行政審批腐敗及防治對策研究

王周賓

摘 要：行政審批制度作為政府配置資源的一種方式，在實(shí)際操作過程中極易產(chǎn)生腐敗問題，對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。本文從治理的視角出發(fā)，審視行政審批腐敗產(chǎn)生的原因，并提出防治行政審批腐敗的幾點(diǎn)思路。

關(guān)鍵詞：行政審批；腐??；治理

一、行政審批腐敗

對于行政審批的概念，國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個(gè)問題》中給出了明確定義：行政審批是指行政審批機(jī)關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)可其資格資質(zhì)，確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。

腐敗就是為了謀取私利而濫用公共職權(quán)的行為。[1]行政審批腐敗是指擁有行政審批權(quán)限的政府機(jī)關(guān)及其工作人員，沒有正確履行法律法規(guī)賦予的職責(zé)和權(quán)限，濫用手中行政審批權(quán)進(jìn)行交易，致使公眾利益受損的違法違紀(jì)行為。

二、行政審批腐敗產(chǎn)生的原因

我國現(xiàn)行的行政審批制度，脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政審批制度在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中備受詬病，其中的重要原因就是行政審批容易滋生腐敗。行政審批容易產(chǎn)生腐敗的原因主要有以下幾點(diǎn)：

1.權(quán)力濫用導(dǎo)致腐敗

英國著名歷史學(xué)家阿克頓勛爵（1834–1902）在《權(quán)力與自由》一書中指出：“權(quán)力，不管它是宗教的還是世俗的，都是一種墮落的、無恥的和腐敗的力量。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。”[2]阿克頓這句話深刻揭示了權(quán)力和腐敗的內(nèi)在關(guān)系。權(quán)力的自身屬性會使權(quán)力行使者趨向于腐敗，行政審批權(quán)作為一種掌握資源分配的權(quán)力，容易受到部門利益、自身利益、行賄者誘惑等多種因素的影響，使權(quán)力在行使過程中異化、變質(zhì)，從而產(chǎn)生行政審批腐敗。

另外，行政審批工作人員作為一種“街頭官僚”，在面對不同審批申請者的境況下，因制度、規(guī)則、程序的不甚完善，會掌握一定的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)可以通過細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、靈活運(yùn)用、解讀政策、設(shè)定流程等方式進(jìn)行擴(kuò)張。[3]而所面臨的政策空間的大小，所面對的市場環(huán)境、地方區(qū)域環(huán)境、以及宏觀政策的變化也會讓這種自由裁量權(quán)無限擴(kuò)大，有時(shí)偏離制度法規(guī)的方向謀取私利，也會出現(xiàn)行政審批腐敗行為。

2.政府職能邊界不清，權(quán)力運(yùn)用過程失范

（1）政府管制過多，權(quán)力配置不合理

尋租是和政府對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)聯(lián)系在一起的，因?yàn)檎深A(yù)導(dǎo)致人為租金的創(chuàng)造。政府過多的行政審批會帶來抑制經(jīng)濟(jì)績效、腐敗、缺乏管制績效標(biāo)準(zhǔn)、管制產(chǎn)生延誤與繁文緝節(jié)的一系列問題。雖經(jīng)過歷次行政審批制度改革，我國行政審批事項(xiàng)有了大幅度減少，但現(xiàn)存的行政審批項(xiàng)目仍然過多過雜。

（2）缺乏剛性程序規(guī)定，權(quán)力運(yùn)行失范

行政程序是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理所必須遵循的法定的形式、方式、步驟、順序和時(shí)限它是行政權(quán)使用過程在空間和時(shí)間上表現(xiàn)形式的有機(jī)結(jié)合。[4]而我國因地域廣闊，國家所出臺的行政審批政策和法規(guī)大多是指導(dǎo)性的，需要地方根據(jù)地方實(shí)際因地制宜，制定地方性法規(guī)以明確行政程序。在這種狀態(tài)下，行政審批權(quán)在行使過程中極易由公共權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺藱?quán)利，更有甚者將行政審批權(quán)明碼標(biāo)價(jià)視作商品進(jìn)行交換，出現(xiàn)審批不透明、暗箱操作、權(quán)錢交易的現(xiàn)象。

（3）缺乏法定追責(zé)機(jī)制，權(quán)力監(jiān)督虛置

“權(quán)力如果失去了有效的監(jiān)督制約，階級的代表就會可能成為特權(quán)者，社會的公仆就會晉升為社會的主人，人民的權(quán)利也就會付之東流，正是這樣，權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的路徑選擇就顯得尤為重要”。[5]而我國目前行政審批權(quán)卻存在著“重審批，輕監(jiān)管”的現(xiàn)象，這無疑又是行政審批權(quán)力的運(yùn)行過程的一個(gè)漏洞。行政審批權(quán)不僅僅只是簡單地審批，更重要的是進(jìn)行事后監(jiān)管，而我國的行政審批的事后監(jiān)管工作明顯不到位，審批權(quán)責(zé)不一致，從而重審批，輕監(jiān)管。再加上行政審批方面的法律法規(guī)比較籠統(tǒng)，特別是責(zé)任追究機(jī)制不健全，使行政審批缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督和有效的約束。這造成違法審批現(xiàn)象嚴(yán)重，助長了行政審批腐敗。

3.市場經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型中，市場主體發(fā)育不成熟

（1）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，各種體制機(jī)制急需重塑

我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，尚未建立起完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，政府對經(jīng)濟(jì)資源及其分配仍會起到非常重要的作用，行政審批的存在就是政府配置資源的一種表現(xiàn)形式。行政審批者憑借審批權(quán)限，最容易接觸到經(jīng)濟(jì)資源和機(jī)會，于是賄賂、回扣、勒索等腐敗現(xiàn)象頻出。

（2）各市場主體發(fā)育不成熟

受各種體制機(jī)制影響，社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，仍然發(fā)育不完全。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)過多，權(quán)力的配置、運(yùn)行、監(jiān)督制度不到位；企業(yè)受利益驅(qū)使，通過行賄來獲取經(jīng)濟(jì)資源和機(jī)會，社會責(zé)任意識薄弱；公眾自身素質(zhì)有待進(jìn)一步提高，且受傳統(tǒng)“官本位”思想滲透，權(quán)利意識不強(qiáng)；媒體的獨(dú)立性沒有得到凸顯，對于腐敗行為的監(jiān)督不甚明顯。各市場主體在行政審批運(yùn)行中沒有充分發(fā)揮相應(yīng)作用，使行政審批腐敗這一行為更加猖獗。

4.公民社會處于萌芽階段

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府對社會管制的放松，我國公民社會逐漸開始萌芽，各種社會組織蓬勃發(fā)展，公民個(gè)人的參政議政的能力和熱情都有了明顯提高。但是，相對于發(fā)達(dá)國家，我國的社會組織獨(dú)立性低，能夠?qū)ι鐣?jīng)濟(jì)政治產(chǎn)生影響的少之又少。公民素質(zhì)雖有了明顯提升，但距離一個(gè)能夠?qū)ι鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)表見解的成熟公民還有較大差距。思想觀念方面，作為行政審批申請者審批出現(xiàn)問題時(shí)，便想通過“請客、購物卡”等非正規(guī)渠道解決問題，并且這種觀念在整個(gè)社會風(fēng)氣上得到認(rèn)同。

三、關(guān)于防治行政審批腐敗的思考

行政審批腐敗不僅影響政府形象，危害政府公信力，而且因?yàn)樾姓徟婕暗缴鐣Y源的配置和管理，行政審批腐敗會造成資源配置不合理，違背價(jià)值規(guī)律，不利于市場經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。行政審批腐敗必須引起政府的高度重視，下面筆者從治理的視角提出自己對防治行政審批腐敗的思考。

1.劃清政府職能邊界，規(guī)范審批權(quán)限

（1）明確公共服務(wù)職能，減少行政審批事項(xiàng)

十八屆三中全會提出，讓市場在資源配置中起決定性作用，表明了政府加快自身職能轉(zhuǎn)變的決心。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的今天，政府應(yīng)逐步下放審批權(quán)限，讓市場來配置資源，讓企業(yè)來自主決定發(fā)展方向。政府應(yīng)做好宏觀經(jīng)濟(jì)的把握，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變遷，制定國家發(fā)展規(guī)劃、完善各領(lǐng)域的法律法規(guī)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段來“服務(wù)”于市場。繼續(xù)深化行政審批制度改革，清理地方過多過濫的行政審批，遏制行政審批腐敗的土壤；完善現(xiàn)有的行政服務(wù)中心審批制，給企業(yè)和審批申請者提供最大便利；制定審批項(xiàng)目增減程序，避免邊改邊加的情況出現(xiàn)。

（2）制定剛性審批程序，規(guī)范審批權(quán)力運(yùn)行

正是因?yàn)闆]有固定的審批流程和規(guī)則，才導(dǎo)致審批過程中自由裁量權(quán)的任意發(fā)揮。對行政裁量權(quán)的限定的期望并不能寄予法律的頒布，而在于比法律更為廣泛的行政規(guī)則的制定。因此，必須制定嚴(yán)格的審批程序，規(guī)定審批的種類、時(shí)限、內(nèi)容和范圍；建立審批追責(zé)制度，讓審批者明確責(zé)任和義務(wù)，對于違法審批盲目審批，要追究其責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重者追究其法律責(zé)任；優(yōu)化行政審批工作流程，精簡審批程序，提高審批效率；建立自由裁量審批權(quán)限備案制，對于尚未明確規(guī)定的審批事項(xiàng)，必須進(jìn)行備案，避免出現(xiàn)權(quán)力濫用行為。

（3）公開審批信息，完善審批監(jiān)督制度

行政審批信息、規(guī)則不透明，暗箱操作嚴(yán)重，是行政審批腐敗高發(fā)的根源之一。為此，行政機(jī)關(guān)必須在授權(quán)法的范圍內(nèi)提供約束裁量的基準(zhǔn)。要對審批的程序和規(guī)則進(jìn)行公開，將審批操作置于公眾的視線之下，做好行政審批的政務(wù)公開，做到依法審批、陽光審批。上級主管部門要對審批部門定期巡查，督導(dǎo)其依法依規(guī)審批；建立健全審批部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，相互監(jiān)督審批行為；根據(jù)日常工作安排，定期公開審批工作進(jìn)展情況，讓企業(yè)、媒體和公眾加入到行政審批的監(jiān)督隊(duì)伍中來，更加科學(xué)有效地防治審批腐敗行為。

2.發(fā)展完善市場經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)一步培育市場主體

（1）促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善

某種意義上說，國家的個(gè)體經(jīng)濟(jì)自由度越大，則腐敗的程度越低，或者說國家對經(jīng)濟(jì)控制的程度越高，則腐敗的程度越高。[6]在完善的市場經(jīng)濟(jì)體制下，腐敗發(fā)生的概率可以被壓縮到非常有限的范圍內(nèi)，發(fā)展和完善市場經(jīng)濟(jì)體制，是防治我國行政審批腐敗的重要途徑之一。堅(jiān)持讓市場在資源配置中起到?jīng)Q定作用，逐步減少政府對市場的干預(yù)，讓市場這只看不見的手在價(jià)值規(guī)律和市場規(guī)律的作用下推動(dòng)社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展；完善配合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種體制機(jī)制，盡可能減少市場失靈的出現(xiàn)；推進(jìn)公共服務(wù)的市場化，讓各市場主體助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源泉充分涌流。

（2）培育平等完善的市場主體

市場主體是指在市場上進(jìn)行交易的組織和個(gè)人。企業(yè)作為最重要的市場主體，影響著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展格局，已得到了社會的廣泛認(rèn)同。但同為市場主體的中介組織、公民的主體地位沒有得到有效發(fā)揮。企業(yè)、中介組織和公民應(yīng)充分認(rèn)識到自己主體地位的重要性，進(jìn)而調(diào)動(dòng)各主體的積極性，對審批事項(xiàng)進(jìn)行充分監(jiān)督，同時(shí)認(rèn)真學(xué)習(xí)政策和法規(guī)，權(quán)益受到侵害時(shí)要運(yùn)用合法手段維護(hù)自己的合法權(quán)益，這樣才能促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

3.營造良好的社會環(huán)境，促進(jìn)公民社會崛起

（1）凈化社會風(fēng)氣

弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀，凈化社會風(fēng)氣，在觀念層面進(jìn)行反腐敗。行政審批人員加強(qiáng)自身修養(yǎng)，形成良好的職業(yè)操守，杜絕“吃拿卡要、暗箱操作”行為的出現(xiàn)；企業(yè)樹立正確的利益觀，履行企業(yè)責(zé)任、社會責(zé)任，避免為了經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行商業(yè)賄賂的行為；公民要加強(qiáng)自身道德建設(shè)，做到行為合法，堅(jiān)決不做“走后門”的行為。

（2）培育社會組織

隨著社會經(jīng)濟(jì)特別是信息技術(shù)的發(fā)展，社會組織的力量正在崛起，并逐漸成為社會管理中的重要力量。一方面，社會組織的發(fā)展和壯大，讓他們有能力去面對社會事務(wù)的管理；另一方面，政府如能和社會組織合作進(jìn)行管理，不僅凸顯了民主性，而且能夠避免效率低下的弊端，更加高效便民地進(jìn)行服務(wù)。行政審批作為政府管理社會的一個(gè)方面，引入社會組織進(jìn)行協(xié)作管理，也不失為避免審批腐敗的捷徑。為此，社會組織的進(jìn)一步發(fā)展壯大就顯得迫不及待。制定社會組織管理規(guī)則，減少對社會組織的干預(yù)，鼓勵(lì)他們作為行動(dòng)主體參與到社會管理當(dāng)中，規(guī)范社會組織參與社會活動(dòng)，讓社會組織成長為能夠幫助政府獨(dú)當(dāng)一面的積極性力量。

（作者單位：上海師范大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 陳振明；李德國：《行政權(quán)力、市場機(jī)制與腐敗治理——一份基于理論和實(shí)踐的研究報(bào)告》，《東南學(xué)術(shù)》2009年第4期。

[2] [英]阿克頓：《自由與權(quán)力》，商務(wù)印書館2001年版，第342頁

[3] 陳天祥；胡菁：《行政審批中的自由裁量行為研究》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2014年第2期。

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[5] 陳松：《構(gòu)建有效的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制》，《理論前沿》2008年第17期。

[6] 韋尼·薩德霍爾茨、Wm.克特澤爾：《解釋腐敗：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、民主制度和貿(mào)易》；胡鞍鋼：《中國：挑戰(zhàn)腐敗》，浙江人民出版社2000年版，第255-257頁