項(xiàng)目融資租賃與政府投資項(xiàng)目業(yè)主虛位研究

夏立明　鄭君君

摘要：通過項(xiàng)目融資租賃模式，政府讓渡產(chǎn)權(quán)給出租人完成項(xiàng)目建設(shè)，既可以確立出租人為獨(dú)立于政府之外的項(xiàng)目業(yè)主地位，又可以滿足政府擁有項(xiàng)目使用權(quán)服務(wù)社會(huì)公眾的需求，實(shí)現(xiàn)業(yè)主“實(shí)位”。期望這一設(shè)計(jì)能為政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理模式研究提供參考。

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目；業(yè)主虛位；產(chǎn)權(quán)；項(xiàng)目融資租賃；主體職責(zé)

中圖分類號(hào)：F2721 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

收稿日期：2013-09-12

作者簡(jiǎn)介：夏立明（1960-），男，天津人，天津理工大學(xué)管理學(xué)院教授，研究方向：工程項(xiàng)目管理、供應(yīng)鏈金融；鄭君君（1988-），女，河北保定人，天津理工大學(xué)管理學(xué)院研究生，研究方向：工程項(xiàng)目管理。

一、引言

在政府投資項(xiàng)目中，政府作為項(xiàng)目的決策、投資、建設(shè)管理主體，擔(dān)負(fù)著業(yè)主職責(zé)。由于政府集項(xiàng)目的“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”于一身，不但面臨著巨大的財(cái)政壓力，而且在工程指揮部型（臨時(shí)一次性業(yè)主）、基建處型、和專門機(jī)構(gòu)型（事業(yè)單位）這些典型模式中，政府不具備專業(yè)的項(xiàng)目建設(shè)管理能力，直接委托行政代理部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)，導(dǎo)致投資失控，并且由于各主體的職責(zé)劃分不明確，推諉責(zé)任和腐敗的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

隨著《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的貫徹實(shí)施，代建制改善了政府“四位一體”的局面，但由于我國法律不承認(rèn)代建單位的業(yè)主地位，其也不具備真正的業(yè)主權(quán)利。由于明確業(yè)主主體地位是有效管理政府投資項(xiàng)目建設(shè)的前提，而政府雖然作為業(yè)主進(jìn)行項(xiàng)目的投資，但是因其自身職能的特殊性無法直接管理項(xiàng)目，現(xiàn)行體制下通過委托一方代理其履行業(yè)主職責(zé)。然而由于政府投資項(xiàng)目公有制特征的約束和政府對(duì)代理方授權(quán)的種種制度限制，委托代理的激勵(lì)問題得不到有效解決，并且即使代理方盡職盡責(zé)，也無法擁有法律承認(rèn)的業(yè)主地位，由此導(dǎo)致的業(yè)主虛位是政府投資項(xiàng)目管理亟待解決的關(guān)鍵問題。

二、文獻(xiàn)回顧

目前我國對(duì)于政府投資項(xiàng)目業(yè)主的主體職能的研究主要集中在建設(shè)管理模式的問題，單純談?wù)陧?xiàng)目中主體地位的文獻(xiàn)比較少。陶寅生（2008）在分析發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府投資工程管理體制的基礎(chǔ)上，提出我國可以借鑒的管理方式，力求集中化、專業(yè)化、市場(chǎng)化的管理。劉芳（2011）受新加坡政府投資工程管理模式變遷的啟示，提出完善我國政府投資項(xiàng)目管理模式，包括使政府從以往的項(xiàng)目的直接生產(chǎn)者、提供者向促進(jìn)者、合作者、管理者和監(jiān)督者的角色轉(zhuǎn)變。

而在政府投資項(xiàng)目建設(shè)模式的研究中，大多數(shù)集中于代建制模式，很少有文獻(xiàn)針對(duì)性提出業(yè)主虛位這一問題。尹貽林、嚴(yán)玲（2003）政府投資項(xiàng)目組織管理和監(jiān)管的運(yùn)行機(jī)制方面探討了我國實(shí)施的代建制模式，指出為避免代建制的運(yùn)行中出現(xiàn)效率低下、權(quán)責(zé)不明的問題，要建立政府投資項(xiàng)目良好的監(jiān)督體系。嚴(yán)玲、趙黎明（2005）分析了政府和代理人之間的委托代理關(guān)系，指出這種業(yè)主行政代理模式無法解決代理人的激勵(lì)問題和代理人對(duì)建設(shè)方的監(jiān)督，從而指出實(shí)施代建制模式的市場(chǎng)潛力。陳關(guān)聚、張鵬（2010）從實(shí)施代建制的必要性入手，提出基于EPC的政府委托三級(jí)代理模型，提倡通過政策建立監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制以完善代建制。李軍、崔淼、劉江（2007）基于分權(quán)理論和授權(quán)理論分析了代建制的兩種模式，比較了兩者的優(yōu)缺點(diǎn)。

對(duì)于利用產(chǎn)權(quán)理論來分析政府投資項(xiàng)目的研究更加匱乏。學(xué)者多注重國有產(chǎn)權(quán)的分配和企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分析。葉波、劉澄（2005）從約束與激勵(lì)制度設(shè)計(jì)的角度問責(zé)了國有產(chǎn)權(quán)代表。丁友剛（2011）圍繞國有企業(yè)的產(chǎn)生、發(fā)展和問題，回顧了政府控制產(chǎn)權(quán)激勵(lì)不足和政府過度干預(yù)兩個(gè)問題的思想演進(jìn)及民營(yíng)化和部分民營(yíng)化的政策演進(jìn)。

委托代理在政府投資項(xiàng)目建設(shè)模式的研究中占有舉足輕重的地位，而如何解決業(yè)主虛位這一關(guān)鍵問題，深入的研究比較匱乏，沒有方向上的指導(dǎo)與路徑的創(chuàng)新?；诖?，本文從產(chǎn)權(quán)理論出發(fā)，分析產(chǎn)生業(yè)主虛位問題的根源，并探尋政府產(chǎn)權(quán)的改革途徑，分析項(xiàng)目融資租賃方式在理論和實(shí)踐上的可行性，促進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)主體職能真正落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目業(yè)主的專業(yè)化管理，并為政府投資項(xiàng)目的建設(shè)模式研究提供新思路。

三、基于產(chǎn)權(quán)理論的業(yè)主虛位分析

德姆塞茨（H. Demsetz，1967）對(duì)產(chǎn)權(quán)的定義是：“所謂產(chǎn)權(quán)，意指使自己或他人受益或受損的權(quán)利”；“產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)工具，其重要性在于事實(shí)上它能幫助一個(gè)人形成他與其他人進(jìn)行交易的合理預(yù)期”；“產(chǎn)權(quán)的一個(gè)主要功能是引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵(lì)”。這個(gè)定義在西方被廣泛引用，他從產(chǎn)權(quán)功能的角度對(duì)產(chǎn)權(quán)做出了解釋，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)可以用來協(xié)調(diào)人們的社會(huì)關(guān)系。菲呂博騰、配杰威齊（2003）總結(jié)了各位產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的理論，認(rèn)為“產(chǎn)權(quán)不是人與物的關(guān)系，而是由于物的存在和使用而引起的人們之間的一些被人認(rèn)可的行為關(guān)系，社會(huì)上盛行的產(chǎn)權(quán)制度便可描述為界定每個(gè)人在稀缺資源利用方面的地位的一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系”。他的解釋更接近產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)。

雖然經(jīng)典文獻(xiàn)對(duì)“產(chǎn)權(quán)”的理解存在不同側(cè)重，但對(duì)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)屬性的界定是相同的，即在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，產(chǎn)權(quán)是以財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為核心的一組權(quán)利的有機(jī)結(jié)合體，是所有權(quán)的動(dòng)態(tài)表現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)由物的存在而引發(fā)的人與人之間的行為關(guān)系，體現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利（Grandori，Anna，2005）。這組權(quán)力束的核心是所有權(quán)，法學(xué)領(lǐng)域?qū)λ袡?quán)的定義是指所有人對(duì)自己財(cái)物享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。這些以所有權(quán)為根本的權(quán)利都是產(chǎn)權(quán)關(guān)系的范疇，所有權(quán)決定著占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。不容忽視的是，產(chǎn)權(quán)關(guān)系的性質(zhì)由產(chǎn)權(quán)主體的狀況決定。

從產(chǎn)權(quán)制度來看，經(jīng)濟(jì)主體在財(cái)產(chǎn)歸屬、使用、運(yùn)作及其控制方面做出的制度安排及機(jī)制規(guī)定著財(cái)產(chǎn)所有者、建設(shè)者、經(jīng)營(yíng)者在一定條件下的地位、相互關(guān)系及各自的作用。所以政府投資項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)決定了誰是主體，誰是項(xiàng)目真正的業(yè)主身份。業(yè)主對(duì)項(xiàng)目具有占有、使用、處分和收益的權(quán)利，并且對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)（Ole Jonny Klakegg，2010）。

政府工程項(xiàng)目投資屬于政府采購的范疇，按盈利能力劃分，政府投資項(xiàng)目分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，其核心目的都在于提供公共物品供公眾使用。公共物品和私有物品的不同之處在于它的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，公眾作為理性經(jīng)濟(jì)人都想搭便車享受產(chǎn)品成果。因此產(chǎn)生了有關(guān)政府投資項(xiàng)目的委托代理關(guān)系，委托方是公眾，即納稅人，代理方是政府。由于政府投資項(xiàng)目的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性會(huì)造成市場(chǎng)機(jī)制的失靈，而公眾又享有公共物品和公共服務(wù)的權(quán)利，所以只能由政府投資建設(shè)項(xiàng)目為納稅人提供項(xiàng)目成果供其使用。這是從委托代理角度的解釋即納稅人通過繳納稅款委托政府進(jìn)行工程項(xiàng)目的投資。公眾對(duì)公共物品的需求越強(qiáng)烈，所支付的交易成本就越大，而公眾又不可能行使退出權(quán)，這時(shí)政府代表公眾擁有產(chǎn)權(quán)就成為一種必然。所以，這一層委托代理關(guān)系賦予了政府對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的把握，是項(xiàng)目的真正業(yè)主，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資與建設(shè)管理，作為最直接的主體擁有項(xiàng)目的剩余控制權(quán)并且掌握著獲得與之對(duì)應(yīng)收益的剩余索取權(quán)。

當(dāng)政府因其自身職能特點(diǎn)往往不能行使業(yè)主職責(zé)的時(shí)候，就產(chǎn)生了第二層委托代理關(guān)系。從之前的行政代理模式逐漸向市場(chǎng)代理模式的轉(zhuǎn)變雖然克服了行政代理模式中政府“四位一體”的弊端，但是市場(chǎng)代理模式依然無法解決業(yè)主虛位的問題。政府把項(xiàng)目委托給代建單位建設(shè)完成，表面上代建單位的出現(xiàn)使政府投資項(xiàng)目擁有了專業(yè)的管理主體，幫助政府從直接建設(shè)管理的位置上抽離出來，只從事監(jiān)督、指導(dǎo)工作，但在實(shí)際操作中，代建單位雖享有項(xiàng)目的控制權(quán)，由于政府和代建單位的權(quán)、責(zé)、利不明確，根本無法形成良好的監(jiān)督、激勵(lì)機(jī)制。

政府在市場(chǎng)通過采購方式選取代建單位，代表政府行使業(yè)主職能和項(xiàng)目管理職能，這層委托代理關(guān)系僅僅依靠合同來約束，實(shí)質(zhì)是一種契約關(guān)系。由于代建單位不擁有項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)，只掌握部分剩余索取權(quán)甚至是不掌握，產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能起不到任何作用，反而是委托代理產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)刺激了代理人謀求私利的欲望，因而出現(xiàn)資源配置效率低、管理積極性差、以犧牲業(yè)主利益實(shí)現(xiàn)自身利益的問題。再加上代建單位的主體地位不受法律認(rèn)可，很容易形成項(xiàng)目建設(shè)管理主體雖存在但不發(fā)揮主體作用，以及代建單位雖發(fā)揮管理職能但因沒有主體地位從而積極性不高的矛盾。

產(chǎn)權(quán)的明晰化是約束經(jīng)濟(jì)主體責(zé)、權(quán)、利劃分的基礎(chǔ)。擁有項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的業(yè)主才可以從自身利益最大化的角度出發(fā)實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，獲得項(xiàng)目建設(shè)的優(yōu)質(zhì)成果。那么政府在尋求代理方進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)管理時(shí)，既然想通過給予其一定的剩余索取權(quán)實(shí)現(xiàn)激勵(lì)，就應(yīng)該徹底“放權(quán)”。類似于特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)歸投資方的BOT模式，如果存在一種方式可以通過轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)使獨(dú)立于政府之外的主體從根本上擁有業(yè)主身份，自己投資建設(shè)、控制項(xiàng)目，還能確保政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管與使用實(shí)現(xiàn)為公眾提供服務(wù)的目的，可謂一舉兩得。

四、項(xiàng)目融資租賃的引入與研究

項(xiàng)目融資租賃是融資租賃發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。融資租賃20世紀(jì)80年代引進(jìn)中國，已經(jīng)引起了金融業(yè)的重視，從有利于行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度來講，融資租賃公司應(yīng)該積極探索，擴(kuò)展業(yè)務(wù)范圍，打破當(dāng)前業(yè)務(wù)種類單一、功能短缺的瓶頸。而項(xiàng)目融資租賃正是一種以項(xiàng)目為租賃物的新興模式，具有市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿?。在以“融物”為?biāo)志的常規(guī)融資租賃方式的基礎(chǔ)上，租賃對(duì)象如果不僅僅局限于設(shè)備類固定資產(chǎn)，擴(kuò)展到新建項(xiàng)目的范疇，再結(jié)合項(xiàng)目融資的特點(diǎn)，則產(chǎn)生了一種新的融資租賃模式——項(xiàng)目融資租賃。項(xiàng)目融資租賃是以項(xiàng)目本身為融資對(duì)象且租賃載體，通過建成項(xiàng)目的資產(chǎn)或預(yù)期收益為保證的一種無追索權(quán)或有限追索權(quán)的融資租賃模式。就其融資對(duì)象來說，它屬于項(xiàng)目融資的范疇，而建成后的項(xiàng)目又會(huì)作為租賃對(duì)象按融資租賃的方式運(yùn)作。

2012年9月17日由國務(wù)院審批，人民銀行會(huì)同銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局共同編制的《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）正式發(fā)布，《規(guī)劃》闡明了國家在“十二五”時(shí)期推動(dòng)金融業(yè)改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)和政策導(dǎo)向。其中政策著力點(diǎn)包括促進(jìn)金融創(chuàng)新，鼓勵(lì)和加強(qiáng)金融組織、產(chǎn)品和服務(wù)模式創(chuàng)新。融資租賃業(yè)作為結(jié)合了金融和貿(mào)易的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，正處于快速發(fā)展的階段，租賃市場(chǎng)未來的成長(zhǎng)空間和潛力巨大。由于融資方式比較單一，業(yè)務(wù)范圍比較局限，政府也在積極制定行業(yè)政策助力融資租賃業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，這充分說明我國對(duì)融資租賃業(yè)的重視，為融資租賃的發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。而項(xiàng)目融資租賃作為新興模式，是融資租賃業(yè)的創(chuàng)新體現(xiàn)，市場(chǎng)前景廣闊，但應(yīng)用還處于起步階段。

目前我國學(xué)者對(duì)于常規(guī)融資租賃的研究比較多，目的是突出其融資功能、厘清融資租賃合同關(guān)系。而關(guān)于項(xiàng)目融資租賃的研究還比較少，僅集中于對(duì)其概念、特征的闡述和適用性問題上。陳棟才、侯玉玲、黃文杰（2007）從概念出發(fā)，比較了項(xiàng)目融資租賃和BOT的區(qū)別，得出適用于項(xiàng)目融資租賃模式的項(xiàng)目特征。黃文杰、劉娜、馮新紅（2008）通過對(duì)比其他幾種融資模式分析出項(xiàng)目融資租賃因其具有將產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的特性，從而最適合應(yīng)用于電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目。項(xiàng)目融資租賃的研究，現(xiàn)階段其應(yīng)用范圍還比較局限，具有進(jìn)一步深入研究的價(jià)值。

五、項(xiàng)目融資租賃的產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)與政府項(xiàng)目業(yè)主主體的實(shí)現(xiàn)

項(xiàng)目融資租賃與常規(guī)融資租賃同樣具有租賃物的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的特性。通常所說的常規(guī)融資租賃中的所有權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的范疇，是一種法學(xué)概念，包括財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。對(duì)于租賃物是工程項(xiàng)目的項(xiàng)目融資租賃來說，所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)是等價(jià)概念，項(xiàng)目的占有、使用、收益和處分的權(quán)利是產(chǎn)權(quán)的一組權(quán)利束。這也體現(xiàn)出產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)屬性，即擁有、保護(hù)、享有收益或交易某種資產(chǎn)過程中的權(quán)利或權(quán)利關(guān)系。通過對(duì)這組權(quán)利束的安排來達(dá)到項(xiàng)目剩余索取權(quán)與剩余控制權(quán)盡可能地對(duì)應(yīng)。在這種意義上，項(xiàng)目融資租賃的功能在于獨(dú)特的產(chǎn)權(quán)配置方式，即實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。出租人享有租賃物的所有權(quán)，在其產(chǎn)權(quán)分配時(shí)，把項(xiàng)目的使用權(quán)或者是經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給有使用意愿的承租人，這樣承租人在租賃期內(nèi)通過支付租金而獲得對(duì)租賃物的占有、使用和收益的權(quán)力，而出租人保留著對(duì)項(xiàng)目的處分權(quán)（張旭東等，2003）。從承租人角度來看，承租人是項(xiàng)目的發(fā)起人，出于融資的考慮，依靠出租人的資金實(shí)力投資建設(shè)項(xiàng)目，這同時(shí)符合“誰投資、誰所有、誰受益”的原則。承租人并不僅是委托出租人代理建設(shè)和管理項(xiàng)目，而且還讓渡了所有的剩余索取權(quán)給出租人，在明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系下，意味著出租人可得到的相應(yīng)利益是什么，獲取相應(yīng)利益的條件是什么，以及他有權(quán)做什么，這也就是所說的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)。出租人要為其承擔(dān)的全部風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)，同時(shí)他的行為有了利益激勵(lì)，就能充分調(diào)動(dòng)自己的主體積極性，為了達(dá)到預(yù)期的收益，追求行為的數(shù)量、質(zhì)量與其收益相一致的目標(biāo)，高效優(yōu)質(zhì)交付項(xiàng)目成果供承租人使用。

鑒于上述特征，如果政府作為承租人，政府投資項(xiàng)目作為租賃物，政府不一定要掌握著項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)，可以尋求融資租賃公司作為出租人，通過讓渡項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)使出租人以業(yè)主身份進(jìn)行項(xiàng)目的投資與建設(shè)，直接管理項(xiàng)目并享有剩余索取權(quán)。這種方式可以理解為政府更加注重對(duì)公眾使用權(quán)的提供與保障，但并不排除最終獲得項(xiàng)目所有權(quán)的可能。這樣一來，出租人成為項(xiàng)目的真正法人，在產(chǎn)權(quán)激勵(lì)和自身利益最大化的驅(qū)使下，確保項(xiàng)目的建設(shè)達(dá)到最優(yōu)效果，待項(xiàng)目建成租賃給政府使用或經(jīng)營(yíng)。政府也達(dá)到了把建設(shè)成果提供給社會(huì)，服務(wù)于公眾的目的。因?yàn)槌鲎馊怂P(guān)心的是通過融資租賃合同的約束，要求承租人按合同規(guī)定交納租金，從而取得融資利益。而政府采取項(xiàng)目融資租賃的目的在于通過租賃取得對(duì)租賃標(biāo)的物的使用權(quán)，以及租賃期滿后對(duì)租賃物獲得留購、續(xù)租、退還的選擇權(quán)。政府完全可以利用期滿后的優(yōu)先購買權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共設(shè)施的最終產(chǎn)權(quán)。因此，引入項(xiàng)目融資租賃既能使出租人行使業(yè)主職能來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目業(yè)主的實(shí)位，也回避了政府對(duì)代理方授權(quán)等體制、制度方面的約束限制。

六、政府投資項(xiàng)目融資租賃模式的主體關(guān)系與主體職責(zé)

項(xiàng)目融資租賃的特點(diǎn)決定了其參與主體眾多，業(yè)主和其他主體的關(guān)系，尤其是和政府的關(guān)系，是需要進(jìn)一步探討的問題。這些主體之間的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種契約關(guān)系，要在融資租賃合同和建筑工程合同的架構(gòu)下來確立。

一般融資租賃合同的約束限定于承租人、出租人和供應(yīng)商之間，承租人與出租人簽訂租賃合同，出租人和供應(yīng)商簽訂買賣合同；而項(xiàng)目融資租賃涉及的主體除了承租人、出租人和供應(yīng)商，還包括承包商、監(jiān)理方、設(shè)計(jì)方等。前者和后者所說的“供應(yīng)商”含義不同，有廣義和狹義之分。前者中，租賃物由出租人向供應(yīng)商購買后供承租人使用，供應(yīng)商就是單純的提供貨物或設(shè)備等。而對(duì)于后者，租賃物是新建項(xiàng)目，租賃物的形成過程是由出租人和承包商之間依靠建設(shè)工程合同的約束實(shí)現(xiàn)的，所以承包商界定為廣義的供應(yīng)商，主要職能是提供建好的工程項(xiàng)目給承租人使用。而在項(xiàng)目建設(shè)過程中，向承包商或出租人提供設(shè)備、材料的供貨商才是狹義的供應(yīng)商，與前者中的供應(yīng)商的職能相同。因此，在項(xiàng)目融資租賃模式中，供應(yīng)商還包括承包商。

鑒于項(xiàng)目融資租賃參與主體眾多，厘清各個(gè)主體之間的合同關(guān)系是必要的。首先，明確項(xiàng)目融資租賃主體、項(xiàng)目管理主體和政府投資項(xiàng)目主體三個(gè)視角；其次，橫向梳理各角度下的主體方；最后，縱向分析每個(gè)層面上的主體之間的合同關(guān)系，構(gòu)建出主體關(guān)系圖，如圖1所示。出租人作為業(yè)主處在核心位置，成為聯(lián)系政府、承包單位、供貨單位和監(jiān)理單位的紐帶，使之成為一個(gè)整體。

承租人——政府作為項(xiàng)目發(fā)起人，以項(xiàng)目本身的資產(chǎn)或效益為保證，與出租人——融資租賃公司簽訂融資租賃合同。合同中明確出租人作為業(yè)主方，擁有項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)，根據(jù)承租人的要求負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資與建設(shè)。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，出租人依照承租人的意愿與供貨商簽訂買賣合同，供貨商作為出賣人負(fù)責(zé)設(shè)備、材料等的供應(yīng)。同時(shí)，出租人對(duì)承包商、監(jiān)理方等項(xiàng)目相關(guān)主體的選擇也需在承租人同意的基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)合同的簽訂。這些合同的具體操作與建筑工程合同一致，按照一般項(xiàng)目管理的方式進(jìn)行?？梢?，使政府實(shí)現(xiàn)“放權(quán)”，成為項(xiàng)目的發(fā)起人和監(jiān)督者的關(guān)鍵在于合同關(guān)系的約束。

在明確了政府投資項(xiàng)目五個(gè)主體間的關(guān)系后，與其他建設(shè)模式一樣，實(shí)現(xiàn)主體間的權(quán)利與義務(wù)則需要依靠合同的約束對(duì)各方職責(zé)進(jìn)行界定，因此出租人以業(yè)主身份聯(lián)系起承租人、承包商、供貨商和監(jiān)理方的過程也就是業(yè)主“實(shí)位”的過程。

（一）各主體在操作過程中的基本職責(zé)

在融資租賃合同和建設(shè)工程合同的范圍內(nèi)，結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)本身的特點(diǎn)，以下從政府投資項(xiàng)目的決策、前期準(zhǔn)備、建設(shè)、竣工和租賃階段進(jìn)行各主體的職責(zé)界定。

1.決策階段。政府根據(jù)社會(huì)發(fā)展要求和公眾的需求提出投資項(xiàng)目的建設(shè)意愿，明確項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、具體使用功能要求、專業(yè)技術(shù)要求等基本情況，編制項(xiàng)目建議書。

2.前期準(zhǔn)備階段。政府選擇有能力的融資租賃公司對(duì)其提出項(xiàng)目融資和租賃意向，說明項(xiàng)目的建設(shè)要求和標(biāo)準(zhǔn)，移交建設(shè)用地使用權(quán)，賦予出租人擁有土地使用權(quán)和進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的權(quán)利，奠定出租人業(yè)主地位的基礎(chǔ)。

雙方做好以項(xiàng)目融資租賃方式投資、建設(shè)、租賃項(xiàng)目的詳細(xì)策劃。出租人明確項(xiàng)目投資建設(shè)的價(jià)值并相信政府的租金支付能力，在此基礎(chǔ)上，雙方商議協(xié)定項(xiàng)目成果的交付標(biāo)準(zhǔn)和交付期限以及租賃期限、租金的償還方式，明確在項(xiàng)目建設(shè)和租賃期間的權(quán)責(zé)問題，對(duì)于租賃期滿后的項(xiàng)目歸屬達(dá)成共識(shí)，簽訂融資租賃合同。則出租人作為項(xiàng)目的投資、建設(shè)主體，在項(xiàng)目施工準(zhǔn)備階段主要職責(zé)如下：（1）利用自有資金和本身融資優(yōu)勢(shì)落實(shí)項(xiàng)目資金；（2）辦理項(xiàng)目建設(shè)所需的各種行政審批手續(xù)；（3）組織編制可行性研究報(bào)告；（4）進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘察，并在滿足政府項(xiàng)目要求的基礎(chǔ)上進(jìn)行項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)，提供設(shè)計(jì)圖紙；（5）招標(biāo)方式選擇承包商，與其簽訂承包合同；（6）選擇監(jiān)理方，與其簽訂監(jiān)理合同；（7）提供建設(shè)場(chǎng)地。

3.建設(shè)階段。項(xiàng)目由出租人進(jìn)行投資、建設(shè)與管理。這里的管理即項(xiàng)目管理，包括：總體控制項(xiàng)目的成本、進(jìn)度質(zhì)量和安全情況，協(xié)調(diào)承包商、監(jiān)理方的關(guān)系，處理項(xiàng)目施工過程中出現(xiàn)的合同變更，做好信息管理工作等。其中，選擇供貨商簽訂采購合同后，要嚴(yán)格檢查供貨商提供的材料、設(shè)備等的質(zhì)量，確保項(xiàng)目的建成后達(dá)到政府規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。政府在出租人交付項(xiàng)目之前是項(xiàng)目的監(jiān)管者，配合項(xiàng)目的實(shí)施，檢查項(xiàng)目的實(shí)施情況，發(fā)現(xiàn)建設(shè)過程中偏離自己意愿的時(shí)候，應(yīng)該及時(shí)和出租人溝通，協(xié)商處理辦法。承包商和監(jiān)理方的工作和建設(shè)領(lǐng)域中各自的職責(zé)相同。

4.竣工階段。項(xiàng)目建設(shè)完成后，出租人組織政府、承包商、監(jiān)理方和質(zhì)量監(jiān)督部門等相關(guān)單位進(jìn)行竣工驗(yàn)收。驗(yàn)收合格的，承包商交付項(xiàng)目，出租人支付價(jià)款，驗(yàn)收合格的日期作為租賃期的開始日期。驗(yàn)收不合格的，出租人書面通知承包商進(jìn)行修整，直至驗(yàn)收合格。這期間由承包商原因造成延誤交付的責(zé)任由承包商承擔(dān)。

5.租賃階段。自承包商交付項(xiàng)目給承租人，承租人通知出租人收到標(biāo)的物的時(shí)間起即進(jìn)入租賃階段。此階段中，政府作為項(xiàng)目的使用者、占有者和受益者，按約定方式支付租金給出租人。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，政府依靠項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)獲得現(xiàn)金流量作為租金的來源；對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，租金來源于政府的財(cái)政收入旨在提供純公益性項(xiàng)目給公眾。租賃期滿，項(xiàng)目的歸屬問題依照雙方約定執(zhí)行。由于政府投資項(xiàng)目的屬性，雙方應(yīng)當(dāng)在考慮租賃期滿時(shí)項(xiàng)目的殘值基礎(chǔ)上，約定產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)的價(jià)格，辦理登記手續(xù)移交項(xiàng)目，從而使政府擁有項(xiàng)目的最終產(chǎn)權(quán)。

（二）各主體在操作過程中的風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)

所謂風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)，是各方針對(duì)自己可能遇到的重大風(fēng)險(xiǎn)而事先界定的職責(zé)，目的是使各方在關(guān)鍵問題上達(dá)成共識(shí)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)各方權(quán)利、義務(wù)的均衡。下面通過一些關(guān)鍵問題界定各方的風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)。

1.承包商、監(jiān)理方、供貨商的選擇問題。在我國《合同法》分則融資租賃合同中規(guī)定：“出租人根據(jù)承租人對(duì)出賣人、租賃物的選擇訂立的買賣合同……”?？梢姡瑯?biāo)的物——項(xiàng)目建設(shè)成品是必須依據(jù)政府的意愿進(jìn)行設(shè)計(jì)、采購、施工，所以出租人對(duì)承包商、監(jiān)理方、供貨商的選取都必須征求政府的意見，在其同意后方可進(jìn)行相關(guān)合同的簽訂，避免了出租人在建設(shè)好項(xiàng)目后達(dá)不到政府的要求，無人租用的風(fēng)險(xiǎn)。

2.項(xiàng)目的交付問題。融資租賃合同中規(guī)定：“……出賣人應(yīng)當(dāng)按照約定向承租人交付標(biāo)的物，承租人享有與受領(lǐng)標(biāo)的物有關(guān)的買受人的權(quán)利”。由于承包商是廣義的供應(yīng)商，所以出賣人即指承包商。那么依據(jù)合同，項(xiàng)目作為標(biāo)的物經(jīng)驗(yàn)收合格后不是由出租人直接交付給政府，而是由承包商交付給政府使用、收益，承包商未按約定交付的，應(yīng)負(fù)不履行的違約責(zé)任。政府享有直接購買者的權(quán)利，是實(shí)質(zhì)上的買受人，有權(quán)驗(yàn)收項(xiàng)目、提出索賠等。而對(duì)于出租人，這其實(shí)是降低了其風(fēng)險(xiǎn)，但由于承包合同的約束，承包商還要承擔(dān)對(duì)出租人不履行的違約責(zé)任，相應(yīng)的，出租人作為業(yè)主有義務(wù)促使承包商交付合格的項(xiàng)目。

3.項(xiàng)目的瑕疵擔(dān)保問題。融資租賃合同中規(guī)定：“租賃物不符合約定或者不符合使用目的的，出租人不承擔(dān)責(zé)任，但承租人依賴出租人的技能確定租賃物或者出租人干預(yù)選擇租賃物的除外?！比绻谡Ｊ褂眠^程中，項(xiàng)目出現(xiàn)質(zhì)量問題，出租人是要承擔(dān)責(zé)任的。雖然融資租賃合同對(duì)出租人有“瑕疵擔(dān)保免責(zé)特約”的條款，政府直接要求承包商承擔(dān)責(zé)任，但是由于項(xiàng)目作為租賃物本身的特殊性，項(xiàng)目的建設(shè)過程必然依賴出租人的管理水平。所以，項(xiàng)目出現(xiàn)質(zhì)量問題后，出租人的免責(zé)不成立，應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)工程合同中的約定界定出租人和承包商的責(zé)任，從而確保政府利益的實(shí)現(xiàn)。

4.政府索賠權(quán)的行使問題。融資租賃合同中規(guī)定：“出租人、出賣人、承租人可以約定，出賣人不履行買賣合同義務(wù)的，由承租人行使索賠的權(quán)利。承租人行使索賠權(quán)利的，出租人應(yīng)當(dāng)協(xié)助”。承包商不履行的行為包括未按約定交付標(biāo)的物和交付的標(biāo)的物有瑕疵，未按約定交付標(biāo)的物前面已經(jīng)解釋過，在此只針對(duì)標(biāo)的物有瑕疵的情況。對(duì)于工程項(xiàng)目來說，如果項(xiàng)目出現(xiàn)質(zhì)量問題等瑕疵，承包人的原因?qū)е碌拇祟悊栴}同時(shí)損害出租人和政府的利益，如果僅由政府直接向其提出索賠，出租人只起到協(xié)助作用的話，出租人的業(yè)主地位將被弱化。因此，出租人可以保留自己向承包商行使索賠的權(quán)利，而不約定由政府向承包商索賠，這樣使索賠環(huán)節(jié)涉及兩個(gè)直接參與主體，落實(shí)責(zé)任更加明確。對(duì)于政府方面的索賠權(quán)可以由三方協(xié)商而定，從而降低政府的風(fēng)險(xiǎn)。

5.政府的保管維修義務(wù)問題。融資租賃合同中規(guī)定：“承租人應(yīng)當(dāng)妥善保管、使用租賃物。”政府應(yīng)當(dāng)正常使用項(xiàng)目，杜絕超負(fù)荷使用損害項(xiàng)目壽命的行為，做到正常適用范圍內(nèi)的保管、維修。對(duì)于非政府方面原因造成的問題，按項(xiàng)目保修期內(nèi)的權(quán)責(zé)界定處理。

七、總結(jié)

基于融資租賃所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)完全分離的特征，將項(xiàng)目融資租賃方式用于政府投資項(xiàng)目全壽命周期，政府讓渡產(chǎn)權(quán)給出租人（或一個(gè)時(shí)間范圍），在建設(shè)完成后取得項(xiàng)目的使用權(quán)以實(shí)現(xiàn)服務(wù)公眾的目的，從而實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目業(yè)主“實(shí)位”和投資、建設(shè)、管理、使用的真正分離。期望這一模式設(shè)計(jì)能為政府投資項(xiàng)目提供一種可借鑒的建設(shè)管理方式。

參考文獻(xiàn)：

[1] [美]哈羅德·德姆塞茨.銀溫泉譯.關(guān)于產(chǎn)權(quán)的理論[J].美國經(jīng)濟(jì)評(píng)論，1967， 57

[2] [美]菲呂博騰，配杰威齊.1972.產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)理論：近期文獻(xiàn)的一個(gè)綜述[C]//財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷.上海：上海人民出版社，2003：204，206.

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[4] Ole Jonny Klakegg. An empirical illustration of public project ownership[J]. Project Organisation and Management，2010，2（1）：16-39.

[5] 陳棟才，侯玉玲，黃文杰.項(xiàng)目融資租賃與BOT 的區(qū)別及應(yīng)用條件分析[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2007（S1）：33-35.

[6] 黃文杰，劉娜，馮新紅.項(xiàng)目融資租賃在電網(wǎng)建設(shè)中的應(yīng)用淺析[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2008（S2）：1-3.

[7] 張旭東，劉秀玲.論融資租賃合同與類似合同的關(guān)系[J].前沿，2003（9）：152-153.

（責(zé)任編輯：李江）

5.租賃階段。自承包商交付項(xiàng)目給承租人，承租人通知出租人收到標(biāo)的物的時(shí)間起即進(jìn)入租賃階段。此階段中，政府作為項(xiàng)目的使用者、占有者和受益者，按約定方式支付租金給出租人。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，政府依靠項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)獲得現(xiàn)金流量作為租金的來源；對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，租金來源于政府的財(cái)政收入旨在提供純公益性項(xiàng)目給公眾。租賃期滿，項(xiàng)目的歸屬問題依照雙方約定執(zhí)行。由于政府投資項(xiàng)目的屬性，雙方應(yīng)當(dāng)在考慮租賃期滿時(shí)項(xiàng)目的殘值基礎(chǔ)上，約定產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)的價(jià)格，辦理登記手續(xù)移交項(xiàng)目，從而使政府擁有項(xiàng)目的最終產(chǎn)權(quán)。

（二）各主體在操作過程中的風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)

所謂風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)，是各方針對(duì)自己可能遇到的重大風(fēng)險(xiǎn)而事先界定的職責(zé)，目的是使各方在關(guān)鍵問題上達(dá)成共識(shí)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)各方權(quán)利、義務(wù)的均衡。下面通過一些關(guān)鍵問題界定各方的風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)。

1.承包商、監(jiān)理方、供貨商的選擇問題。在我國《合同法》分則融資租賃合同中規(guī)定：“出租人根據(jù)承租人對(duì)出賣人、租賃物的選擇訂立的買賣合同……”。可見，標(biāo)的物——項(xiàng)目建設(shè)成品是必須依據(jù)政府的意愿進(jìn)行設(shè)計(jì)、采購、施工，所以出租人對(duì)承包商、監(jiān)理方、供貨商的選取都必須征求政府的意見，在其同意后方可進(jìn)行相關(guān)合同的簽訂，避免了出租人在建設(shè)好項(xiàng)目后達(dá)不到政府的要求，無人租用的風(fēng)險(xiǎn)。

2.項(xiàng)目的交付問題。融資租賃合同中規(guī)定：“……出賣人應(yīng)當(dāng)按照約定向承租人交付標(biāo)的物，承租人享有與受領(lǐng)標(biāo)的物有關(guān)的買受人的權(quán)利”。由于承包商是廣義的供應(yīng)商，所以出賣人即指承包商。那么依據(jù)合同，項(xiàng)目作為標(biāo)的物經(jīng)驗(yàn)收合格后不是由出租人直接交付給政府，而是由承包商交付給政府使用、收益，承包商未按約定交付的，應(yīng)負(fù)不履行的違約責(zé)任。政府享有直接購買者的權(quán)利，是實(shí)質(zhì)上的買受人，有權(quán)驗(yàn)收項(xiàng)目、提出索賠等。而對(duì)于出租人，這其實(shí)是降低了其風(fēng)險(xiǎn)，但由于承包合同的約束，承包商還要承擔(dān)對(duì)出租人不履行的違約責(zé)任，相應(yīng)的，出租人作為業(yè)主有義務(wù)促使承包商交付合格的項(xiàng)目。

3.項(xiàng)目的瑕疵擔(dān)保問題。融資租賃合同中規(guī)定：“租賃物不符合約定或者不符合使用目的的，出租人不承擔(dān)責(zé)任，但承租人依賴出租人的技能確定租賃物或者出租人干預(yù)選擇租賃物的除外。”如果政府在正常使用過程中，項(xiàng)目出現(xiàn)質(zhì)量問題，出租人是要承擔(dān)責(zé)任的。雖然融資租賃合同對(duì)出租人有“瑕疵擔(dān)保免責(zé)特約”的條款，政府直接要求承包商承擔(dān)責(zé)任，但是由于項(xiàng)目作為租賃物本身的特殊性，項(xiàng)目的建設(shè)過程必然依賴出租人的管理水平。所以，項(xiàng)目出現(xiàn)質(zhì)量問題后，出租人的免責(zé)不成立，應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)工程合同中的約定界定出租人和承包商的責(zé)任，從而確保政府利益的實(shí)現(xiàn)。

4.政府索賠權(quán)的行使問題。融資租賃合同中規(guī)定：“出租人、出賣人、承租人可以約定，出賣人不履行買賣合同義務(wù)的，由承租人行使索賠的權(quán)利。承租人行使索賠權(quán)利的，出租人應(yīng)當(dāng)協(xié)助”。承包商不履行的行為包括未按約定交付標(biāo)的物和交付的標(biāo)的物有瑕疵，未按約定交付標(biāo)的物前面已經(jīng)解釋過，在此只針對(duì)標(biāo)的物有瑕疵的情況。對(duì)于工程項(xiàng)目來說，如果項(xiàng)目出現(xiàn)質(zhì)量問題等瑕疵，承包人的原因?qū)е碌拇祟悊栴}同時(shí)損害出租人和政府的利益，如果僅由政府直接向其提出索賠，出租人只起到協(xié)助作用的話，出租人的業(yè)主地位將被弱化。因此，出租人可以保留自己向承包商行使索賠的權(quán)利，而不約定由政府向承包商索賠，這樣使索賠環(huán)節(jié)涉及兩個(gè)直接參與主體，落實(shí)責(zé)任更加明確。對(duì)于政府方面的索賠權(quán)可以由三方協(xié)商而定，從而降低政府的風(fēng)險(xiǎn)。

5.政府的保管維修義務(wù)問題。融資租賃合同中規(guī)定：“承租人應(yīng)當(dāng)妥善保管、使用租賃物?！闭畱?yīng)當(dāng)正常使用項(xiàng)目，杜絕超負(fù)荷使用損害項(xiàng)目壽命的行為，做到正常適用范圍內(nèi)的保管、維修。對(duì)于非政府方面原因造成的問題，按項(xiàng)目保修期內(nèi)的權(quán)責(zé)界定處理。

七、總結(jié)

基于融資租賃所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)完全分離的特征，將項(xiàng)目融資租賃方式用于政府投資項(xiàng)目全壽命周期，政府讓渡產(chǎn)權(quán)給出租人（或一個(gè)時(shí)間范圍），在建設(shè)完成后取得項(xiàng)目的使用權(quán)以實(shí)現(xiàn)服務(wù)公眾的目的，從而實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目業(yè)主“實(shí)位”和投資、建設(shè)、管理、使用的真正分離。期望這一模式設(shè)計(jì)能為政府投資項(xiàng)目提供一種可借鑒的建設(shè)管理方式。

參考文獻(xiàn)：

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[5] 陳棟才，侯玉玲，黃文杰.項(xiàng)目融資租賃與BOT 的區(qū)別及應(yīng)用條件分析[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2007（S1）：33-35.

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[7] 張旭東，劉秀玲.論融資租賃合同與類似合同的關(guān)系[J].前沿，2003（9）：152-153.

（責(zé)任編輯：李江）

5.租賃階段。自承包商交付項(xiàng)目給承租人，承租人通知出租人收到標(biāo)的物的時(shí)間起即進(jìn)入租賃階段。此階段中，政府作為項(xiàng)目的使用者、占有者和受益者，按約定方式支付租金給出租人。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，政府依靠項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)獲得現(xiàn)金流量作為租金的來源；對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，租金來源于政府的財(cái)政收入旨在提供純公益性項(xiàng)目給公眾。租賃期滿，項(xiàng)目的歸屬問題依照雙方約定執(zhí)行。由于政府投資項(xiàng)目的屬性，雙方應(yīng)當(dāng)在考慮租賃期滿時(shí)項(xiàng)目的殘值基礎(chǔ)上，約定產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)的價(jià)格，辦理登記手續(xù)移交項(xiàng)目，從而使政府擁有項(xiàng)目的最終產(chǎn)權(quán)。

（二）各主體在操作過程中的風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)

所謂風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)，是各方針對(duì)自己可能遇到的重大風(fēng)險(xiǎn)而事先界定的職責(zé)，目的是使各方在關(guān)鍵問題上達(dá)成共識(shí)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)各方權(quán)利、義務(wù)的均衡。下面通過一些關(guān)鍵問題界定各方的風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)。

1.承包商、監(jiān)理方、供貨商的選擇問題。在我國《合同法》分則融資租賃合同中規(guī)定：“出租人根據(jù)承租人對(duì)出賣人、租賃物的選擇訂立的買賣合同……”。可見，標(biāo)的物——項(xiàng)目建設(shè)成品是必須依據(jù)政府的意愿進(jìn)行設(shè)計(jì)、采購、施工，所以出租人對(duì)承包商、監(jiān)理方、供貨商的選取都必須征求政府的意見，在其同意后方可進(jìn)行相關(guān)合同的簽訂，避免了出租人在建設(shè)好項(xiàng)目后達(dá)不到政府的要求，無人租用的風(fēng)險(xiǎn)。

2.項(xiàng)目的交付問題。融資租賃合同中規(guī)定：“……出賣人應(yīng)當(dāng)按照約定向承租人交付標(biāo)的物，承租人享有與受領(lǐng)標(biāo)的物有關(guān)的買受人的權(quán)利”。由于承包商是廣義的供應(yīng)商，所以出賣人即指承包商。那么依據(jù)合同，項(xiàng)目作為標(biāo)的物經(jīng)驗(yàn)收合格后不是由出租人直接交付給政府，而是由承包商交付給政府使用、收益，承包商未按約定交付的，應(yīng)負(fù)不履行的違約責(zé)任。政府享有直接購買者的權(quán)利，是實(shí)質(zhì)上的買受人，有權(quán)驗(yàn)收項(xiàng)目、提出索賠等。而對(duì)于出租人，這其實(shí)是降低了其風(fēng)險(xiǎn)，但由于承包合同的約束，承包商還要承擔(dān)對(duì)出租人不履行的違約責(zé)任，相應(yīng)的，出租人作為業(yè)主有義務(wù)促使承包商交付合格的項(xiàng)目。

3.項(xiàng)目的瑕疵擔(dān)保問題。融資租賃合同中規(guī)定：“租賃物不符合約定或者不符合使用目的的，出租人不承擔(dān)責(zé)任，但承租人依賴出租人的技能確定租賃物或者出租人干預(yù)選擇租賃物的除外?！比绻谡Ｊ褂眠^程中，項(xiàng)目出現(xiàn)質(zhì)量問題，出租人是要承擔(dān)責(zé)任的。雖然融資租賃合同對(duì)出租人有“瑕疵擔(dān)保免責(zé)特約”的條款，政府直接要求承包商承擔(dān)責(zé)任，但是由于項(xiàng)目作為租賃物本身的特殊性，項(xiàng)目的建設(shè)過程必然依賴出租人的管理水平。所以，項(xiàng)目出現(xiàn)質(zhì)量問題后，出租人的免責(zé)不成立，應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)工程合同中的約定界定出租人和承包商的責(zé)任，從而確保政府利益的實(shí)現(xiàn)。

4.政府索賠權(quán)的行使問題。融資租賃合同中規(guī)定：“出租人、出賣人、承租人可以約定，出賣人不履行買賣合同義務(wù)的，由承租人行使索賠的權(quán)利。承租人行使索賠權(quán)利的，出租人應(yīng)當(dāng)協(xié)助”。承包商不履行的行為包括未按約定交付標(biāo)的物和交付的標(biāo)的物有瑕疵，未按約定交付標(biāo)的物前面已經(jīng)解釋過，在此只針對(duì)標(biāo)的物有瑕疵的情況。對(duì)于工程項(xiàng)目來說，如果項(xiàng)目出現(xiàn)質(zhì)量問題等瑕疵，承包人的原因?qū)е碌拇祟悊栴}同時(shí)損害出租人和政府的利益，如果僅由政府直接向其提出索賠，出租人只起到協(xié)助作用的話，出租人的業(yè)主地位將被弱化。因此，出租人可以保留自己向承包商行使索賠的權(quán)利，而不約定由政府向承包商索賠，這樣使索賠環(huán)節(jié)涉及兩個(gè)直接參與主體，落實(shí)責(zé)任更加明確。對(duì)于政府方面的索賠權(quán)可以由三方協(xié)商而定，從而降低政府的風(fēng)險(xiǎn)。

5.政府的保管維修義務(wù)問題。融資租賃合同中規(guī)定：“承租人應(yīng)當(dāng)妥善保管、使用租賃物。”政府應(yīng)當(dāng)正常使用項(xiàng)目，杜絕超負(fù)荷使用損害項(xiàng)目壽命的行為，做到正常適用范圍內(nèi)的保管、維修。對(duì)于非政府方面原因造成的問題，按項(xiàng)目保修期內(nèi)的權(quán)責(zé)界定處理。

七、總結(jié)

基于融資租賃所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)完全分離的特征，將項(xiàng)目融資租賃方式用于政府投資項(xiàng)目全壽命周期，政府讓渡產(chǎn)權(quán)給出租人（或一個(gè)時(shí)間范圍），在建設(shè)完成后取得項(xiàng)目的使用權(quán)以實(shí)現(xiàn)服務(wù)公眾的目的，從而實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目業(yè)主“實(shí)位”和投資、建設(shè)、管理、使用的真正分離。期望這一模式設(shè)計(jì)能為政府投資項(xiàng)目提供一種可借鑒的建設(shè)管理方式。

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（責(zé)任編輯：李江）