新形勢(shì)下我國(guó)糧食直接補(bǔ)貼政策探討

摘要 農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開國(guó)家政策的支持，糧食直接補(bǔ)貼是國(guó)家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要措施之一，直接關(guān)系到糧食的穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)和廣大農(nóng)民收入的提高。過去10年，我國(guó)糧食直接補(bǔ)貼持續(xù)增加，糧食產(chǎn)量連年上漲，農(nóng)民收入逐年提高，農(nóng)業(yè)取得了巨大的發(fā)展。盡管如此，糧食直接補(bǔ)貼作為一項(xiàng)長(zhǎng)久性的農(nóng)業(yè)政策，在實(shí)踐中仍然存在許多問題，補(bǔ)貼政策需要調(diào)整，出現(xiàn)的新問題急需解決。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段要解放思想，創(chuàng)新觀念，調(diào)整政策目標(biāo)，減少糧食直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)而向生產(chǎn)性補(bǔ)貼傾斜，同時(shí)調(diào)整資金投入結(jié)構(gòu)，改變補(bǔ)貼方式，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的力量，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種糧積極性，促進(jìn)糧食生產(chǎn)，保障國(guó)家的糧食安全。

關(guān)鍵詞 糧食直接補(bǔ)貼；糧食安全；政策支持

中圖分類號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼

A 文章編號(hào) 0517-6611（2014）08-02500-02

作者簡(jiǎn)介 左宇（1991- ），男，安徽合肥人，碩士研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

收稿日期 20140217

自2004年開始，糧食直接補(bǔ)貼政策已經(jīng)實(shí)施了10年，作為我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的重要內(nèi)容而一直受到廣泛的關(guān)注。按照國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展的一般經(jīng)驗(yàn)，屬于綜合性補(bǔ)貼的糧食直接補(bǔ)貼對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展有重要意義。在中央大力推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和土地流轉(zhuǎn)的新形勢(shì)下，如何根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況調(diào)整補(bǔ)貼形式、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容，直接關(guān)系到糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定、農(nóng)民收入的提高和國(guó)家的糧食安全。

1 我國(guó)糧食直接補(bǔ)貼政策實(shí)施歷程及成效

2004年之前，我國(guó)實(shí)行的糧食保護(hù)價(jià)敞開收購(gòu)政策存在著許多問題，補(bǔ)貼環(huán)節(jié)多、效率低，糧食流通不暢、大量積存，糧食企業(yè)虧損嚴(yán)重，農(nóng)民利益難以得到保護(hù)，直接導(dǎo)致糧食產(chǎn)量的下滑。隨著糧食流通體制改革的深入，補(bǔ)貼政策逐步從價(jià)格支持轉(zhuǎn)向收入支持。2001年中央決定進(jìn)行糧食直接補(bǔ)貼試點(diǎn)工作，并于2002年在多個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)展開補(bǔ)貼試點(diǎn)。到2004年，中央為了扭轉(zhuǎn)1999～2003年我國(guó)糧食產(chǎn)量連年下滑的狀況，正式在全國(guó)開始實(shí)行糧食直接補(bǔ)貼政策，當(dāng)年中央投入補(bǔ)貼資金約116億元，年末糧食播種面積達(dá)10 160.62萬hm2，比上年增長(zhǎng)219.61萬hm2，糧食產(chǎn)量達(dá)46 947.2萬t，比上年增產(chǎn)3 877.8萬t。農(nóng)民普遍對(duì)這一政策持積極的態(tài)度，認(rèn)為生產(chǎn)負(fù)擔(dān)得到了減輕，收入得到了提高，極大地增加了農(nóng)民投入糧食生產(chǎn)的積極性[1]。此后，國(guó)家糧食直接補(bǔ)貼資金連年增加，2005～2007年分別投入132億、142億和151億元，實(shí)現(xiàn)了糧食直接補(bǔ)貼金額占中央糧食風(fēng)險(xiǎn)基金50%以上的目標(biāo)，并維持該補(bǔ)貼水平至今，地方政府也不斷加大補(bǔ)貼力度。2004～2013年，我國(guó)糧食產(chǎn)量連年增長(zhǎng)，從46 947.2萬t一直增加到60 193.5萬t，實(shí)現(xiàn)了罕見的10連增，徹底扭轉(zhuǎn)了原先糧食產(chǎn)量停滯不前的狀況[2]。

回顧糧食直接補(bǔ)貼政策實(shí)施的這10年，我國(guó)糧食播種面積增加了10.18%，糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)了28.22%，農(nóng)民人均純農(nóng)收入增長(zhǎng)了99.42%，已經(jīng)建立了較為完整的補(bǔ)貼方式，形成了較為規(guī)范的發(fā)放程序，農(nóng)民生活水平得到了切實(shí)的提高，國(guó)家糧食安全得到了有效保障[3]。

2 糧食直接補(bǔ)貼政策存在的問題

雖然我國(guó)糧食直接補(bǔ)貼政策取得了一定成效，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家對(duì)糧食安全的更高要求，現(xiàn)實(shí)中存在的許多問題也不斷凸顯出來[4-5]。

2.1 目標(biāo)設(shè)計(jì)不夠準(zhǔn)確

相對(duì)于國(guó)外補(bǔ)貼政策的多元目標(biāo)而言，我國(guó)糧食直接補(bǔ)貼政策的目標(biāo)十分單一，即促進(jìn)糧食生產(chǎn)，保障國(guó)家糧食安全。雖然在推行之初也曾有學(xué)者提出不同意見，但是隨著糧食直接補(bǔ)貼政策的穩(wěn)定實(shí)施，對(duì)糧食直接補(bǔ)貼政策目標(biāo)的認(rèn)識(shí)也逐漸統(tǒng)一起來。但現(xiàn)有的政策實(shí)施狀況卻無法很好地實(shí)現(xiàn)促進(jìn)糧食生產(chǎn)、提高生產(chǎn)能力、保障糧食安全的目標(biāo)。因?yàn)閲?guó)家的資金投入畢竟有限，“普惠式”的補(bǔ)貼方式與實(shí)際生產(chǎn)脫鉤，成為了事實(shí)上的收入補(bǔ)貼，不僅沒有減輕種糧農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)，起到應(yīng)有的激勵(lì)作用，反而進(jìn)一步影響了土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等的發(fā)展。在這種情況下，糧食直接補(bǔ)貼政策的定位明顯存在問題，與政府制定政策的本意相背離。此外，糧食安全包括數(shù)量安全、質(zhì)量安全和生態(tài)安全3個(gè)部分，糧食直接補(bǔ)貼政策僅僅側(cè)重了數(shù)量安全，忽視甚至是影響了質(zhì)量安全和生態(tài)安全。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)，而農(nóng)民又是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，糧食直接補(bǔ)貼政策沒有引導(dǎo)農(nóng)民保護(hù)生態(tài)環(huán)境減少面源污染，反而在某種程度上鼓勵(lì)了農(nóng)民開荒種糧，大量使用化肥、農(nóng)藥實(shí)現(xiàn)農(nóng)田的短期增效，卻忽視了農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2.2 投入資金規(guī)模不足

自2002年糧食直接補(bǔ)貼政策開始試點(diǎn)以來，中央和地方不斷的提高補(bǔ)貼資金數(shù)量，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，每年國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的很大一部分都用于糧食直接補(bǔ)貼。在現(xiàn)行的補(bǔ)貼力度下，農(nóng)民每年的收入名義上都可以達(dá)到10%以上的增幅，但是扣除物價(jià)上漲因素，農(nóng)民實(shí)際增長(zhǎng)的收入十分有限，對(duì)比國(guó)外的補(bǔ)貼力度和規(guī)模，我國(guó)種糧農(nóng)民戶均糧食直接補(bǔ)貼數(shù)額非常低。作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)中的弱勢(shì)生產(chǎn)品種，糧食生產(chǎn)比較效益較低，農(nóng)民生產(chǎn)生活資料的價(jià)格也隨著物價(jià)上漲而飛速上漲，種糧農(nóng)民的生產(chǎn)生活更加困難，糧食直接補(bǔ)貼又不足以彌補(bǔ)從事糧食生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本，農(nóng)民更愿意選擇其他高收入回報(bào)的生產(chǎn)品種或直接外出務(wù)工，種糧積極性難以提高，耕地資源難以得到有效利用和保護(hù)。雖然國(guó)家每年投入糧食直接補(bǔ)貼的資金數(shù)額十分巨大，但由于我國(guó)農(nóng)業(yè)人口多，耕地面積廣，分配到農(nóng)民手中就顯得很少，無法有效形成引導(dǎo)激勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行糧食生產(chǎn)的效果，不利于糧食生產(chǎn)和糧食直接補(bǔ)貼政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。巨大資金投入和政策目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)形成矛盾，使財(cái)政支農(nóng)資金被大量消耗，又沒有明確的法律法規(guī)作為依托，影響地方政府繼續(xù)加大支持的積極性，甚至有些時(shí)候只能作為國(guó)家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種態(tài)度，農(nóng)民對(duì)政策的信心受到影響，糧食直接補(bǔ)貼持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制難以形成。

2.3 補(bǔ)貼方式有待改進(jìn)

我國(guó)的糧食補(bǔ)貼政策目前主要采用“普惠式”的補(bǔ)貼方式，按種植面積計(jì)算補(bǔ)貼金額，各省之間、省內(nèi)各地之間補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)也有很大差異。在這種補(bǔ)貼形式下，農(nóng)戶為了獲取更多的補(bǔ)貼，積極開辟農(nóng)田以增加種植面積，無視生態(tài)環(huán)境的狀況；通過資金投入進(jìn)行現(xiàn)代化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營(yíng)，努力提高糧食單產(chǎn)的農(nóng)戶所獲得的糧食直接補(bǔ)貼和別的農(nóng)戶沒有區(qū)別，嚴(yán)重影響了農(nóng)戶的積極性。由于糧食直接補(bǔ)貼金額與面積、種植作物等密切相關(guān)，工作量大、政策成本高，基層工作人員難以面面俱到，補(bǔ)貼面積不實(shí)、不能及時(shí)調(diào)整記錄的問題時(shí)有發(fā)生，糧食直接補(bǔ)貼成了按承包戶發(fā)放的收入補(bǔ)貼，農(nóng)戶種植非糧食作物，甚至將土地拋荒、挪作他用或轉(zhuǎn)租給其他農(nóng)戶，依然能夠得到補(bǔ)貼，真正的種糧農(nóng)民卻無法得到政策支持，既不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的規(guī)?；F(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)，也不利于調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的種糧積極性。雖然中央和各級(jí)政府都強(qiáng)調(diào)要將糧食直接補(bǔ)貼向產(chǎn)糧大省、種糧大戶傾斜，但因?yàn)闆]有配套資金的支持，在基層財(cái)政困難的情況下，相關(guān)工作很難有效落實(shí)，補(bǔ)貼資金無法合理利用，難以提高農(nóng)民的種糧積極性，達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。

2.4 政策效率需要提高

針對(duì)我國(guó)糧食直接補(bǔ)貼政策的效率問題一直都有爭(zhēng)議。基于糧食直接補(bǔ)貼的政策目標(biāo)來看，多數(shù)人都認(rèn)為補(bǔ)貼效率不高，很難有效提高農(nóng)民種糧積極性、促進(jìn)糧食增產(chǎn)、保障糧食自給。各省市之間的效率也存在較大差距，補(bǔ)貼無效率的區(qū)域多集中在糧食主產(chǎn)區(qū)，且普遍表現(xiàn)為規(guī)模效益遞減，當(dāng)前補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)下常用的3種補(bǔ)貼方式對(duì)糧食產(chǎn)量的影響都不大。也有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)糧食直接補(bǔ)貼政策在糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收方面有積極的影響，在政府支付相同成本的情況下，糧食直接補(bǔ)貼政策比生產(chǎn)資料補(bǔ)貼政策在糧食增產(chǎn)方面更效。筆者分析認(rèn)為，在現(xiàn)行糧食直接補(bǔ)貼的計(jì)算方式下，農(nóng)民開辟農(nóng)田、擴(kuò)大耕地面積的行為得到了有效的激勵(lì)，相比較其他生產(chǎn)要素而言，土地對(duì)于糧食產(chǎn)量增加的效應(yīng)是巨大的，過去糧食直接補(bǔ)貼的增產(chǎn)效應(yīng)可能是由于耕地面積的擴(kuò)大而產(chǎn)生的，除此之外，糧價(jià)的上漲和技術(shù)的進(jìn)步也對(duì)增產(chǎn)有著重要影響，可是長(zhǎng)時(shí)間的農(nóng)田開辟行為使得我國(guó)土地大量被開放利用，城鎮(zhèn)化的發(fā)展又進(jìn)一步要求土地資源的大量投入，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，通過擴(kuò)大耕地面積來實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)的前景十分有限，土地稟賦的問題也使得土地生產(chǎn)能力下降，糧食直接補(bǔ)貼的長(zhǎng)期增產(chǎn)效果令人擔(dān)憂。

3 優(yōu)化糧食直接補(bǔ)貼政策的建議

糧食直接補(bǔ)貼是國(guó)家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，確保糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的一項(xiàng)長(zhǎng)期政策，必須根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的不同階段，具體問題具體對(duì)待，有效優(yōu)化和調(diào)整補(bǔ)貼政策[6-7]。

3.1 調(diào)整政策目標(biāo) 從根據(jù)國(guó)際農(nóng)業(yè)政策實(shí)踐來看，價(jià)格支持政策和生產(chǎn)性補(bǔ)貼能有效的促進(jìn)糧食生產(chǎn)，而收入補(bǔ)貼則在農(nóng)產(chǎn)品過剩、農(nóng)民貧困化的背景下普遍實(shí)行。在農(nóng)業(yè)發(fā)展落后階段，國(guó)外一般集中進(jìn)行生產(chǎn)性補(bǔ)貼和價(jià)格支持政策；進(jìn)入發(fā)達(dá)階段之后，則是以保障農(nóng)民收入的綜合補(bǔ)貼政策為主，但也保留了生產(chǎn)性補(bǔ)貼和價(jià)格支持政策。我國(guó)屬于農(nóng)業(yè)發(fā)展落后階段，糧食直接補(bǔ)貼政策的目標(biāo)是調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性、促進(jìn)糧食增產(chǎn)、確保國(guó)家糧食安全，但是從理論上而言，糧食直接補(bǔ)貼是一項(xiàng)綜合性補(bǔ)貼，是收入政策，其目標(biāo)是為了提高農(nóng)民收入。長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐研究表明，綜合性收入補(bǔ)貼對(duì)糧食生產(chǎn)促進(jìn)作用甚小，政策成本甚高，不適合我國(guó)目前的狀況。當(dāng)前必須減少糧食直接補(bǔ)貼的投入，繼續(xù)加大對(duì)于生產(chǎn)性補(bǔ)貼的投入，同時(shí)還要配合價(jià)格支持政策。只要能適當(dāng)調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，就達(dá)到了政策目標(biāo)，雖然價(jià)格支持政策屬于“黃箱”政策，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，糧食直接補(bǔ)貼政策降低了糧食市場(chǎng)價(jià)格，實(shí)際上是將補(bǔ)貼給予了消費(fèi)者而非糧食生產(chǎn)者，還是需要通過價(jià)格支持來提高糧食生產(chǎn)的比較利益。另外，還必須采取其他諸如耕地保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)等農(nóng)業(yè)政策和生態(tài)保護(hù)政策，多管齊下，在長(zhǎng)期上保障我國(guó)糧食安全。

3.2 確保資金投入

我國(guó)糧食直接補(bǔ)貼政策的實(shí)行已經(jīng)有了一段時(shí)間，雖然各種實(shí)踐和研究表明其政策效率有限，但是必須慎重處理，不能因?yàn)檎咦儎?dòng)而影響了農(nóng)民對(duì)于國(guó)家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的信心。因此在糧食直接補(bǔ)貼投入向生產(chǎn)性補(bǔ)貼傾斜的同時(shí)，仍然要保持一定數(shù)量的糧食直接補(bǔ)貼。在現(xiàn)階段要建立起與農(nóng)資價(jià)格相關(guān)聯(lián)的糧食直接補(bǔ)貼機(jī)制，使補(bǔ)貼金額能夠抵扣農(nóng)資價(jià)格的增長(zhǎng)，以期暫時(shí)起到生產(chǎn)性補(bǔ)貼的作用，并逐步向生產(chǎn)性補(bǔ)貼過渡，從而提高糧食生產(chǎn)的比較收益，保障種糧農(nóng)民收入；農(nóng)業(yè)發(fā)展到一定水平之后，又需要增加糧食直接補(bǔ)貼，擴(kuò)大補(bǔ)貼規(guī)模，保障糧食生產(chǎn)。在原有政府主導(dǎo)的模式之外，要積極探索其他方式提高補(bǔ)貼水平，發(fā)揮好市場(chǎng)和社會(huì)的力量，改變政府包辦補(bǔ)貼的狀況。同時(shí)完善相關(guān)的法律法規(guī)，讓糧食直接補(bǔ)貼的全過程都有法律依托，增強(qiáng)農(nóng)民的信心；增加配套資金的投入，給予基層部門工作經(jīng)費(fèi)的支持，便于補(bǔ)貼發(fā)放、信息統(tǒng)計(jì)等工作的開展；推進(jìn)糧食直接補(bǔ)貼信息化發(fā)展，以充分提高資金的使用效率，實(shí)現(xiàn)糧食直接補(bǔ)貼的政策目標(biāo)。

3.3 轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼方式

糧食直接補(bǔ)貼的受益對(duì)象必須明確為種糧農(nóng)民，補(bǔ)貼的作物必須明確為主要糧食品種，要明確農(nóng)民間土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系，取消非糧食生產(chǎn)所得到的糧食直接補(bǔ)貼，避免承包戶轉(zhuǎn)租土地后仍然獲得補(bǔ)貼，改變長(zhǎng)期以來的全面補(bǔ)貼現(xiàn)象，使真正種糧的農(nóng)戶得到支持。貫徹落實(shí)好補(bǔ)貼向產(chǎn)糧大省、種糧大戶傾斜的政策要求，提高資金的針對(duì)性和利用率，提高糧食產(chǎn)量，實(shí)現(xiàn)有限資金的最大效益。要轉(zhuǎn)變按照面積補(bǔ)貼的脫鉤型補(bǔ)貼方式，改以產(chǎn)糧數(shù)量或售糧數(shù)量為補(bǔ)貼依據(jù)的掛鉤型補(bǔ)貼方式，這樣能夠促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，激勵(lì)農(nóng)戶提高糧食綜合生產(chǎn)能力，有效改善因補(bǔ)貼而導(dǎo)

致的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難問題，產(chǎn)生規(guī)?；?、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)的種糧大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)，解決補(bǔ)貼資金有限和補(bǔ)貼對(duì)象無限之間的矛盾，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種糧積極性，同時(shí)也減少了基層部門發(fā)放糧食直接補(bǔ)貼的相關(guān)工作，提高了政策效率，使得按種糧規(guī)模進(jìn)行階梯化補(bǔ)貼成為可能。要積極創(chuàng)新補(bǔ)貼渠道和發(fā)放模式，通過農(nóng)村中介組織、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)等進(jìn)行補(bǔ)貼發(fā)放的有關(guān)工作，不再完全以資金作為支付手段，適當(dāng)?shù)囊氡ｋU(xiǎn)支付、金融產(chǎn)品支付、教育培訓(xùn)支付、技術(shù)裝備支付等手段，豐富農(nóng)民的選擇。要充分利用信息化的優(yōu)勢(shì)，簡(jiǎn)化糧食直接補(bǔ)貼政策的實(shí)施過程，改變政策成本過高的狀況，建立糧食直接補(bǔ)貼發(fā)放信息系統(tǒng)，加快政策執(zhí)行速度，為農(nóng)戶提供便利和保障，降低由于執(zhí)行問題而影響政策效果的風(fēng)險(xiǎn)。加大對(duì)于糧食直接補(bǔ)貼的宣傳力度，讓農(nóng)民充分了解政策的目的、補(bǔ)貼的對(duì)象、補(bǔ)貼的方法、補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)等，實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督，發(fā)揮糧食直接補(bǔ)貼政策的最大效用。

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