，新鮮蔬菜、水果和其他產(chǎn)品的等級標準160個，加工端的蔬菜、水果和其他產(chǎn)品（冷藏、灌裝）的等級標準143個；商業(yè)經(jīng)營（實踐）篇中有關食品安全的標準22個，而環(huán)境保護標準中有關污染、輻射等方面的標準更是多達608項。截至2012年，美國制定的農(nóng)藥殘留限量標準已經(jīng)超過了1.1萬個。在質(zhì)量認證方面，又細分為自愿性認證和強制性認證兩類。自愿性認證主要涉及有機食品認證、公平貿(mào)易認證、安格斯牛肉認證等。該類認證多由行業(yè)協(xié)會發(fā)起，主要目的在于提高農(nóng)產(chǎn)品的競爭力。強制性認證是政府基于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、員工福利、環(huán)境等考慮而制定的具有強制性和法律約束力的標準體系，其中具有代表性的有GMP、HACCP、GAP和“海豚安全”金槍魚等認證標志。GMP（良好作業(yè)規(guī)范）是一種專門針對生產(chǎn)環(huán)節(jié)產(chǎn)品質(zhì)量和衛(wèi)生條件的強制性標準。該認證最早出現(xiàn)在藥品行業(yè)，1969年擴展到食品加工、制造、存儲等行業(yè)。迄今為止，美國已先后對嬰兒食品、瓶裝飲用水、酸性食品、輻射食品等強制實施了GMP認證。HACCP（危害分析與關鍵控制點）認證是一種以食品安全預防和控制為主的系統(tǒng)方法，強調(diào)對食品安全的全程監(jiān)管，完整的HACCP體系包含三個層級，具有典型的金字塔結(jié)構(gòu)。其中，HACCP計劃處于頂端，發(fā)揮著目標導向功能；SSOP（衛(wèi)生標準操作流程）為中堅力量，起到承上啟下的作用；GMP則是基礎，是該體系得以有效實施的前提。目前，HACCP認證體系已被廣泛運用到禽肉類、果蔬汁、餐飲業(yè)、化妝品以及水產(chǎn)品等多個行業(yè)，在預防、減少或消除食品安全危害方面起到了重要的作用，并得到全世界的廣泛認可。

2.歐盟經(jīng)驗

上個世紀90年代，歐盟就開展了HACCP制度的立法工作。其先后在2000年的《食品安全白皮書》和2002年的《歐盟基本食品法》中要求強制推行HACCP監(jiān)管體系，并做好對企業(yè)實施情況的記錄與檢查工作。截至2000年底，歐洲三大標準化機構(gòu)（歐洲標準化委員會、歐洲電工標準化委員會、歐洲電信標準化委員會）制定的歐洲標準就達到10500項。其中，在食品和農(nóng)業(yè)方面，歐盟現(xiàn)有指令（EEC/EC）330個，歐洲標準（EN）220個。在其他的10余萬個標準中，涉及農(nóng)產(chǎn)品達25%。在農(nóng)藥殘留控制方面，歐盟也制定了17000余個殘留限值。2006年伊始，歐盟開始施行更為嚴苛的食品（飼料）安全新規(guī)，即進入歐盟的食品必須符合歐盟食品安全標準。以茶葉為例，農(nóng)殘檢測項目從1999年的9項陡增至2007年的227項。在全部的檢測項目中，有207項農(nóng)藥殘留向量標準為當時儀器所能檢測的底線。

3.日本經(jīng)驗

與美國和歐盟相比，日本的HACCP體系當前還處于非強制性階段。目前，該國已先后在生鮮牛奶、乳制品、水產(chǎn)品、速食食品、軟飲料、加工肉制品等6種食品行業(yè)中進行了推廣與應用。在可追溯體系的建設方面，日本走在了世界的前列。2001年，日本瘋牛病肆虐，為重振食品安全國家形象，增強國內(nèi)消費者信心，該國開始大力推行食品可追溯體系。相應地，2002年，肉牛身份認證制度建立，實現(xiàn)了肉牛信息隨時可查；2003年，大米全程身份認證制度大面積推開；2006年，日本將身份認證制度擴展到所有食品品類，并對食品產(chǎn)地、農(nóng)藥化肥使用、儲運過程等信息詳細標注記錄，保存期2年以上。2006年5月29日，日本以加強對農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)業(yè)化學品殘留監(jiān)管為由，宣布廢除原有的“否定列表制度”，正式實施《食品中殘留農(nóng)業(yè)化學品肯定列表制度》。與前者相比，肯定列表制度（positive list system，PLS）更為嚴格，涉及734種農(nóng)業(yè)化學品和51392個限量標準，平均每種食品、農(nóng)產(chǎn)品的殘留限量標準多達200項，更有甚者突破400項。因而，肯定列表制度被認為是史上最嚴苛的檢測標準。

五、完善我國食品安全監(jiān)管的政策建議

（一）體制重構(gòu)：優(yōu)化頂層設計對屬地管理體制進行合理化改革

食品安全大部制的背景，要求我們重新理清監(jiān)管的思路，提高監(jiān)管的指向性與效度。其一，進一步優(yōu)化當前我國食品監(jiān)管的體系，加強部門間的協(xié)調(diào)與合作，建立雙（多）向協(xié)調(diào)溝通機制，杜絕各自為政現(xiàn)象的發(fā)生。其二，應借鑒國外有益經(jīng)驗，嘗試逐步推廣基于食品品種（類）的監(jiān)管制度，克服分段監(jiān)管所導致的“監(jiān)管碎片化”問題，建立單個部門負責制下的一體化監(jiān)管模式。其三，突出“地方總負責制”下的垂直屬地管理監(jiān)管便利、責任明確的優(yōu)勢，確保監(jiān)管的獨立性與科學性。同時，要謹防食品屬地監(jiān)管可能誘發(fā)的地方保護主義傾向，將食品安全納入政績考核體系之中，一旦發(fā)現(xiàn)此類違法行為，對于相關責任人嚴懲不貸。其四，引入跨地區(qū)食品督查制度，將食品監(jiān)管權適當上移，堵住食品安全風險地區(qū)間轉(zhuǎn)嫁、外溢的管理缺口，最終形成由食藥總局統(tǒng)籌下的地方垂直管理為主體、品種監(jiān)管為參考、跨地區(qū)食品督查為補充的全新監(jiān)管格局。

（二）主體重構(gòu)：弱化政府監(jiān)管職能，實現(xiàn)全社會創(chuàng)新協(xié)同

我國食品監(jiān)管形式復雜多樣，僅靠政府監(jiān)管恐難維系，難免掛一漏萬。傳統(tǒng)的以堵為主，單一的、行政化的治理思路已經(jīng)很難契合現(xiàn)實要求，必須尋求治理模式的突破。信息技術、傳媒手段的介入為食品安全全民監(jiān)管提供了良好的機遇。有必要將黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的治理思維引入到食品安全監(jiān)管中來，形成“主責在企業(yè)，主體是民眾，主導靠政府”的新格局。食品安全關乎每個個體的切身利益，這種強相關性為全民參與食品安全的治理提供了內(nèi)在動力?？茖W技術的發(fā)展使信息傳播由傳統(tǒng)的單向度傳遞進入自媒體階段，人人都是信息源、人人都是監(jiān)管者的時代已經(jīng)來臨。首先，作為個體應以身作則，自覺維護信息環(huán)境的真實純潔性，確保每一次“發(fā)聲”對于食品安全建設都是一次促進。同時，積極行使公民職責，發(fā)揮食品安全糾查員的作用，用個體的點滴努力來改寫一國食品安全的現(xiàn)狀。其次，政府部門對于社會共治要做到獎懲結(jié)合。利用媒體的輿論導向作用，加大對食品安全的宣傳力度，強化居民對食品安全的責任感。一方面，鼓勵個體參與到食品安全監(jiān)管中來，并提供制度保障，建立全民監(jiān)管的獎勵機制。另一方面，對于惡意發(fā)布食品安全信息，影響社會穩(wěn)定的行為，依法嚴肅懲處，提升居民對食品安全責任的認知，縮小虛假信息所帶來的不良影響。endprint

（三）理念重構(gòu)：強化依法依規(guī)監(jiān)管，提高監(jiān)管的自主性

政府部門應積極落實依法治國、依法管藥原則，加快相關法律和條例的制定與修訂工作，形成主要以法律為指導，行業(yè)法規(guī)為主體，部門規(guī)章（細則）為支撐的全方位體系架構(gòu)，不斷提高食品安全的法制化水平。明確相關主體的責任，制定產(chǎn)品責任法，理順產(chǎn)業(yè)上中下游從業(yè)者之間的相互關系，加快制定食品安全責任的歸責原則，提升參與者的問題意識與責任意識。此外，要解決好對食品安全監(jiān)管者進行“監(jiān)督”的問題，防止其濫用職權，嘗試將消費者、供給者介入行政執(zhí)法程序，對監(jiān)管人員的自由量裁權形成有效制約，減少監(jiān)管者瀆職、懈怠、玩忽職守等行為的發(fā)生。特別是要明確各食品安全監(jiān)管機構(gòu)的責任與權限，杜絕“行政法規(guī)部門化，部門利益法制化”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，有效化解部門法規(guī)間的矛盾沖突，增強相互之間協(xié)調(diào)性，做到彼此間無縫銜接。針對當前農(nóng)村食品監(jiān)管真空化的突出問題，進一步平衡城鄉(xiāng)監(jiān)管力量配比，逐步扭轉(zhuǎn)農(nóng)村食品監(jiān)管整體失控局面，切實維護廣大農(nóng)村居民的生命健康權益。

（四）手段重構(gòu)：打破政府行政手段，提升監(jiān)管智力水平

政府食品安全監(jiān)督能力的提升必須從人、財、物以及技術等四個方面進行整體把握。第一，人才選備方面。人才是21世紀最寶貴的財富，因此擁有一支高素質(zhì)的食品安全監(jiān)管隊伍顯得尤為重要。在人才選拔上，應充分考慮食品安全的特殊性，注重對其專業(yè)性的考查，確保監(jiān)測結(jié)果的科學性與權威性。對于在職人員，應定期對其進行思想素質(zhì)及技能培訓，提高責任意識和專業(yè)化水平，同時借鑒國外有益經(jīng)驗，嘗試引入退出和競爭機制，增強監(jiān)管人員的緊迫感，提高監(jiān)管的效能。第二，資金支持方面?，F(xiàn)代化高效的監(jiān)管體系的建立離不開必要的資金投入。各級政府應充分意識到資金在保障機構(gòu)有效運轉(zhuǎn)方面的作用，在確保有效監(jiān)督的前提下，加大對于食品監(jiān)管的財政支持力度，并逐步規(guī)范使其常態(tài)化，發(fā)揮資金的潤滑劑作用。第三，物質(zhì)條件方面?？萍嫉慕槿胧故称飞a(chǎn)復雜化，也給監(jiān)管帶來了諸多挑戰(zhàn)，為保證監(jiān)測的科學性和準確性，必須借助必要的物質(zhì)（技術）手段。因而，檢測設備的配備和檢測技術的研發(fā)就成為必不可少的環(huán)節(jié)。對于我國而言，要處理好技術創(chuàng)新與引進之間的關系：結(jié)合自身發(fā)展的階段性，有針對性地逐步提升自身的監(jiān)測裝備（技術）水平，合理評估裝備（技術）引進所帶來的風險，最終使創(chuàng)新、引進、消化與吸收達到和諧統(tǒng)一。第四，技術方面。注重食品安全標準在食品監(jiān)管方面的作用，堅持依法治標，有標可依，有標必依的原則，將食品標準作為食品檢測的重要參考，提升科學技術對于改善居民食品安全質(zhì)量的前導性作用。一方面，合理化標準制定流程，提高標準制定的參與性與針對性，確保其科學合理性。另一方面，在實踐中，不斷修正已有食品標準，使其更加契合當下實際，凸顯其對于食品安全的屏障作用，真正守護人民群眾利益，提升民眾的生活質(zhì)量水平。

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