清理“權(quán)力兼職”更需事前預(yù)防

作者：中共河北省委黨校政策法律教研部副主任、教授

近年來，有關(guān)黨政干部違規(guī)在企業(yè)兼職、任職的報(bào)道不斷見諸報(bào)端和網(wǎng)絡(luò)：被判無期徒刑的王妙興在擔(dān)任上海市普陀區(qū)長征鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長期間還擔(dān)任上海新長征公司的董事長；2010年審計(jì)署發(fā)現(xiàn)原鐵道部所屬信息中心6名司局級干部未經(jīng)批準(zhǔn)在所屬企業(yè)兼職，其中個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)一人兼任18家所屬企業(yè)董事長……諸如此類的報(bào)道時(shí)有所聞，使國人對此類事情早已經(jīng)見怪不怪。

基于此，在開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動之際，2013年10月19日，中共中央組織部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職（任職）問題的意見》（以下簡稱《意見》），出重拳規(guī)范和清理黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼職問題。《意見》共十條，主要包括四項(xiàng)內(nèi)容：一是明確現(xiàn)職和不擔(dān)任現(xiàn)職但未辦理退休手續(xù)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不能在企業(yè)兼職或任職；二是明確辭職人員或退休人員在企業(yè)兼職或任職的限制；三是明確按規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)在企業(yè)兼職或任職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部需要履行的程序及義務(wù)；四是明確對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)在企業(yè)兼職（任職）情況進(jìn)行清理的期限。《意見》頒布以來，清理工作效果明顯。根據(jù)中組部提供的數(shù)據(jù)，截至2014年5月底，共清理黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職40,700多人次，其中省部級干部229人次。

事實(shí)上，中央發(fā)文件規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職（任職）已不是第一次。自改革開放以來，幾乎每隔一段時(shí)間，中央就下發(fā)文件進(jìn)行規(guī)范和清理。《中國青年報(bào)》的一篇文章說，“據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開放以來，中央三令五申禁止公務(wù)員經(jīng)商、辦企業(yè)、兼職，以中共中央和國務(wù)院名義頒布的規(guī)定就有40個(gè)左右?！边@個(gè)數(shù)字是否準(zhǔn)確有待考證，但有幾個(gè)代表性的文件卻是眾所周知的，包括：1984年下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》、2004年下發(fā)了《關(guān)于對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職進(jìn)行清理的通知》、2008年下發(fā)了《關(guān)于退出現(xiàn)職、接近或者達(dá)到退休年齡的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職、任職有關(guān)問題的意見》和《關(guān)于規(guī)范中管干部辭去公職或者退（離）休后擔(dān)任上市公司、基金管理公司獨(dú)立董事、獨(dú)立監(jiān)事的通知》以及2010年頒布實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》等。上述規(guī)范性文件對黨政干部在企業(yè)兼職、任職行為原則上做了禁止性的規(guī)定。從內(nèi)容上看，中組部2013年下發(fā)的《意見》主要是重復(fù)上述文件的規(guī)定。除了中央的文件外，全國人大常委會還以法律的形式對黨政干部兼職做了規(guī)定。2006年實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》第四十二條規(guī)定：“公務(wù)員因工作需要在機(jī)關(guān)外兼職，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，并不得領(lǐng)取兼職報(bào)酬?！痹摲ǖ谝话倭愣l規(guī)定：“公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職三年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職兩年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營利性活動。”

因此，我們在為《意見》實(shí)施效果感到欣慰的同時(shí)，也不得不思考這樣的問題：我國并不缺少規(guī)范黨政干部在企業(yè)兼職的規(guī)定，但為什么黨政干部在企業(yè)兼職的行為卻屢禁不止？這主要有三個(gè)方面的原因。

一是某些企業(yè)對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職、任職有需求。當(dāng)然，企業(yè)看中的不是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)能力，而是其掌握的權(quán)力、影響力和“人脈關(guān)系”。二是某些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對在企業(yè)兼職或任職有利益沖動，企業(yè)能夠?yàn)槠涮峁┴S厚的金錢報(bào)酬。三是現(xiàn)有規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職的規(guī)定不完善。綜觀中央歷次下發(fā)的文件內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)有一個(gè)共同特點(diǎn)，即對黨政干部禁止性義務(wù)規(guī)定得多而對法律責(zé)任規(guī)定得少?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》也存在同樣問題，該法只規(guī)定了公務(wù)員辭去公職或者退休后違反規(guī)定在企業(yè)兼職或任職時(shí)需要承擔(dān)的法律責(zé)任，但是對在職公務(wù)員違反規(guī)定在企業(yè)兼職或任職，卻沒有相應(yīng)的制裁措施。制度的不完善直接降低了規(guī)范性文件的執(zhí)行力度，使得某些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在利益誘惑下敢于去觸動法律邊界而沒有后顧之憂；同時(shí)，這也使得規(guī)范和清理工作總是出現(xiàn)反復(fù)。當(dāng)中央出重拳狠抓時(shí)，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職問題就有所好轉(zhuǎn)，經(jīng)過一段時(shí)間，又會卷土重來，出現(xiàn)反彈。

解決黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職或任職屢禁不止問題，只靠每隔一段時(shí)間開展的群眾運(yùn)動式的事后定期清理是不夠的，還必須多措并舉，尤其是要建立完善的事前預(yù)防機(jī)制。具體而言：

第一，加強(qiáng)對決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。企業(yè)對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼職有需求往往與行政權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范、不透明有密切關(guān)系。行政權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范、不透明，暗箱操作和潛規(guī)則就比較多。那些低下頭來踏踏實(shí)實(shí)做事的企業(yè)由于不熟悉官場潛規(guī)則，通過正常渠道能辦成的事往往辦不成。這迫使有些企業(yè)老板不得不成為社會活動家，學(xué)會跟政府打交道；有些企業(yè)則學(xué)會走捷徑，通過聘任現(xiàn)任或退休黨政干部的方式使之為企業(yè)服務(wù)。因此，解決領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職問題，從根本上說就是要規(guī)范政府行為，使行政權(quán)力運(yùn)行公開、透明，接受社會監(jiān)督，這樣使企業(yè)覺得無須成為社會活動家或無須聘任黨政干部到企業(yè)兼職、任職，通過正常渠道該辦成的事也能辦成。這個(gè)過程雖然比較漫長，但是治本之策。

第二，加大黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職或任職的違法成本。主要思路是在出臺規(guī)范性文件時(shí)必須明確法律責(zé)任內(nèi)容。法律責(zé)任是行為人因違反法定義務(wù)而承擔(dān)的不利后果，是確保義務(wù)履行的保障機(jī)制，也是義務(wù)違反的矯正機(jī)制。一部規(guī)范性文件要想得到有效執(zhí)行，必須在文件中規(guī)定法律責(zé)任的條款，否則其將形同虛設(shè)。目前，世界上很多國家的法律也像我國一樣對公務(wù)員在企業(yè)兼職或任職有限制性規(guī)定，不同之處在于國外的法律往往規(guī)定了違法者需承擔(dān)的法律責(zé)任。比如巴西法律規(guī)定：議員在當(dāng)選后不能再擔(dān)任企業(yè)的董事和經(jīng)理，不能兼任一個(gè)以上的公職，違者將被剝奪議員資格，并受到刑事審訊；印度法律規(guī)定公務(wù)員不得直接或間接經(jīng)商，對違法者可單處或并處一年以下有期徒刑或罰金；西班牙刑法明確規(guī)定公職人員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)如直接或間接參與經(jīng)商活動，應(yīng)被處以停止權(quán)力，并處以相應(yīng)罰金。除了刑罰制裁外，很多國家都規(guī)定：公務(wù)員違反規(guī)定將受到相應(yīng)懲戒。懲戒措施包括：警告、訓(xùn)誡、罰款、停薪、減薪、降職、撤職、停止或減少退休金和強(qiáng)制退休等。上述懲戒措施的存在，使得公務(wù)員不敢違反法律的規(guī)定，從而使法律得到了有效實(shí)施。建議全國人大常委會修改《中華人民共和國公務(wù)員法》，進(jìn)一步完善法律責(zé)任的條款；中央再下發(fā)文件時(shí)也要注意增加制裁措施方面的內(nèi)容。這樣通過制度的完善增加文件的執(zhí)行力，避免清理后反復(fù)的問題。

第三，細(xì)化《意見》，使之更具有可操作性?！兑庖姟穼o去公職或退休的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部到企業(yè)兼職（任職），并沒有絕對禁止。比如《意見》規(guī)定：“確因工作需要到企業(yè)兼職（任職）的，應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限嚴(yán)格審批。”顯然，“確因工作需要”這樣的表述為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部到企業(yè)兼職（任職）留下了余地?！按_因工作需要”是個(gè)不確定的概念，里面有很大的解釋空間。如果不對其加以解釋，說明何種情況下屬于“確因工作需要”，那么極有可能使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部到企業(yè)兼職合法化，文件實(shí)施效果恐再次面臨反復(fù)。據(jù)此，建議地方組織部門應(yīng)按照干部管理權(quán)限，將《意見》細(xì)化，制定具有可操作性的管理實(shí)施辦法，使中央的文件落到實(shí)處。