從官員管理體制看農(nóng)地征用的變革方式

政府以行政錦標(biāo)賽制為主的管理體制支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)30多年的高速發(fā)展，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的必然轉(zhuǎn)變、社會(huì)矛盾的不斷擴(kuò)大，這種管理體制面臨著前所未有的危機(jī)。征地拆遷、農(nóng)民失地、房地產(chǎn)泡沫等帶來(lái)的一系列問(wèn)題是中國(guó)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式帶來(lái)的高昂成本。本文從官員管理體制角度探討征地拆遷帶來(lái)問(wèn)題的一些原因，以期得出可能的政策變革方式。

一、從官員管理體制角度分析農(nóng)地征用出現(xiàn)問(wèn)題的原因

（一）官員管理體制概述

1.屬地化管理、行政逐級(jí)發(fā)包制、財(cái)政分成相結(jié)合的地方管理方式

改革開(kāi)放以來(lái)，中央下放給地方政府大量行政職權(quán)，諸如立法權(quán)、人事權(quán)、財(cái)權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)等，并給予許多優(yōu)惠政策。（1）財(cái)政上采取分稅制，即稅收立法權(quán)收歸中央，稅收由中央與地方按種類(lèi)和比例進(jìn)行分成。分稅制下，地方政府事權(quán)未減，勢(shì)必難以避免地方政府為了事務(wù)管理的需要和自己的利益，采用增加土地轉(zhuǎn)讓等方式擴(kuò)大預(yù)算外財(cái)政收入。（2）管理中采取的全面管理，使得地方政府領(lǐng)導(dǎo)在決斷時(shí)果斷有力，同時(shí)也限制了其他主體對(duì)行政的影響。

2.晉升競(jìng)爭(zhēng)

中國(guó)各地區(qū)發(fā)展環(huán)境、所受局限、面臨壓力不同，為激發(fā)各地官員的積極性、減少監(jiān)督成本，中央政府將地方一把手的晉升與當(dāng)?shù)匕l(fā)展指標(biāo)掛鉤，集地區(qū)發(fā)展激勵(lì)、民生激勵(lì)、解決社會(huì)矛盾的激勵(lì)于地方一把手。中央政府依據(jù)GDP增長(zhǎng)率、財(cái)政收入、出口創(chuàng)匯量等具體、簡(jiǎn)化的指標(biāo)考核官員，導(dǎo)致政府關(guān)心可測(cè)量的項(xiàng)目發(fā)展而忽視軟性標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，通過(guò)平衡評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)激勵(lì)官員提高工作效率，但晉升競(jìng)爭(zhēng)博弈的零和性不利于地方政府關(guān)心邊界地區(qū)的發(fā)展。

（二）農(nóng)地征用問(wèn)題的原因分析

1.補(bǔ)償款作為成本難以增加

行政逐級(jí)發(fā)包制與財(cái)政分成結(jié)合產(chǎn)生的“包干制”，使各級(jí)政府之間、政企之間、政府與事業(yè)單位之間以及政府與農(nóng)民之間，本質(zhì)上都存在著行政與經(jīng)濟(jì)事務(wù)的發(fā)包關(guān)系。在征地方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地的較低價(jià)格征用，對(duì)政府來(lái)說(shuō)是節(jié)省了開(kāi)支，對(duì)用地部門(mén)來(lái)說(shuō)是降低了成本，都有利于“包干制”下自己部門(mén)任務(wù)的完成。

2.城市內(nèi)外的土地利用雙擴(kuò)張

行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下，政府一把手必須調(diào)動(dòng)地方超收節(jié)支、提高效率的積極性。城市內(nèi)的房地產(chǎn)市場(chǎng)呈現(xiàn)局部賣(mài)方市場(chǎng)，日漸高漲的房?jī)r(jià)使得政府與房地產(chǎn)商都產(chǎn)生了建房越多越好的幻覺(jué)；由于中國(guó)產(chǎn)品出口在未來(lái)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不會(huì)再有很大增加，內(nèi)地產(chǎn)能也快飽和，制造業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的買(mǎi)方市場(chǎng)態(tài)勢(shì)，地方政府為了提高GDP，依據(jù)慣性思維，不得不以更優(yōu)惠的政策來(lái)吸引廠(chǎng)家在城市周邊的工業(yè)園建廠(chǎng)。

3.不少地方政府選擇以經(jīng)營(yíng)為主

“包干制”固定了下屬單位的義務(wù)和責(zé)任，也導(dǎo)致了行政職位苦樂(lè)不均的問(wèn)題。20世紀(jì)90年代后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中小型企業(yè)等發(fā)展逐步衰落，政府失去了重要的稅源、經(jīng)濟(jì)支持和GDP發(fā)展來(lái)源。1994年實(shí)行分稅制后，只分成、不算量的中央稅收方式對(duì)貧困地方政府收入造成重大影響。

在巨大的晉升壓力下，有些地方政府為創(chuàng)造預(yù)算外收入，在管理與經(jīng)營(yíng)之間選擇了經(jīng)營(yíng)為主。地方官員晉升需要本地GDP或較大的工程等“看得見(jiàn)的”政績(jī)，與相鄰?fù)?jí)政府競(jìng)爭(zhēng)需要發(fā)展速度，所以，在中央放開(kāi)土地流轉(zhuǎn)限制的契機(jī)下，一些地方政府盯準(zhǔn)了農(nóng)用土地，特別是農(nóng)村集體建設(shè)用地這塊肉，開(kāi)始利用土地流轉(zhuǎn)做起了經(jīng)營(yíng)土地的文章。

二、可能的解決辦法

基于以上分析，提出如下建議：

（一）從考核方面尋找突破點(diǎn)

不再只依靠一個(gè)又一個(gè)官員對(duì)晉升的渴望形成激勵(lì)，而是更注重多方面的評(píng)價(jià)。

1.改革考核指標(biāo)

參考企業(yè)管理中的“360度評(píng)估”，分上級(jí)政府評(píng)審、司法機(jī)關(guān)考察、民意調(diào)查等方面，依據(jù)一定權(quán)重用于對(duì)官員的考核，重視司法的條化管理與公民的自下而上的意愿。

2.改革考核辦法

弱化官員激勵(lì)機(jī)制，以弱激勵(lì)代替強(qiáng)激勵(lì)，以比較平緩的晉升體制代替政治錦標(biāo)賽制度，評(píng)價(jià)維度多元，弱化同級(jí)競(jìng)爭(zhēng)，調(diào)整地方政府利益偏好，政府監(jiān)督權(quán)分散……并最終逐步通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的調(diào)整，改變行政架構(gòu)。

（二）重視條化管理

行政中上級(jí)在分派給下級(jí)事權(quán)的同時(shí)，在明確責(zé)任制后，需留協(xié)調(diào)與監(jiān)督的職能在本級(jí)政府。中央及省級(jí)政府將稅收、土地使用、外匯管理、出入境管理、銀行信貸、跨地區(qū)勞務(wù)用工列為單獨(dú)職能歸入管理范圍，并依法行政；在縱向制度中允許設(shè)立法約爾橋，保護(hù)同級(jí)的合作。

1.在設(shè)定基本行政標(biāo)準(zhǔn)、各地間協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)督方面，加強(qiáng)條化管理。比如中央在地方簽署的契約不完備時(shí)，有政策的最終解釋權(quán)；上一級(jí)政府須將下級(jí)地方政府間協(xié)調(diào)作為下級(jí)官員晉升考核標(biāo)準(zhǔn)之一，以促進(jìn)易于雙贏(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)體制形成。

2.調(diào)整分稅制模式。逐步將收歸國(guó)家的一部分財(cái)權(quán)下放給各個(gè)地方政府，以便其增加經(jīng)營(yíng)土地外獲取的預(yù)算外收入。

3.實(shí)行統(tǒng)一的土地登記制度，平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)。通過(guò)盡量全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的土地登記，可以達(dá)到全國(guó)土地補(bǔ)償?shù)南鄬?duì)公開(kāi)化。同時(shí)，適時(shí)實(shí)行土地產(chǎn)權(quán)證制度。這樣即使部分地區(qū)由于環(huán)境保護(hù)或者政策需要而不能開(kāi)發(fā)土地，當(dāng)?shù)氐娜艘部梢再u(mài)掉自己的土地產(chǎn)權(quán)而獲利，這樣更有利于保證擁有耕地等不可開(kāi)發(fā)土地的農(nóng)民的利益。

4.地方政府應(yīng)將各地的土地管理部門(mén)的經(jīng)營(yíng)職能分出去，避免出現(xiàn)裁判與運(yùn)動(dòng)員二位一體的情況。

（三）通過(guò)立法等方式，建立、完善政策體系

1.改革耕地征用制度。土地價(jià)格不過(guò)是相鄰地塊地價(jià)的中間值，所以必須征農(nóng)民土地的，應(yīng)參照市場(chǎng)價(jià)格，考慮供求、區(qū)位等因素予以合理補(bǔ)償。

2.放寬宅基地購(gòu)買(mǎi)方的限制，允許農(nóng)戶(hù)自由處分自家宅基地。當(dāng)然，對(duì)一戶(hù)多宅的農(nóng)戶(hù)，其多余的房產(chǎn)不予登記；征地補(bǔ)償時(shí)，有房產(chǎn)證的予以補(bǔ)償，無(wú)證的不補(bǔ)償。

3.參照西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)土地征稅。即每年向擁有一片土地的人征稅，而非一次賣(mài)掉70年的產(chǎn)權(quán)。實(shí)行中還可考慮農(nóng)民的宅基地免征、流轉(zhuǎn)后需要征收等問(wèn)題，以打破農(nóng)民只有宅基地使用權(quán)，而無(wú)處分權(quán)的壁壘。

（四）加強(qiáng)立法、司法部門(mén)的垂直管理與在地方的獨(dú)立性，改革相關(guān)財(cái)稅、規(guī)劃體制

要形成政府規(guī)劃、人大批準(zhǔn)執(zhí)行后不得更改的體制，提高人大的權(quán)威；加大對(duì)土地融資行為的監(jiān)督力度，嚴(yán)格限制未經(jīng)出讓的土地的抵押行為。

（五）慎重地實(shí)行農(nóng)地確權(quán)

通過(guò)農(nóng)地確權(quán)達(dá)到農(nóng)地能夠自由流轉(zhuǎn)，從而充分使用現(xiàn)有的農(nóng)村集體建設(shè)用地。