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    行政審批腐敗及防治對策研究

    2014-06-01 21:57:29王周賓
    2014年45期
    關(guān)鍵詞:行政審批治理腐敗

    王周賓

    摘 要:行政審批制度作為政府配置資源的一種方式,在實(shí)際操作過程中極易產(chǎn)生腐敗問題,對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。本文從治理的視角出發(fā),審視行政審批腐敗產(chǎn)生的原因,并提出防治行政審批腐敗的幾點(diǎn)思路。

    關(guān)鍵詞:行政審批;腐??;治理

    一、行政審批腐敗

    對于行政審批的概念,國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個(gè)問題》中給出了明確定義:行政審批是指行政審批機(jī)關(guān)(包括有行政審批權(quán)的其他組織)根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請,經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)可其資格資質(zhì),確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。

    腐敗就是為了謀取私利而濫用公共職權(quán)的行為。[1]行政審批腐敗是指擁有行政審批權(quán)限的政府機(jī)關(guān)及其工作人員,沒有正確履行法律法規(guī)賦予的職責(zé)和權(quán)限,濫用手中行政審批權(quán)進(jìn)行交易,致使公眾利益受損的違法違紀(jì)行為。

    二、行政審批腐敗產(chǎn)生的原因

    我國現(xiàn)行的行政審批制度,脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,行政審批制度在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中備受詬病,其中的重要原因就是行政審批容易滋生腐敗。行政審批容易產(chǎn)生腐敗的原因主要有以下幾點(diǎn):

    1.權(quán)力濫用導(dǎo)致腐敗

    英國著名歷史學(xué)家阿克頓勛爵(1834–1902)在《權(quán)力與自由》一書中指出:“權(quán)力,不管它是宗教的還是世俗的,都是一種墮落的、無恥的和腐敗的力量。權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。”[2]阿克頓這句話深刻揭示了權(quán)力和腐敗的內(nèi)在關(guān)系。權(quán)力的自身屬性會使權(quán)力行使者趨向于腐敗,行政審批權(quán)作為一種掌握資源分配的權(quán)力,容易受到部門利益、自身利益、行賄者誘惑等多種因素的影響,使權(quán)力在行使過程中異化、變質(zhì),從而產(chǎn)生行政審批腐敗。

    另外,行政審批工作人員作為一種“街頭官僚”,在面對不同審批申請者的境況下,因制度、規(guī)則、程序的不甚完善,會掌握一定的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)可以通過細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、靈活運(yùn)用、解讀政策、設(shè)定流程等方式進(jìn)行擴(kuò)張。[3]而所面臨的政策空間的大小,所面對的市場環(huán)境、地方區(qū)域環(huán)境、以及宏觀政策的變化也會讓這種自由裁量權(quán)無限擴(kuò)大,有時(shí)偏離制度法規(guī)的方向謀取私利,也會出現(xiàn)行政審批腐敗行為。

    2.政府職能邊界不清,權(quán)力運(yùn)用過程失范

    (1)政府管制過多,權(quán)力配置不合理

    尋租是和政府對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)聯(lián)系在一起的,因?yàn)檎深A(yù)導(dǎo)致人為租金的創(chuàng)造。政府過多的行政審批會帶來抑制經(jīng)濟(jì)績效、腐敗、缺乏管制績效標(biāo)準(zhǔn)、管制產(chǎn)生延誤與繁文緝節(jié)的一系列問題。雖經(jīng)過歷次行政審批制度改革,我國行政審批事項(xiàng)有了大幅度減少,但現(xiàn)存的行政審批項(xiàng)目仍然過多過雜。

    (2)缺乏剛性程序規(guī)定,權(quán)力運(yùn)行失范

    行政程序是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理所必須遵循的法定的形式、方式、步驟、順序和時(shí)限它是行政權(quán)使用過程在空間和時(shí)間上表現(xiàn)形式的有機(jī)結(jié)合。[4]而我國因地域廣闊,國家所出臺的行政審批政策和法規(guī)大多是指導(dǎo)性的,需要地方根據(jù)地方實(shí)際因地制宜,制定地方性法規(guī)以明確行政程序。在這種狀態(tài)下,行政審批權(quán)在行使過程中極易由公共權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺藱?quán)利,更有甚者將行政審批權(quán)明碼標(biāo)價(jià)視作商品進(jìn)行交換,出現(xiàn)審批不透明、暗箱操作、權(quán)錢交易的現(xiàn)象。

    (3)缺乏法定追責(zé)機(jī)制,權(quán)力監(jiān)督虛置

    “權(quán)力如果失去了有效的監(jiān)督制約,階級的代表就會可能成為特權(quán)者,社會的公仆就會晉升為社會的主人,人民的權(quán)利也就會付之東流,正是這樣,權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的路徑選擇就顯得尤為重要”。[5]而我國目前行政審批權(quán)卻存在著“重審批,輕監(jiān)管”的現(xiàn)象,這無疑又是行政審批權(quán)力的運(yùn)行過程的一個(gè)漏洞。行政審批權(quán)不僅僅只是簡單地審批,更重要的是進(jìn)行事后監(jiān)管,而我國的行政審批的事后監(jiān)管工作明顯不到位,審批權(quán)責(zé)不一致,從而重審批,輕監(jiān)管。再加上行政審批方面的法律法規(guī)比較籠統(tǒng),特別是責(zé)任追究機(jī)制不健全,使行政審批缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督和有效的約束。這造成違法審批現(xiàn)象嚴(yán)重,助長了行政審批腐敗。

    3.市場經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型中,市場主體發(fā)育不成熟

    (1)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期,各種體制機(jī)制急需重塑

    我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期,尚未建立起完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,政府對經(jīng)濟(jì)資源及其分配仍會起到非常重要的作用,行政審批的存在就是政府配置資源的一種表現(xiàn)形式。行政審批者憑借審批權(quán)限,最容易接觸到經(jīng)濟(jì)資源和機(jī)會,于是賄賂、回扣、勒索等腐敗現(xiàn)象頻出。

    (2)各市場主體發(fā)育不成熟

    受各種體制機(jī)制影響,社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天,仍然發(fā)育不完全。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)過多,權(quán)力的配置、運(yùn)行、監(jiān)督制度不到位;企業(yè)受利益驅(qū)使,通過行賄來獲取經(jīng)濟(jì)資源和機(jī)會,社會責(zé)任意識薄弱;公眾自身素質(zhì)有待進(jìn)一步提高,且受傳統(tǒng)“官本位”思想滲透,權(quán)利意識不強(qiáng);媒體的獨(dú)立性沒有得到凸顯,對于腐敗行為的監(jiān)督不甚明顯。各市場主體在行政審批運(yùn)行中沒有充分發(fā)揮相應(yīng)作用,使行政審批腐敗這一行為更加猖獗。

    4.公民社會處于萌芽階段

    隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府對社會管制的放松,我國公民社會逐漸開始萌芽,各種社會組織蓬勃發(fā)展,公民個(gè)人的參政議政的能力和熱情都有了明顯提高。但是,相對于發(fā)達(dá)國家,我國的社會組織獨(dú)立性低,能夠?qū)ι鐣?jīng)濟(jì)政治產(chǎn)生影響的少之又少。公民素質(zhì)雖有了明顯提升,但距離一個(gè)能夠?qū)ι鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)表見解的成熟公民還有較大差距。思想觀念方面,作為行政審批申請者審批出現(xiàn)問題時(shí),便想通過“請客、購物卡”等非正規(guī)渠道解決問題,并且這種觀念在整個(gè)社會風(fēng)氣上得到認(rèn)同。

    三、關(guān)于防治行政審批腐敗的思考

    行政審批腐敗不僅影響政府形象,危害政府公信力,而且因?yàn)樾姓徟婕暗缴鐣Y源的配置和管理,行政審批腐敗會造成資源配置不合理,違背價(jià)值規(guī)律,不利于市場經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。行政審批腐敗必須引起政府的高度重視,下面筆者從治理的視角提出自己對防治行政審批腐敗的思考。

    1.劃清政府職能邊界,規(guī)范審批權(quán)限

    (1)明確公共服務(wù)職能,減少行政審批事項(xiàng)

    十八屆三中全會提出,讓市場在資源配置中起決定性作用,表明了政府加快自身職能轉(zhuǎn)變的決心。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的今天,政府應(yīng)逐步下放審批權(quán)限,讓市場來配置資源,讓企業(yè)來自主決定發(fā)展方向。政府應(yīng)做好宏觀經(jīng)濟(jì)的把握,根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變遷,制定國家發(fā)展規(guī)劃、完善各領(lǐng)域的法律法規(guī),運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段來“服務(wù)”于市場。繼續(xù)深化行政審批制度改革,清理地方過多過濫的行政審批,遏制行政審批腐敗的土壤;完善現(xiàn)有的行政服務(wù)中心審批制,給企業(yè)和審批申請者提供最大便利;制定審批項(xiàng)目增減程序,避免邊改邊加的情況出現(xiàn)。

    (2)制定剛性審批程序,規(guī)范審批權(quán)力運(yùn)行

    正是因?yàn)闆]有固定的審批流程和規(guī)則,才導(dǎo)致審批過程中自由裁量權(quán)的任意發(fā)揮。對行政裁量權(quán)的限定的期望并不能寄予法律的頒布,而在于比法律更為廣泛的行政規(guī)則的制定。因此,必須制定嚴(yán)格的審批程序,規(guī)定審批的種類、時(shí)限、內(nèi)容和范圍;建立審批追責(zé)制度,讓審批者明確責(zé)任和義務(wù),對于違法審批盲目審批,要追究其責(zé)任,情節(jié)嚴(yán)重者追究其法律責(zé)任;優(yōu)化行政審批工作流程,精簡審批程序,提高審批效率;建立自由裁量審批權(quán)限備案制,對于尚未明確規(guī)定的審批事項(xiàng),必須進(jìn)行備案,避免出現(xiàn)權(quán)力濫用行為。

    (3)公開審批信息,完善審批監(jiān)督制度

    行政審批信息、規(guī)則不透明,暗箱操作嚴(yán)重,是行政審批腐敗高發(fā)的根源之一。為此,行政機(jī)關(guān)必須在授權(quán)法的范圍內(nèi)提供約束裁量的基準(zhǔn)。要對審批的程序和規(guī)則進(jìn)行公開,將審批操作置于公眾的視線之下,做好行政審批的政務(wù)公開,做到依法審批、陽光審批。上級主管部門要對審批部門定期巡查,督導(dǎo)其依法依規(guī)審批;建立健全審批部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,相互監(jiān)督審批行為;根據(jù)日常工作安排,定期公開審批工作進(jìn)展情況,讓企業(yè)、媒體和公眾加入到行政審批的監(jiān)督隊(duì)伍中來,更加科學(xué)有效地防治審批腐敗行為。

    2.發(fā)展完善市場經(jīng)濟(jì)體制,進(jìn)一步培育市場主體

    (1)促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善

    某種意義上說,國家的個(gè)體經(jīng)濟(jì)自由度越大,則腐敗的程度越低,或者說國家對經(jīng)濟(jì)控制的程度越高,則腐敗的程度越高。[6]在完善的市場經(jīng)濟(jì)體制下,腐敗發(fā)生的概率可以被壓縮到非常有限的范圍內(nèi),發(fā)展和完善市場經(jīng)濟(jì)體制,是防治我國行政審批腐敗的重要途徑之一。堅(jiān)持讓市場在資源配置中起到?jīng)Q定作用,逐步減少政府對市場的干預(yù),讓市場這只看不見的手在價(jià)值規(guī)律和市場規(guī)律的作用下推動(dòng)社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展;完善配合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種體制機(jī)制,盡可能減少市場失靈的出現(xiàn);推進(jìn)公共服務(wù)的市場化,讓各市場主體助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源泉充分涌流。

    (2)培育平等完善的市場主體

    市場主體是指在市場上進(jìn)行交易的組織和個(gè)人。企業(yè)作為最重要的市場主體,影響著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展格局,已得到了社會的廣泛認(rèn)同。但同為市場主體的中介組織、公民的主體地位沒有得到有效發(fā)揮。企業(yè)、中介組織和公民應(yīng)充分認(rèn)識到自己主體地位的重要性,進(jìn)而調(diào)動(dòng)各主體的積極性,對審批事項(xiàng)進(jìn)行充分監(jiān)督,同時(shí)認(rèn)真學(xué)習(xí)政策和法規(guī),權(quán)益受到侵害時(shí)要運(yùn)用合法手段維護(hù)自己的合法權(quán)益,這樣才能促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

    3.營造良好的社會環(huán)境,促進(jìn)公民社會崛起

    (1)凈化社會風(fēng)氣

    弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀,凈化社會風(fēng)氣,在觀念層面進(jìn)行反腐敗。行政審批人員加強(qiáng)自身修養(yǎng),形成良好的職業(yè)操守,杜絕“吃拿卡要、暗箱操作”行為的出現(xiàn);企業(yè)樹立正確的利益觀,履行企業(yè)責(zé)任、社會責(zé)任,避免為了經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行商業(yè)賄賂的行為;公民要加強(qiáng)自身道德建設(shè),做到行為合法,堅(jiān)決不做“走后門”的行為。

    (2)培育社會組織

    隨著社會經(jīng)濟(jì)特別是信息技術(shù)的發(fā)展,社會組織的力量正在崛起,并逐漸成為社會管理中的重要力量。一方面,社會組織的發(fā)展和壯大,讓他們有能力去面對社會事務(wù)的管理;另一方面,政府如能和社會組織合作進(jìn)行管理,不僅凸顯了民主性,而且能夠避免效率低下的弊端,更加高效便民地進(jìn)行服務(wù)。行政審批作為政府管理社會的一個(gè)方面,引入社會組織進(jìn)行協(xié)作管理,也不失為避免審批腐敗的捷徑。為此,社會組織的進(jìn)一步發(fā)展壯大就顯得迫不及待。制定社會組織管理規(guī)則,減少對社會組織的干預(yù),鼓勵(lì)他們作為行動(dòng)主體參與到社會管理當(dāng)中,規(guī)范社會組織參與社會活動(dòng),讓社會組織成長為能夠幫助政府獨(dú)當(dāng)一面的積極性力量。

    (作者單位:上海師范大學(xué))

    參考文獻(xiàn):

    [1] 陳振明;李德國:《行政權(quán)力、市場機(jī)制與腐敗治理——一份基于理論和實(shí)踐的研究報(bào)告》,《東南學(xué)術(shù)》2009年第4期。

    [2] [英]阿克頓:《自由與權(quán)力》,商務(wù)印書館2001年版,第342頁

    [3] 陳天祥;胡菁:《行政審批中的自由裁量行為研究》,《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2014年第2期。

    [4] 陳振明;李德國:《行政權(quán)力、市場機(jī)制與腐敗治理——一份基于理論和實(shí)踐的研究報(bào)告》,《東南學(xué)術(shù)》2009年第4期。

    [5] 陳松:《構(gòu)建有效的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制》,《理論前沿》2008年第17期。

    [6] 韋尼·薩德霍爾茨、Wm.克特澤爾:《解釋腐敗:經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、民主制度和貿(mào)易》;胡鞍鋼:《中國:挑戰(zhàn)腐敗》,浙江人民出版社2000年版,第255-257頁

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