“法治三明”建設(shè)績效測(cè)評(píng)體系構(gòu)建的探索思考

梁宣養(yǎng)（福建省三明市司法局）

“法治三明”建設(shè)績效測(cè)評(píng)體系構(gòu)建的探索思考

一、三明市“依法治市”督導(dǎo)考核標(biāo)準(zhǔn)及其結(jié)構(gòu)模型檢視

（一）三明市“依法治市”督導(dǎo)考核標(biāo)準(zhǔn)及其結(jié)構(gòu)模型檢視。三明市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)福建省依法治省辦制發(fā)的《法治城市創(chuàng)建活動(dòng)考核指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)責(zé)任分解》，于2012年11月13日制定了《三明市依法治市“三五”規(guī)劃督導(dǎo)考核標(biāo)準(zhǔn)》（明治市辦〔2012〕25號(hào)）。從考核標(biāo)準(zhǔn)（表一）看，三明“法治指數(shù)”的結(jié)構(gòu)模型將法治內(nèi)涵分解為6項(xiàng)主要目標(biāo)，各項(xiàng)下又細(xì)化為若干具體指標(biāo)，共計(jì)46個(gè)子項(xiàng)。評(píng)估體系僅對(duì)市、縣部門實(shí)施量化考評(píng)，總分100分，并對(duì)5種情形作加分明確，72種情形作扣分處理。

（二）與成都和香港法治建設(shè)的績效測(cè)評(píng)體系模式比較分析：

1、法治指數(shù)測(cè)評(píng)體系中“依法行政”評(píng)價(jià)指標(biāo)的個(gè)案解讀：

（1）三明法治指數(shù)體系中的“依法行政”。評(píng)估內(nèi)容歸納為 13個(gè)方面。分為立法領(lǐng)域、執(zhí)法領(lǐng)域和監(jiān)督領(lǐng)域等幾個(gè)方面（表一）。

（2）成都法治指數(shù)體系中的“依法行政”。評(píng)估內(nèi)容歸納為 25 個(gè)方面。分為公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、公共社會(huì)領(lǐng)域和公共文化領(lǐng)域等幾個(gè)方面的依法行政內(nèi)容。一是政府在公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的依法行政。該項(xiàng)內(nèi)容包括：依法征稅，稅收稽查；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革及其涉法問題處理；依法管理糧食和農(nóng)資市場(chǎng)；企業(yè)、交通、旅游及食品藥品等行業(yè)的依法治理；商務(wù)行政。二是政府在公共社會(huì)領(lǐng)域的依法行政。該項(xiàng)內(nèi)容包括：群眾來信來訪；基層社會(huì)治安，城市社會(huì)綜治；依法打擊違法犯罪活動(dòng)；建立社會(huì)矛盾糾紛解決機(jī)制，完善“大調(diào)解”工作體系；勞務(wù)市場(chǎng)治理；“維穩(wěn)處突”預(yù)警和處置；安全生產(chǎn)、重特大公共安全事故防范、公共安全監(jiān)管工作；刑釋解教人員幫教安置工作；群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題；公共衛(wèi)生事務(wù)與《人口與計(jì)劃生育法》執(zhí)行；保護(hù)環(huán)境與不法排污；城鄉(xiāng)一體的城市居住環(huán)境綜合治理。三是政府在公共文化領(lǐng)域的依法行政。該項(xiàng)內(nèi)容包括：依法治教；預(yù)防青少年犯罪；依法管理民族宗教事務(wù)。

表一 三明市依法治市“三五”規(guī)劃督導(dǎo)考核標(biāo)準(zhǔn)

（3）香港法治指數(shù)體系中的“依法行政”。評(píng)估內(nèi)容概括為：政府的權(quán)力都要由法律所規(guī)定和限制。政府官員只可行使憲制性法律或一般法律所賦予的權(quán)力，并依法行使。政府官員本身亦受法律規(guī)管，不享有特權(quán)豁免于法律責(zé)任。政府官員不應(yīng)享有任意的權(quán)力。執(zhí)法人員、其他政府官員和政府任命的官員都不能利用法律賦予的酌情權(quán)力來濫用法律。

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2、三地測(cè)評(píng)體系運(yùn)行模式的比較分析：

（1）三明、成都法治指數(shù)測(cè)評(píng)模式。有兩個(gè)明顯特征：一是黨委政府的積極推動(dòng)性。在當(dāng)下公民參與、民主法治、社會(huì)沖突等方面還存在諸多矛盾和問題的狀況下，第三方力量還不足以取代黨委政府其中的作用。雖然尚未擺脫工作分解和工作布置的思維定式，但是畢竟已經(jīng)嘗試著用一種標(biāo)準(zhǔn)和尺度來衡量地方法治建設(shè)工作的推動(dòng)狀況以及地方部門法治建設(shè)的進(jìn)步程度。從過去地方法治建設(shè)推動(dòng)的單向性工作思路，到地方法治建設(shè)的主觀評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建，這的確是一種進(jìn)步和提升。隨著法治建設(shè)要求的不斷提高，評(píng)價(jià)體系的社會(huì)參與度、中立第三方測(cè)評(píng)的介入度、公民客觀評(píng)價(jià)的廣泛性，以及體系設(shè)計(jì)的進(jìn)一步科學(xué)化等都將逐步改變地方法治建設(shè)的質(zhì)量和價(jià)值取向。二是地方法治建設(shè)工作的層層分解整合性。省以降所有法治建設(shè)目標(biāo)的推動(dòng)和工作的落實(shí)，被層層分解成形式化的工作要求和達(dá)致目標(biāo)，經(jīng)過上級(jí)主管部門或工作實(shí)施部門的主觀評(píng)價(jià)及指標(biāo)考核，最后整合成一個(gè)地區(qū)一個(gè)市縣區(qū)法治建設(shè)績效，并以主觀的考核分?jǐn)?shù)來排定其成效和業(yè)績。地區(qū)法治化程度公民參與的績效法治建設(shè)的社會(huì)評(píng)價(jià)績效，以及法治價(jià)值理念導(dǎo)引下的公權(quán)力制約和私權(quán)利保障績效等實(shí)質(zhì)性目標(biāo)，往往被面上的工作所遮蔽和淡化。與香港法治指數(shù)作一番比較的話，就會(huì)發(fā)現(xiàn)在指標(biāo)設(shè)計(jì)的價(jià)值理念、評(píng)價(jià)條件和評(píng)估內(nèi)容等方面確有區(qū)隔，這種差異既體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展背景下的實(shí)踐性差異，同時(shí)也體現(xiàn)在制度機(jī)制等規(guī)范構(gòu)建層面下的理念性差別。

（2）香港法治指數(shù)測(cè)評(píng)模式。也有兩個(gè)重要特征：一是廣泛的民主參與性。指標(biāo)體系評(píng)價(jià)主體以公民的問卷調(diào)查客觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為主，以法治建設(shè)工作有關(guān)部門的主觀評(píng)價(jià)為輔。法治建設(shè)的績效如何，不完全由有關(guān)部門來進(jìn)行自我的主觀評(píng)價(jià)，而是交由廣大公民來體驗(yàn)和評(píng)判。二是地方法治狀況評(píng)價(jià)的主客觀結(jié)合性。對(duì)地方法治建設(shè)既要進(jìn)行主觀評(píng)價(jià)，又要進(jìn)行客觀評(píng)判。首先是問卷設(shè)計(jì)的科學(xué)公正。如我國臺(tái)灣地區(qū)公共治理指標(biāo)體系中七個(gè)一級(jí)指標(biāo)測(cè)評(píng)系統(tǒng)，都與社會(huì)法治建設(shè)具有高度的契合性、實(shí)質(zhì)性和針對(duì)性。在關(guān)于政府效能和政府回應(yīng)力的測(cè)評(píng)問卷設(shè)計(jì)，在理念和價(jià)值取向上針對(duì)政府效能指標(biāo)，除檢視當(dāng)前政府在總體及個(gè)體政策的施政成就外，亦將評(píng)估政府落實(shí)政策的能力及其施政方向的一致性等。而針對(duì)政府回應(yīng)力，旨在檢視政府之各項(xiàng)政策施行過程是否能呼應(yīng)公民之需求，以及整體上政府的施政是否能接受、轉(zhuǎn)化并調(diào)和公民之不同需求。這些測(cè)評(píng)和問卷設(shè)計(jì)的社會(huì)價(jià)值理念和人本價(jià)值理念是值得借鑒的。其次是問卷調(diào)查的可靠性和真實(shí)性。問卷調(diào)查對(duì)象以學(xué)術(shù)界、政府界和企業(yè)界人士為主，比例較為合理，保證了數(shù)據(jù)的完整合理真實(shí)和準(zhǔn)確。再次是地方法治建設(shè)效果的社會(huì)回應(yīng)性。通過測(cè)評(píng)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)和問卷，能夠?qū)⒄M(jìn)行法治建設(shè)的社會(huì)反響和效果及時(shí)、準(zhǔn)確和客觀地收集和反饋出來，這一點(diǎn)不僅僅是指標(biāo)設(shè)計(jì)本身優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)，更加重要的是這個(gè)體系背后的設(shè)計(jì)理念和價(jià)值取向。筆者以為，地方法治建設(shè)狀況主客觀評(píng)估有兩個(gè)最重要的法理判準(zhǔn)：一是公共權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張和濫用是否得到有效的控制和約束；二是公民權(quán)利和發(fā)展自由是否得到有效的保障和維護(hù)。

3、個(gè)案解讀和比較分析后的啟示。三明與成都一樣，從其評(píng)估體系中“依法行政”的指標(biāo)設(shè)計(jì)理念來看，內(nèi)容都與城市法治的方方面面相關(guān)，但偏重于法治部門對(duì)自身法治工作的推進(jìn)所進(jìn)行的項(xiàng)目分解，而忽視了公民對(duì)于法治建設(shè)參與主體和評(píng)價(jià)主體的作用和影響。這樣的評(píng)估結(jié)果，最后很可能變成一個(gè)法治工作部門的自我主觀的工作績效評(píng)價(jià)，導(dǎo)致社會(huì)價(jià)值評(píng)判功能和公民參與功能的弱化。而“香港法治指數(shù)”的制定有兩個(gè)明顯的法理價(jià)值取向，一是從城市治理權(quán)力架構(gòu)的進(jìn)路出發(fā)，對(duì)政府行使權(quán)力的空間和范圍進(jìn)行規(guī)制和約束；二是從城市治理人權(quán)保障的進(jìn)路出發(fā)，對(duì)公民基本權(quán)利和自由的保障。因此，“香港法治指數(shù)”主要是在四個(gè)主要方面進(jìn)行的制度性考量：一是權(quán)力制約，在何種程度上防止和限制公權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張和濫用；二是人權(quán)保障，在何種程度上保障和尊重人的基本權(quán)利和利益需要；三是司法公正，在何種程度上保障公民平等的訴權(quán)和訴訟效率；四是程序正義，在何種程度上保障當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)得以公平地對(duì)待和有效地履行。

三地法治指數(shù)模型，在體系和結(jié)構(gòu)上有差別，在繁簡程度上有差異。前兩者法治量化考核側(cè)重于形式正義，而后者則側(cè)重于實(shí)質(zhì)正義。各具特點(diǎn)，各存優(yōu)劣。有以下三點(diǎn)啟示：（1）評(píng)估體系是否科學(xué)合理，法治建設(shè)的現(xiàn)狀怎樣，績效如何，都應(yīng)該交由公眾來評(píng)判和考量。法治指數(shù)設(shè)計(jì)和運(yùn)作的科學(xué)性、社會(huì)性、合理性、操作性和現(xiàn)實(shí)性如何，有兩個(gè)實(shí)踐性標(biāo)準(zhǔn)：一是公眾對(duì)這種法治指數(shù)設(shè)計(jì)現(xiàn)實(shí)性和合理性的評(píng)價(jià)和看法；二是公眾在參與測(cè)評(píng)或問卷調(diào)查中的真實(shí)感受和態(tài)度。這或許可以為有些部門如何進(jìn)行地方法治建設(shè)的績效評(píng)價(jià)提供一個(gè)終極的參照和出發(fā)點(diǎn)。（2）衡量一個(gè)城市或地區(qū)法治狀況有很多指標(biāo)和方法，如果把這種考量作為一種手段的話，那么背后必有一種法律理念的支撐，這個(gè)法律理念對(duì)于法治指數(shù)的制定和實(shí)施以及效果將產(chǎn)生重要影響?！跋愀鄯ㄖ沃笖?shù)”的法理支持值得借鑒，它不是一種僅僅停留在法治工作的分解層面，去對(duì)工作體系作眾多的切分和衡量，而是將目標(biāo)定位在城市法治化程度上，這個(gè)法治化程度的衡量并不以政府做了多少法治工作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而是以城市法治狀態(tài)為考量基點(diǎn)。有很多城市制定的所謂法治創(chuàng)建考核，與其說是法治測(cè)評(píng)體系，毋寧說是城市法制工作的績效考核，與法治的實(shí)質(zhì)要義和價(jià)值理念還有差距。（3）當(dāng)然，目前內(nèi)地與香港經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不在同一水平，法治縱深度還存在較大距離，但既然是對(duì)構(gòu)建“法治三明”績效測(cè)評(píng)體系和模式作一前瞻性思考，就必須在融合兩者優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，進(jìn)行全面科學(xué)合理的考量，做到：法治部門對(duì)自身法治工作的推進(jìn)與公眾參與理念和操作實(shí)踐兩者的有機(jī)結(jié)合，“兩個(gè)實(shí)踐性標(biāo)準(zhǔn)”不可偏廢。

二、構(gòu)建“法治三明”建設(shè)績效測(cè)評(píng)體系的基本原則

構(gòu)建“法治指數(shù)”對(duì)“法治三明”建設(shè)績效進(jìn)行測(cè)評(píng)意義在于：一是可以監(jiān)督公權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張和濫用，保護(hù)公民私權(quán)利的行使；二是可以提高公民參與公共治理的范圍和程度；三是可以為法治建設(shè)提供系統(tǒng)性的量化運(yùn)作模式。不同的社會(huì)體制、文化背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及人文素質(zhì)有可能導(dǎo)致法治建設(shè)績效測(cè)評(píng)體系的不同架構(gòu)、模式和內(nèi)容；但是，法治是人類的普世價(jià)值之一，因此法治建設(shè)的評(píng)價(jià)也總會(huì)存在普適性和公共性的原則和基本內(nèi)容。筆者認(rèn)為，構(gòu)建“法治三明”建設(shè)績效測(cè)評(píng)體系應(yīng)遵循以下五項(xiàng)基本原則：

（一）系統(tǒng)性與整體性原則?！胺ㄖ稳鳌苯ㄔO(shè)測(cè)評(píng)體系的構(gòu)建應(yīng)包括民主政治、依法行政、公正司法、公民普法和法制完善等子系統(tǒng)。必須從系統(tǒng)論的視角出發(fā)，對(duì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)作出整體的設(shè)計(jì)和分析?！胺ㄖ沃笖?shù)”測(cè)評(píng)體系作為一個(gè)有機(jī)整體，要能反映和測(cè)度被評(píng)價(jià)系統(tǒng)的主要特征和狀況，包含法治建設(shè)績效評(píng)價(jià)的各個(gè)要素。

（二）民主性與開放性原則。一是測(cè)評(píng)指標(biāo)設(shè)計(jì)的民主性和開放性，既要體現(xiàn)測(cè)評(píng)內(nèi)容的針對(duì)性和廣泛性，還要體現(xiàn)測(cè)評(píng)指標(biāo)設(shè)計(jì)的公眾參與性；二是測(cè)評(píng)主體的民主性和開放性，既要體現(xiàn)參加測(cè)評(píng)的被評(píng)價(jià)對(duì)象的信息公開，還要體現(xiàn)評(píng)價(jià)主體的多元性、代表性和廣泛性，“法治三明”建設(shè)最直接、最有效、最真實(shí)的評(píng)價(jià)主體應(yīng)該是廣大的公眾；三是測(cè)評(píng)運(yùn)行機(jī)制的民主性和開放性，既要體現(xiàn)測(cè)評(píng)的多部門、多層次協(xié)作、合作的協(xié)調(diào)性，還要體現(xiàn)測(cè)評(píng)程序和過程的公正性和公開性。

（三）普適性與特殊性原則。普適性原則體現(xiàn)的是對(duì)地方法治建設(shè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的普遍性。一個(gè)地區(qū)或城市法治建設(shè)評(píng)估的核心指標(biāo)具有一般性特征，對(duì)其他地區(qū)或城市也具有普遍適用性。而特殊性原則體現(xiàn)的是不同區(qū)域、不同對(duì)象、不同法治發(fā)展水平、不同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)及文化發(fā)展程度的主客觀條件下，構(gòu)建針對(duì)性、典型性和指向性的特殊評(píng)估指標(biāo)。一個(gè)完善的評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)該是兩者的結(jié)合。

（四）可達(dá)性與操作性原則。目標(biāo)的可達(dá)性表示測(cè)評(píng)體系構(gòu)建要達(dá)成的預(yù)期目標(biāo)，實(shí)施的可操作性則表示測(cè)評(píng)的各個(gè)環(huán)節(jié)和步驟的可進(jìn)行性，并且能夠達(dá)致測(cè)評(píng)體系構(gòu)建的目標(biāo)設(shè)計(jì)要求和測(cè)評(píng)對(duì)象的真實(shí)狀況和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。要把握兩點(diǎn)：一是測(cè)評(píng)體系設(shè)計(jì)必須考慮到指標(biāo)值的測(cè)量數(shù)據(jù)采集和匯總工作的可行性和可實(shí)現(xiàn)性，以解決好測(cè)評(píng)的定性分析和定量評(píng)估兩者關(guān)系；二是每項(xiàng)指標(biāo)設(shè)計(jì)必須考慮到現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和可信度，解決好地方法治建設(shè)測(cè)評(píng)的公信力和權(quán)威性。

（五）靜態(tài)性與動(dòng)態(tài)性原則。靜態(tài)性評(píng)價(jià)是對(duì)地方法治建設(shè)的現(xiàn)有水平進(jìn)行評(píng)估，反映其特定時(shí)間和空間所存在的現(xiàn)實(shí)狀況。靜態(tài)性評(píng)價(jià)突出的是對(duì)一個(gè)地區(qū)或城市法治建設(shè)現(xiàn)狀的評(píng)估，具有評(píng)估的現(xiàn)實(shí)顯現(xiàn)功能。而動(dòng)態(tài)性評(píng)價(jià)是對(duì)其縱向和橫向發(fā)展預(yù)期進(jìn)行的評(píng)估，反映的是未來的發(fā)展趨勢(shì)和走向，具有評(píng)估的預(yù)測(cè)預(yù)警功能。

三、“法治三明”建設(shè)評(píng)估的目標(biāo)及基本框架

（一）“法治三明”建設(shè)評(píng)估的目標(biāo)設(shè)定。本文探索的“法治指數(shù)”建設(shè)績效測(cè)評(píng)體系，本身并非單純一組數(shù)據(jù),而是蘊(yùn)含一種社會(huì)法治發(fā)展的理念、一個(gè)動(dòng)態(tài)體系的系統(tǒng)性工程。因此，需要把握好評(píng)估原則和尺度,進(jìn)行恰當(dāng)?shù)捻攲釉O(shè)計(jì)。

首先，要評(píng)估“法治三明”建設(shè)是否符合并貫徹了國家法治原則和精神。這就要求法治指數(shù)的建立，應(yīng)把法治價(jià)值和精神內(nèi)化為具體指標(biāo),形成具有法治價(jià)值內(nèi)涵的指標(biāo)體系，該體系能覆蓋整個(gè)法律系統(tǒng)。其次,要評(píng)估“法治三明”建設(shè)是否符合法治的基本目標(biāo)。法治的基本目標(biāo)在于控權(quán)與維權(quán)，既使國家的權(quán)力得到制約，又能有效維護(hù)社會(huì)公民權(quán)利。因此,建立法治指標(biāo)體系要圍繞著法治的基本目標(biāo)而展開。一方面評(píng)估有權(quán)力的主體是否依法行使權(quán)力，權(quán)力是否受到法律的控制；另一方面評(píng)估公民的權(quán)利是否能夠順利實(shí)現(xiàn)，其受到損害后是否能順利得到國家的救濟(jì)。再次，要評(píng)估“法治三明”建設(shè)是否融入地方元素，測(cè)量法治與地方文化和社會(huì)的融合度，以有助于法治在地方的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。最后,要評(píng)估“法治三明”建設(shè)的社會(huì)效果。即評(píng)估社會(huì)(包括官方和民間)對(duì)法治的接受和認(rèn)同程度，并在社會(huì)行動(dòng)系統(tǒng)中評(píng)估政府和公民是否依法治行事。

（二）“法治指標(biāo)”設(shè)置的基本框架。圍繞前述“四個(gè)基本目標(biāo)和要求”,“法治指數(shù)”可以在法治的“文本—行動(dòng)—觀念”三個(gè)層面和框架內(nèi)進(jìn)行具體設(shè)置。其既可以對(duì)“法治三明”進(jìn)行整體性評(píng)估,也可以就“法治三明”建設(shè)中的某一事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估。

1、文本中的法治。“法治三明”建設(shè)的首要層面是制度建設(shè)。三明作為地級(jí)市沒有立法權(quán)，體現(xiàn)法治精神的規(guī)范性文本是各級(jí)黨委、政府制定出臺(tái)的政策性文件。因此，文本中的法治作為設(shè)置法治指數(shù)的基本類型,首先要評(píng)估既有政策性文本的內(nèi)容，即主要評(píng)估地方法治建設(shè)中規(guī)范性文件是否體現(xiàn)了法治的基本要素,既要看政府控權(quán)的思維和方案是否在文本中得到體現(xiàn),也看在法律文本是否確認(rèn)某些基本人權(quán)和價(jià)值。其次要評(píng)估地方是否實(shí)現(xiàn)了有法可依，促進(jìn)地方發(fā)現(xiàn)法律和政策規(guī)定的缺失，并通過嚴(yán)格依法執(zhí)政、依法行政和公正司法的方式實(shí)現(xiàn)地方治理的規(guī)范化和法治化。

2、行動(dòng)中的法治。“法治三明”建設(shè)的第二個(gè)層面是如何確保法治的良性運(yùn)行,即實(shí)現(xiàn)依法治行事。因此，行動(dòng)中的法治作為建構(gòu)法治指數(shù)的基本類型,一方面要評(píng)估地方政府層面的依法行事。即建立法治指數(shù)評(píng)估地方執(zhí)政、行政、司法及其立法過程的法治化程度；另一方面也包括社會(huì)主體層面的依法行事。即建立法治指數(shù)評(píng)估各類社會(huì)組織及公眾是否守法和依法維權(quán)。從操作性而言,行動(dòng)中的法治指標(biāo)更為復(fù)雜,但卻是評(píng)估地方法治建設(shè)成效最為重要的一面。

3、觀念中的法治?！胺ㄖ稳鳌苯ㄔO(shè)的第三個(gè)層面主要在于實(shí)現(xiàn)法治的大眾化,其核心是如何讓官方和民間共享法治的觀念,實(shí)現(xiàn)理念中的法治轉(zhuǎn)化為觀念中的法治。法治最終能否實(shí)現(xiàn)，主要取決于能否在全社會(huì)形成法治的觀念，進(jìn)而達(dá)到對(duì)法治的內(nèi)在服從。因此,法治觀念的評(píng)估要從社會(huì)主體而不是從政府工作層面出發(fā)，一方面要評(píng)估國家公務(wù)人員的法治觀念,另一方面也要評(píng)估社會(huì)公眾的法治觀念。對(duì)法治觀念的評(píng)估可從普法的成效角度進(jìn)行。

四、“法治三明”建設(shè)績效測(cè)評(píng)體系目標(biāo)模式構(gòu)建的再思考

衡量“法治三明”建設(shè)績效的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容首先要由公眾參與和認(rèn)可，而不僅僅是某些部門封閉式的設(shè)計(jì)自我評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，或某些專家學(xué)者主觀臆斷的指標(biāo)設(shè)計(jì)。雖然地方法治建設(shè)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展條件和對(duì)象有所不同，但普適性的能夠體現(xiàn)公眾意志或回應(yīng)公眾訴求的考量指標(biāo)及其價(jià)值理念卻是相同的。綜上比較分析和思考，以及對(duì)“法治指數(shù)”構(gòu)建基本原則的把握，筆者對(duì)“法治三明”建設(shè)評(píng)價(jià)體系的結(jié)構(gòu)模型構(gòu)建作如下前瞻性的補(bǔ)充和完善。

（一） “法治三明”量化評(píng)估體系及其結(jié)構(gòu)模型?！胺ㄖ稳鳌笨梢杂?1、4、9三個(gè)數(shù)字來概括：“1”是指法治三明指數(shù)，這是對(duì)三明公民社會(huì)現(xiàn)狀最概括的評(píng)價(jià)，即“用一個(gè)指數(shù)來度量三明的法治狀況”；“4”是四個(gè)評(píng)估層面——市縣（市、區(qū)）兩級(jí)、市縣（市、區(qū)）兩級(jí)機(jī)關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村和社區(qū)；“9”是面向公眾的九種調(diào)查問卷，包括政府行政工作、司法工作、黨風(fēng)廉政建設(shè)、社會(huì)法治意識(shí)程度、市場(chǎng)秩序規(guī)范性、監(jiān)督工作、民主政治參與、權(quán)利救濟(jì)、安全感等九個(gè)方面。

圍繞九大法治建設(shè)總體目標(biāo)進(jìn)行分解量化，并對(duì)市縣（市、區(qū)）兩級(jí)、市縣（市、區(qū)）兩級(jí)機(jī)關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村（社區(qū)）四個(gè)層面的法治建實(shí)施量化考評(píng)，同時(shí)設(shè)計(jì)以上九方面的調(diào)查問卷，總分1000 分。該評(píng)估體系內(nèi)容應(yīng)涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)、社會(huì)建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域，做到橫向到邊縱向到底，立足三明特色，管用和可操作。在考核的操作上力求做到具體化、目標(biāo)化、現(xiàn)實(shí)化。

（二）“法治指數(shù)”評(píng)估目標(biāo)體系及其內(nèi)容：

一是依法執(zhí)政。它的主要標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估內(nèi)容為：（1）各級(jí)人代反映民意的能力和程度如何；（2）政府機(jī)關(guān)和各社團(tuán)組織在法律和職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)及其遵紀(jì)守法的程度如何；（3）政協(xié)、民主黨派以及各社團(tuán)組織在政治協(xié)商方面協(xié)商權(quán)利和權(quán)力得到多大程度的體現(xiàn)；（4）地方及其基層群眾自治的能力和權(quán)利在多大程度和深度上得以彰顯；（5）公民在憲法和法律范圍內(nèi)的政治自由和自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)在多大程度上得到維護(hù)和保障；（6）公民在憲法和法律范圍內(nèi)政治參與的能力和權(quán)利在多大程度上得到維護(hù)和保障；（7）各級(jí)黨委、政府反腐懲腐的力度和成效在多大程度上體現(xiàn)；（8）各級(jí)黨政官員的清正廉潔程度；（9）公眾對(duì)民主政治建設(shè)完善程度的綜合評(píng)價(jià)。

二是依法行政。它的主要標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估內(nèi)容為：（1）各級(jí)政府行政權(quán)力行使的實(shí)體性和程序性規(guī)范在多大程度上得到了完善；（2）行政職能設(shè)定和職能履行在多大程度上依法獲得和依法行使；（3）行政執(zhí)法體制和機(jī)制在多大程度上保障了依法行政職能的履行；（4）行政權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張或行使在多大程度上得到監(jiān)督和制約；（5）行政職能履行的責(zé)任承擔(dān)在多大程度上和范圍內(nèi)得以體現(xiàn)；（6）公共信息在多大程度和層面上以及范圍內(nèi)依法向公眾公開；（7）公共行政的行政能力和行政效率在多大程度上滿足了社會(huì)發(fā)展的需要；（8）應(yīng)對(duì)公共事件、突發(fā)事件以及回應(yīng)社會(huì)的能力在多大程度上得以體現(xiàn)；（9）行政決策在多大程度上和范圍內(nèi)征求公眾意見以及公民在多大程度上參與公共事務(wù)的管理；（10）公共行政職能在維護(hù)社會(huì)安全和諧有序上得到多大程度的體現(xiàn)；（11）具體行政行為和抽象行政行為在多大程度上依法履行；（12）政府及其職能部門的行政亂執(zhí)法現(xiàn)象是否得到有效遏制；（13）政府的行政權(quán)干預(yù)司法的現(xiàn)象是否得到有效遏制；（14）對(duì)政府依法行政的綜合評(píng)價(jià)。

三是公正司法。它的主要標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估內(nèi)容為：（1）司法機(jī)關(guān)的實(shí)體合法和程序合法在多大程度上得以實(shí)現(xiàn)；（2）司法機(jī)關(guān)的司法職能在多大程度上促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的有序發(fā)展；（3）司法機(jī)關(guān)的司法效能在多大程度上保障了公民的合法權(quán)益；（4）司法機(jī)關(guān)的司法援助在多大程度上保障了弱勢(shì)群體的訴訟需求以及落實(shí)“法律面前人人平等”原則的情況；（5）司法機(jī)關(guān)的司法事務(wù)在多大程度上獨(dú)立運(yùn)行而不受政治權(quán)力或人情關(guān)系的干預(yù)；（6）普通公民在多大程度和范圍上參與了司法機(jī)關(guān)的司法事務(wù)；（7）司法機(jī)關(guān)的司法權(quán)行使在多大程度上受到合法的制約和監(jiān)督；（8）司法機(jī)關(guān)和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)在多大程度上解決利益沖突和糾紛以及緩解社會(huì)矛盾；（9）司法機(jī)關(guān)隊(duì)伍素質(zhì)情況；（10）司法人才和法律服務(wù)人才的素質(zhì)在多大程度上得到提高和合理配置；（11）司法腐敗在多大程度和范圍得到有效遏制；（12）司法機(jī)關(guān)的司法審判在多大程度上得到尊重和維護(hù)；（13）公眾對(duì)本地區(qū)公正司法完善程度的綜合評(píng)價(jià)。

四是公民普法。它的主要標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估內(nèi)容為：（1）公民對(duì)“法治三明”“法治政府”“法治社會(huì)”的了解情況；（2）公民對(duì)法律體系和法律法規(guī)的知曉程度；（3）公民參與法制宣傳、法律事務(wù)、法律活動(dòng)的情況；（4）公民對(duì)自己擁有的基本權(quán)利和其他各項(xiàng)權(quán)利以及應(yīng)該履行的各項(xiàng)義務(wù)的知曉程度；（5）公民的基本權(quán)利和其他各項(xiàng)權(quán)利在多大程度上得以行使或?qū)崿F(xiàn)；（6）公民的各項(xiàng)義務(wù)和社會(huì)公德在多大程度上得到履行和遵守；（7）公民的權(quán)益訴求和社會(huì)矛盾沖突在多大程度上是通過訴訟途徑或非訟調(diào)解途徑解決；（8）公民日常行為的公共規(guī)則意識(shí)在多大程度上得以體現(xiàn)；（9）地方進(jìn)行的公民法制宣傳和教育在何種程度上體現(xiàn)出實(shí)際的效果；（10）公民遵紀(jì)守法以及道德素養(yǎng)程度的主客觀綜合評(píng)價(jià)。

五是法制完善。它的主要標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估內(nèi)容為：（1）各項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章的制定和實(shí)施在多大程度上，能夠不受政治權(quán)力或利益集團(tuán)的干預(yù)；（2）能夠維護(hù)和保障社會(huì)公眾利益及公民個(gè)人權(quán)益；（3）反映和體現(xiàn)了民意和民權(quán)；（4）能夠與上位法不相沖突和保持一致性；（5）能夠體現(xiàn)公民的積極參與程度；（6）起到調(diào)整利益沖突和社會(huì)矛盾的作用；（7）滿足了公共利益和社會(huì)利益的需要；（8）體現(xiàn)了完備和系統(tǒng)化程度；（9）公眾對(duì)法制建設(shè)（工作體制、機(jī)制及成效）和完善程度的綜合評(píng)價(jià)。

(責(zé)任編輯 趙海鷗）