公共財(cái)政扶持保障房物業(yè)管理的合理性及政策選擇

劉湖北 胡 強(qiáng)

（南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院，江西 南昌 330031）

一、引言

保障性住房是政府為城市中低收入家庭提供的住房保障，采取了經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)商品房、公租房等保障形式，兼具社會(huì)保障性質(zhì)。近年來(lái)，由于黨和國(guó)家對(duì)民生問(wèn)題十分重視，導(dǎo)致對(duì)保障房的建設(shè)和投入力度也不斷加大，尤其是“十二五”規(guī)劃以來(lái)，中央政府對(duì)保障性住房建設(shè)力度前所未有，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》及近年來(lái)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議均將保障房建設(shè)和管理列為工作重點(diǎn)，在整個(gè)“十二五”期間政府將建設(shè)保障房3600 萬(wàn)套，而僅2011年全國(guó)就開(kāi)工建設(shè)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房1000萬(wàn)套，比上年增長(zhǎng)70%以上，創(chuàng)歷年之最。

隨著保障性住房安居工程建設(shè)的大規(guī)模開(kāi)展及其陸續(xù)的竣工，大量的保障性住房投入正常使用，它極大地改善了低收入群體的居住條件和生活質(zhì)量，贏得了社會(huì)的廣泛認(rèn)可。與此同時(shí)，保障房小區(qū)后續(xù)的物業(yè)管理問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。而在保障房小區(qū)物業(yè)管理過(guò)程中，最大的問(wèn)題就是資金來(lái)源不足的問(wèn)題。針對(duì)資金不足的問(wèn)題很多學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)的研究，一致認(rèn)為政府的公共財(cái)政補(bǔ)貼必不可少。但這些關(guān)于政府補(bǔ)貼保障房物業(yè)管理的研究并不深入，更多只是一些簡(jiǎn)單的對(duì)策和建議。所以有必要從公共財(cái)政的視角來(lái)深入研究保障房物業(yè)管理資金來(lái)源的問(wèn)題。

二、國(guó)內(nèi)外保障性住房物業(yè)管理研究綜述

（一）國(guó)外保障性住房物業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的研究

在物業(yè)管理公司的選聘上，李瑋、李俊夫[1]等指出新加坡的保障房小區(qū)物業(yè)管理通常由市場(chǎng)化的專(zhuān)業(yè)物業(yè)公司承擔(dān)，市鎮(zhèn)理事會(huì)與物業(yè)公司每年簽訂一次合同，對(duì)不符合要求的進(jìn)行撤換，如違反條例或不按章辦事，建屋發(fā)展局可吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。張年[2]指出，在美國(guó)，業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司簽訂1年的合同，到期不滿意可以置換，但必須提前60天通知物業(yè)公司，否則可以視為自動(dòng)續(xù)約。

在管理和服務(wù)上注重特殊人群和住戶滿意度，Adam[3]利用美國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)對(duì)非裔美國(guó)人進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，公屋居民焦慮癥患病率比非公屋居民高1.8 倍，情緒障礙高出1.4 倍，物質(zhì)使用障礙高出2.2 倍。Deidre[4]以亞特蘭大的Defoors保障房小區(qū)為例，研究了住戶對(duì)小區(qū)物業(yè)管理的滿意度的評(píng)價(jià)，指出保障性住房物業(yè)管理的非盈利性質(zhì)容易導(dǎo)致管理人員的頻繁流動(dòng)，這會(huì)降低住戶對(duì)小區(qū)物業(yè)管理的滿意度。

在資金來(lái)源和補(bǔ)貼方式上，Peppercom[5]認(rèn)為各國(guó)政府可以通過(guò)金融機(jī)構(gòu)解決保障性住房建設(shè)和管理所需的巨額資金。Galster[6]等從理論研究出發(fā)認(rèn)為政府在補(bǔ)貼方式的選擇上，補(bǔ)貼需求方通常優(yōu)于補(bǔ)貼供給方，需求方的補(bǔ)貼制度成本更低且效率更高。但Scott[7]利用美國(guó)90 多個(gè)城市的現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)，用實(shí)證分析方法，論證了相反的觀點(diǎn)，即相對(duì)于需求方補(bǔ)貼而言，供給方的補(bǔ)貼政策對(duì)于改善窮人居住條件更有效。

（二）國(guó)內(nèi)保障性住房物業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的研究

在法律規(guī)范和監(jiān)督管理方面，王玉倩[8]認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)有的《物業(yè)管理?xiàng)l例》其主要內(nèi)容是針對(duì)商品房物業(yè)管理，而保障房和商品房在物業(yè)產(chǎn)權(quán)、物業(yè)服務(wù)對(duì)象、物業(yè)費(fèi)以及物業(yè)服務(wù)重點(diǎn)上有很大的區(qū)別，所以有必要盡快制定針對(duì)保障性住房小區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)物業(yè)管理法規(guī)。嚴(yán)紅[9]指出我國(guó)現(xiàn)有的法律對(duì)業(yè)委會(huì)只有權(quán)力的規(guī)定，卻沒(méi)有規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，使得業(yè)委會(huì)權(quán)重責(zé)清，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中業(yè)委會(huì)濫用權(quán)利，侵略業(yè)主利益，建議設(shè)立監(jiān)事委員會(huì)以制約業(yè)委會(huì)的權(quán)利，同時(shí)設(shè)立相關(guān)配套監(jiān)督機(jī)制，形成一個(gè)完整有效的監(jiān)督機(jī)制。

在保障房物業(yè)管理模式的研究上，李俊杰[10]認(rèn)為當(dāng)前形勢(shì)下我國(guó)可行的三種保障性住房管理模式是政府管理模式、市場(chǎng)化模式和準(zhǔn)市場(chǎng)化模式，在對(duì)這三種模式的優(yōu)劣分析后，得出準(zhǔn)市場(chǎng)化模式是一種更為有效的保障性住房物業(yè)管理模式。張農(nóng)科[11]認(rèn)為應(yīng)確立“以管謀建”的思路，創(chuàng)新物業(yè)管理服務(wù)供應(yīng)方式，實(shí)行小區(qū)自我管理與專(zhuān)業(yè)分包相結(jié)合的辦法，鼓勵(lì)非盈利物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，推動(dòng)物業(yè)管理模式多樣化。

在保障性住房物業(yè)管理資金來(lái)源和運(yùn)行機(jī)制方面,隨著投入使用的保障性住房小區(qū)的日益增多，因運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)模式不健全，導(dǎo)致保障房小區(qū)管理混亂、資金短缺、租金及物業(yè)費(fèi)收取難和準(zhǔn)入退出機(jī)制不完善的問(wèn)題日益突出，嚴(yán)重影響了住房保障房的可持續(xù)性[12],而保障性住房在物業(yè)管理過(guò)程中，存在的最大困難則是因物業(yè)費(fèi)低、收繳率低而帶來(lái)的資金來(lái)源不足的問(wèn)題[13]，所以解決資金來(lái)源不足的問(wèn)題刻不容緩。有必要對(duì)保障性住房物業(yè)管理提供補(bǔ)貼，這有助于維持保障房住戶生活水平和保障房物業(yè)管理水平[14]。而在財(cái)政補(bǔ)貼的具體操作上，政府直接補(bǔ)貼給物業(yè)管理企業(yè)發(fā)揮的作用比補(bǔ)貼困難家庭要好一些，這樣可以避免戶主得到補(bǔ)貼后依然拒交物業(yè)費(fèi)[15]。除了常規(guī)財(cái)政補(bǔ)貼外，政府還要擴(kuò)大補(bǔ)貼資金的來(lái)源，保障房要預(yù)備一部分商業(yè)設(shè)施，并通過(guò)設(shè)施經(jīng)營(yíng)的收益來(lái)補(bǔ)貼物業(yè)公司收益的不足[16]。

縱觀國(guó)內(nèi)外尤其是國(guó)內(nèi)的研究文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的關(guān)于保障性住房物業(yè)管理方面的研究是近年來(lái)學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)之一，他們分別從法律規(guī)范、監(jiān)管機(jī)制、物管模式、資金來(lái)源和運(yùn)行機(jī)制以及物業(yè)公司選聘方式等方面進(jìn)行了探究，而且相關(guān)研究也對(duì)公共財(cái)政扶持保障性住房物業(yè)管理進(jìn)行了一定程度探究，但并不深入，尤其缺乏關(guān)于公共財(cái)政扶持保障房物業(yè)管理的實(shí)現(xiàn)方式研究。本文將在前人研究的基礎(chǔ)上，基于公共財(cái)政理論的視角來(lái)探討公共財(cái)政扶持保障性住房物業(yè)管理的合理性及其政策選擇。

三、我國(guó)保障房建設(shè)和保障房物業(yè)管理的現(xiàn)狀分析

（一）我國(guó)保障性住房建設(shè)的狀況及其資金籌集困境

1.保障性住房的建設(shè)狀況

近年來(lái)黨和國(guó)家對(duì)作為重要民生工程的保障性住房建設(shè)力度越來(lái)越大。在“十一五”期間，我國(guó)新建各類(lèi)保障性住房共計(jì)1500 萬(wàn)套，解決了360 萬(wàn)戶中等偏低收入家庭和1140 萬(wàn)戶城鎮(zhèn)低收入家庭的住房困難,而“十二五”規(guī)劃綱要?jiǎng)t明確指出，整個(gè)“十二五”期間要建設(shè)3600 萬(wàn)套保障性住房，計(jì)劃到“十二五”末期，全國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率從當(dāng)前的7%-8%提高到20%以上[17]，從而基本上解決我國(guó)城鎮(zhèn)低收入家庭的住房困難問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)“住有所居”。根據(jù)住建部數(shù)據(jù)，僅在2011年就新開(kāi)工建設(shè)1000 萬(wàn)套，其任務(wù)量相當(dāng)于“十一五”時(shí)期任務(wù)總量的66.7%。2012年1-10月全國(guó)城鎮(zhèn)保障性安居工程新開(kāi)工722 萬(wàn)套，2013年1-11月新開(kāi)工保障房666 萬(wàn)，從2011年到2013年我國(guó)的保障性住房新開(kāi)工量逐年下降，顯示出我國(guó)保障性住房建設(shè)逐漸從對(duì)量的追求轉(zhuǎn)向?qū)|(zhì)的追求，工作的重點(diǎn)將由前期建設(shè)轉(zhuǎn)向后期的運(yùn)營(yíng)管理。而促成這種轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要原因就是保障性住房后續(xù)管理中的問(wèn)題日漸突出，尤其是保障性住房的物業(yè)管理問(wèn)題。

2.保障性住房資金籌集困境

隨著保障性住房建設(shè)量的加大，其所需的資金量也增長(zhǎng)迅速，而保障房建設(shè)最大的攔路虎就是籌資難。據(jù)測(cè)算，2011年計(jì)劃新開(kāi)工建設(shè)保障房1000 萬(wàn)套需要投資1.3-1.4 萬(wàn)億資金，而中央財(cái)政安排約1300億元[17]。根據(jù)住建部的數(shù)據(jù)顯示，2011年1-9月新開(kāi)工986 萬(wàn)套。2012年1-10月全國(guó)城鎮(zhèn)保障性安居工程新開(kāi)工722 萬(wàn)套，基本建成505 萬(wàn)套，投資1.08 億元，中央財(cái)政下達(dá)地方1483 億元。2013年1-11月新開(kāi)工保障房666 萬(wàn)，基本建成544 萬(wàn)套，已全面完成年度目標(biāo)任務(wù)，完成投資1.12 萬(wàn)億元。從這三年的狀況可以看出除了中央財(cái)政資金外，還有巨大的資金缺口需要地方政府解決。所以在本來(lái)保障房前期建設(shè)資金就不充足的狀況下，政府對(duì)后期的運(yùn)營(yíng)管理，尤其是保障性住房物業(yè)管理的投入就更不足了。但基于保障房的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、住戶的特殊性以及小區(qū)物業(yè)管理中出現(xiàn)的問(wèn)題，又決定了政府在保障性住房物業(yè)管理中不能缺位，有必要對(duì)保障性住房物業(yè)管理進(jìn)行公共財(cái)政補(bǔ)貼。

（二）保障性住房物業(yè)管理資金困境的問(wèn)題分析

1.收費(fèi)和收繳率造成資金來(lái)源不足

政府考慮到保障房業(yè)主的特殊性，為切實(shí)緩解他們的經(jīng)濟(jì)壓力，保障房物業(yè)管理費(fèi)一直是政府定價(jià)或執(zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于普通商品房的收費(fèi)，盡管物業(yè)費(fèi)較低，但仍有部分保障房業(yè)主因經(jīng)濟(jì)困難、物業(yè)消費(fèi)意識(shí)淡薄而拖欠或拒交物業(yè)費(fèi)。這就使得以勞動(dòng)密集型為主的物業(yè)企業(yè)在本來(lái)就微利的情況下更加舉步維艱，難以維持其正常的運(yùn)營(yíng)開(kāi)支，致使物業(yè)服務(wù)企業(yè)不得不通過(guò)降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、減少服務(wù)項(xiàng)目來(lái)節(jié)省開(kāi)支、控制成本。但服務(wù)質(zhì)量的下降可能又會(huì)再次降低物業(yè)費(fèi)的收繳率，從而進(jìn)一步加劇物業(yè)公司的資金困難。

2.政府物業(yè)費(fèi)補(bǔ)貼和物業(yè)管理模式缺乏效率

當(dāng)前對(duì)保障房小區(qū)的物業(yè)管理，政府也進(jìn)行了相關(guān)的公共財(cái)政補(bǔ)貼或給予一定的稅收優(yōu)惠政策，但在具體實(shí)施中由于政府財(cái)力有限和相關(guān)公共財(cái)政扶持政策不完善，使得政府財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠的效果并不顯著。而且目前我國(guó)大部分保障性住房的物業(yè)管理是以政府為主導(dǎo)，即以政府的行政管理為主，而不是像商品房一樣通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)物業(yè)公司方式的進(jìn)行管理。在這種模式下物業(yè)公司即使運(yùn)營(yíng)不好也會(huì)獲得政府的財(cái)政補(bǔ)貼，所以他們就缺乏追求經(jīng)濟(jì)效益的動(dòng)力，使得運(yùn)營(yíng)效率和物業(yè)費(fèi)收繳率低下，從而增加運(yùn)營(yíng)的成本和政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3.法律規(guī)范和監(jiān)督管理機(jī)制不完善

我國(guó)現(xiàn)行的《物業(yè)管理?xiàng)l例》主要針對(duì)商品房住宅小區(qū)，而保障性小區(qū)與商品房小區(qū)在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、利益訴求、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容和重點(diǎn)存在很大差異，所以針對(duì)商品房的《物業(yè)管理?xiàng)l例》并不能完全適用于保障房小區(qū)的物業(yè)管理。因此需要制定專(zhuān)門(mén)針對(duì)保障房小區(qū)的物業(yè)管理法律規(guī)范，將保障房物業(yè)管理納入法制化軌道，使其具體運(yùn)作有法可依。

4.重前期建設(shè)而輕后期管理

“十二五”規(guī)劃期間，各地方政府的保障房建設(shè)都有著明確的任務(wù)指標(biāo)，這就使得各地方政府都非常重視保障房的前期建設(shè)而輕后期的管理，造成后期管理政府投入的嚴(yán)重不足。而在前期的規(guī)劃建設(shè)中因?yàn)閷?duì)后期運(yùn)營(yíng)管理的重視不夠，可能會(huì)給后期的物業(yè)管理帶來(lái)諸多問(wèn)題，增加物業(yè)公司的運(yùn)作成本。

5.社區(qū)勞動(dòng)力資源利用不充分

保障性住房的業(yè)主一般為城市的低收入人群，他們中有一部分人長(zhǎng)期處于失業(yè)或“半失業(yè)”狀態(tài)，這部分人沒(méi)有穩(wěn)定的甚至沒(méi)有收入的來(lái)源，這也是導(dǎo)致保障性住房物業(yè)管理收費(fèi)難的一個(gè)重要原因。但現(xiàn)實(shí)中我國(guó)保障房小區(qū)物業(yè)管理基本上沒(méi)有充分利用社區(qū)勞動(dòng)力資源相對(duì)富余的優(yōu)勢(shì)，從而也就放棄了本可以提高收繳率、降低運(yùn)營(yíng)成本的機(jī)會(huì)。

6.物業(yè)服務(wù)定位不合理

保障性住房小區(qū)居住人群的特殊性決定了其在物業(yè)管理服務(wù)上要嚴(yán)格區(qū)別于一般的商品房小區(qū)。物業(yè)公司不可在沒(méi)有充分考慮居民實(shí)際購(gòu)買(mǎi)和承受能力的基礎(chǔ)上，盲目推出一些不切實(shí)際、收費(fèi)高、檔次高的有償服務(wù)，而要根據(jù)廣大業(yè)主的實(shí)際需要，有針對(duì)性的提供物業(yè)服務(wù)。如果物業(yè)公司一昧的注重企業(yè)本身的經(jīng)濟(jì)效益而脫離大多數(shù)業(yè)主的實(shí)際需要，必將導(dǎo)致物業(yè)公司的經(jīng)營(yíng)處境更加窘迫，難以生存。

四、公共財(cái)政政策扶持保障性住房物業(yè)管理的合理性

（一）公共財(cái)政扶持的必要性

1.公共財(cái)政扶持是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)，克服市場(chǎng)失靈的重要手段

保障房是政府為無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)獲得住房的城市低收入人群而提供的住房保障，是我國(guó)社會(huì)保障的重要內(nèi)容，也是社會(huì)公共需求的一個(gè)重要組成部分。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中占支配和主導(dǎo)地位，但市場(chǎng)主體存在自發(fā)性和滯后性的弱點(diǎn)，所以單純依靠市場(chǎng)配置資源，必然會(huì)產(chǎn)生“市場(chǎng)失靈”，而“市場(chǎng)失靈”的一個(gè)重要表現(xiàn)就是公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供應(yīng)不足。公共財(cái)政理論認(rèn)為，客觀上存在的市場(chǎng)失靈無(wú)法完全通過(guò)其自身的機(jī)制得到解決，因而需要政府運(yùn)用法律規(guī)范、財(cái)政稅收以及行政干預(yù)等必要的手段加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。保障性住房屬于政府提供的公共或準(zhǔn)共產(chǎn)品（根據(jù)其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，可以把經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房視為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，把公租房和廉租房視為公共產(chǎn)品），而作為其后續(xù)管理重要內(nèi)容的物業(yè)管理服務(wù)，也具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)的性質(zhì)，所以不能單純的依靠市場(chǎng)提供，政府應(yīng)該充分利用財(cái)政、稅收等加強(qiáng)干預(yù)。

2.保障房物業(yè)管理資金的短缺需要公共財(cái)政政策的扶持

保障房安居工程是一個(gè)由前期建設(shè)、中期分配以及后期運(yùn)營(yíng)管理組成的系統(tǒng)工程，而保障性住房物業(yè)管理則是保障房后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理中最重要的一環(huán)，其成敗甚至決定了保障房的效用能否真正落到實(shí)處。但現(xiàn)實(shí)中物業(yè)管理存在的問(wèn)題，尤其是資金不足問(wèn)題，已嚴(yán)重影響了物業(yè)服務(wù)的質(zhì)量，進(jìn)而降低了保障房居民的生活水平，這與政府興建保障房的初衷背道而馳，也使得保障房的社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)保障的功能大打折扣。在這種狀況下，如不能妥善解決這些問(wèn)題，將帶來(lái)巨大的負(fù)外部性效應(yīng)，嚴(yán)重威脅到社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，所以政府有必要充分利用財(cái)政、稅收等手段加強(qiáng)對(duì)保障性住房物業(yè)管理的介入，以確保保障房小區(qū)物業(yè)管理健康有序的運(yùn)行。

3.政府及保障房住戶的性質(zhì)決定了公共財(cái)政扶持的必要性

一方面政府作為保障房的直接倡導(dǎo)者和全部或部分產(chǎn)權(quán)所有者，理應(yīng)解決保障性住房在物業(yè)管理過(guò)程中遇到的資金困難，而且保障性住房物業(yè)管理中出現(xiàn)的收不抵支的狀況有部分原因是政府造成的（物業(yè)費(fèi)的政府限價(jià)），所以政府有責(zé)任對(duì)物業(yè)公司進(jìn)行公共財(cái)政補(bǔ)貼，幫助其解決運(yùn)營(yíng)資金不足的問(wèn)題。另一方面，保障房住戶都是低收入人群，支付能力有限，要使他們?cè)谥Ц遁^低物業(yè)費(fèi)的情況下還能夠享受到較好的物業(yè)服務(wù)，政府有必要給予保障房物管企業(yè)一定的公共財(cái)政補(bǔ)貼。

（二）公共財(cái)政扶持的可行性

1.不斷增強(qiáng)的財(cái)政實(shí)力為公共財(cái)政扶持保障房物業(yè)管理提供了物質(zhì)基礎(chǔ)

近年來(lái)我們國(guó)家加大對(duì)保障性住房建設(shè)的投入，一方面是因?yàn)檎畬?duì)民生問(wèn)題重視程度的增加?，F(xiàn)階段我國(guó)城市房?jī)r(jià)居高不下，遠(yuǎn)超出了中低收入群體的收入支付能力，致使他們?cè)谧》織l件本來(lái)就很惡劣的情況下，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)改善其自身居住條件，而城市中低收入人群占城市人口的大部分，其住房問(wèn)題解決的好壞，直接關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。另一方面是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了雄厚的財(cái)政實(shí)力。根據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，近十年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，2003-2013年我國(guó)GDP 從13.5 萬(wàn)億增加到56.88 萬(wàn)億，而財(cái)政收入伴隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也得到了快速的增長(zhǎng)，2003-2013年財(cái)政收入從2.17 萬(wàn)億增加到12.9 萬(wàn)億，所以國(guó)家有較雄厚財(cái)力來(lái)支持保障房的建設(shè)和管理。

2.完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和稅收制度提供了可能

目前我國(guó)保障房小區(qū)物業(yè)管理存在著服務(wù)質(zhì)量差、環(huán)境惡劣、收費(fèi)和收繳率低、物管模式單一、法規(guī)和監(jiān)管制度不完善等眾多問(wèn)題，但其中最大的問(wèn)題是資金來(lái)源的不足。但各地區(qū)會(huì)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一而造成財(cái)政收入相差巨大，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力富足，有足夠的能力對(duì)保障房物業(yè)管理進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)財(cái)力薄弱，沒(méi)有足夠的能力進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼或補(bǔ)貼很少。這種狀況必然會(huì)造成地區(qū)間補(bǔ)貼水平相差巨大，變相的擴(kuò)大了貧富差距，也不符合社會(huì)的公正、公平。這時(shí)就要充分發(fā)揮公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在縮小地區(qū)間財(cái)力差距和促進(jìn)公共服務(wù)均等化的作用。但長(zhǎng)期過(guò)度的依賴(lài)政府補(bǔ)貼必然會(huì)增加公共財(cái)政的負(fù)擔(dān)，所以除了給予物業(yè)公司直接的財(cái)政補(bǔ)貼外，間接地稅收優(yōu)惠的扶持方式也是可行的。

3.已有不少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以借鑒

廈門(mén)市、成都市和廣州市分別對(duì)公共財(cái)政扶持保障房物業(yè)管理進(jìn)行了有益的嘗試，并取得了較好的扶持效果?！稄B門(mén)市社會(huì)保障性住房管理?xiàng)l例》規(guī)定城市低收入家庭可以按照程序向市住房保障行政管理部門(mén)申請(qǐng)物業(yè)管理服務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼，審核通過(guò)的家庭可以獲得市人民政府規(guī)定的相應(yīng)補(bǔ)助。按申請(qǐng)家庭的狀況不同，廈門(mén)市政府分別給低收入家庭和低保家庭40%和80%的物業(yè)服務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼。而保障房小區(qū)內(nèi)預(yù)留的經(jīng)營(yíng)性用房則由政府部門(mén)統(tǒng)一對(duì)外招租，收入全額上繳市財(cái)政，專(zhuān)項(xiàng)用于物業(yè)服務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼等支出?！冻啥际斜Ｕ闲宰》课飿I(yè)管理辦法》規(guī)定建立物業(yè)服務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼專(zhuān)用資金，對(duì)確實(shí)困難的廉租住房承租戶，可以按規(guī)定向公房管理中心申請(qǐng)物業(yè)服務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼?！稄V州市公共租賃住房保障制度實(shí)施辦法》（實(shí)行）規(guī)定公共租賃住房應(yīng)由住房保障部門(mén)統(tǒng)一設(shè)定物業(yè)服務(wù)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)若低于市物價(jià)部門(mén)制定的政府指導(dǎo)價(jià)，政府應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼方式和標(biāo)準(zhǔn)由財(cái)政部門(mén)和住房保障部門(mén)共同制定。此外，公共租賃住房租金和配套設(shè)施租金收入，應(yīng)按規(guī)定上繳同級(jí)國(guó)庫(kù)，實(shí)行“收支兩條線”。租金收入優(yōu)先用于彌補(bǔ)物業(yè)服務(wù)按政府指導(dǎo)價(jià)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的不足部分，仍然不足的部分由財(cái)政安排資金。

五、公共財(cái)政政策扶持保障房物業(yè)管理的政策選擇

公共財(cái)政對(duì)保障性住房物業(yè)管理的補(bǔ)貼是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，而且隨著未來(lái)保障房投入使用量的增加，公共財(cái)政的補(bǔ)貼金額也會(huì)相應(yīng)的增加，這就使得用于補(bǔ)貼保障性住房物業(yè)管理的公共財(cái)政資金需要一個(gè)穩(wěn)定的資金渠道。

公共財(cái)政扶持保障房物業(yè)管理路線圖

（一）將公共財(cái)政補(bǔ)貼資金納入政府年度財(cái)政預(yù)算

1.將公共財(cái)政補(bǔ)貼資金納入中央政府年度財(cái)政預(yù)算

中央安排專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金并以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式補(bǔ)貼保障房物業(yè)管理。中央政府可以將補(bǔ)貼資金納入中央年度財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)自身財(cái)力及保障房建設(shè)和使用狀況確定資助資金的額度，同時(shí)資金額度也要根據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況的變化而變化。中央財(cái)政安排補(bǔ)貼資金，無(wú)疑加強(qiáng)了補(bǔ)貼資金來(lái)源的穩(wěn)定性，也有利于緩解地方政府尤其是財(cái)政困難地方政府的財(cái)政壓力?？紤]到各地區(qū)之間財(cái)政收入相差巨大，所以中央政府補(bǔ)貼資金的分配并不是平均分配，而要根據(jù)各地方財(cái)力、保障房建設(shè)等狀況，以財(cái)政轉(zhuǎn)移的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)分配。我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要包括兩大類(lèi)：一是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，是指為彌補(bǔ)財(cái)政薄弱地區(qū)財(cái)力缺口，均衡地區(qū)間財(cái)力差距，中央政府安排給地方政府的補(bǔ)助支出，由地方政府統(tǒng)籌安排。二是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，是指中央政府為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，而對(duì)地方政府進(jìn)行的補(bǔ)助資金，需按規(guī)定用途使用，其重點(diǎn)用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域。一方面保障房是我國(guó)重要的民生安居工程，兼具社會(huì)保障的功能；另一方面為防止各地方政府挪用資金，保證補(bǔ)貼資金落實(shí)到位，所以中央政府給予地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼資金應(yīng)采用專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式。中央政府把補(bǔ)貼資金以專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式資助省級(jí)政府，尤其是財(cái)力薄弱的省級(jí)政府，然后省級(jí)政府再以同樣的方式把資金轉(zhuǎn)移支付給財(cái)力缺乏的市縣政府。

2.將公共財(cái)政補(bǔ)貼資金納入地方政府年度財(cái)政預(yù)算

各地方政府應(yīng)將保障性住房物業(yè)管理補(bǔ)貼資金納入地方政府公共財(cái)政預(yù)算體系，并根據(jù)本地區(qū)的財(cái)政實(shí)力以及保障房建設(shè)和使用的狀況來(lái)確定年度預(yù)算資金，并且預(yù)算資金要隨著本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入、保障房數(shù)量、消費(fèi)水平、物價(jià)水平等的變化做出相應(yīng)的調(diào)整。

3.上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的激勵(lì)

一般情況下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付會(huì)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，所謂的“擠出效應(yīng)”就是地方或下級(jí)政府將轉(zhuǎn)移支付的資金用于某項(xiàng)職能支出，而將轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)的、原本用于該項(xiàng)目的本級(jí)收入用于別處。這種擠出效應(yīng)可能會(huì)使地方或下級(jí)政府因?yàn)楂@得中央或上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付而減少本級(jí)財(cái)政預(yù)算支出，所以上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼資金數(shù)額應(yīng)和下級(jí)政府自身財(cái)政用于保障房物業(yè)管理的補(bǔ)貼資金相掛鉤，以確保補(bǔ)貼資金的充足和穩(wěn)定。此外，為了提高地方財(cái)政對(duì)保障房后期運(yùn)營(yíng)管理的積極性，可以考慮把保障房后期運(yùn)營(yíng)管理狀況，特別是物業(yè)管理狀況，列為地方政府主要官員政績(jī)考核的重要指標(biāo)。

（二）對(duì)保障房物業(yè)管理企業(yè)實(shí)行稅收扶持政策

稅收是我國(guó)財(cái)政收入最主要的來(lái)源，也是國(guó)家宏觀干預(yù)經(jīng)濟(jì)，克服市場(chǎng)失靈的重要手段，所以應(yīng)充分發(fā)揮稅收政策在保障性住房物業(yè)管理中的扶持作用。當(dāng)前在保障性住房物業(yè)管理尚需要政府進(jìn)行公共財(cái)政補(bǔ)貼的情況下，為減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和物業(yè)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，政府部門(mén)也可以通過(guò)稅收優(yōu)惠政策來(lái)扶持保障性住房物業(yè)管理企業(yè)。凡承接保障性住房物業(yè)服務(wù)的企業(yè)一律減免相關(guān)稅收，具體做法包括：物業(yè)公司收取的物業(yè)費(fèi)及租金收入具有代管性質(zhì)，政府對(duì)其應(yīng)免征營(yíng)業(yè)稅；對(duì)保障性住房物業(yè)管理企業(yè)上繳的所得稅實(shí)行“先征后返”；對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)物業(yè)服務(wù)成果支付給物業(yè)服務(wù)企業(yè)的資金補(bǔ)貼以及對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)性房屋出租所得實(shí)行所得稅和營(yíng)業(yè)稅減免。

（三）按一定比例計(jì)提土地出讓金用于保障房物業(yè)管理補(bǔ)貼

我國(guó)地方財(cái)政已蛻變?yōu)椤巴恋刎?cái)政”，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和財(cái)政部的數(shù)據(jù),2001-2010年土地出讓金占地方財(cái)稅總收入的比重從14.24%急劇上升到40.03%,2011年受房市調(diào)控的影響下降到38.63%[18]。按照我國(guó)現(xiàn)行的政策，地方政府可按照不低于2%的比例從土地出讓總收益中或不低于10%的土地出讓純收益中提取保障房建設(shè)資金。而保障房物業(yè)管理資金的來(lái)源也可以效仿此做法，從土地出讓總收益或土地出讓純收益中按一定比例提取，或者適當(dāng)?shù)奶岣咄恋爻鲎尳鹩糜诒Ｕ戏拷ㄔO(shè)的計(jì)提比例，然后在從中按一定比例計(jì)提保障性住房物業(yè)管理補(bǔ)助資金。

（四）政府統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)經(jīng)營(yíng)性用房，增加補(bǔ)貼資金來(lái)源

現(xiàn)階段，我國(guó)保障性住房物業(yè)管理資金，主要來(lái)自業(yè)主繳納的物業(yè)費(fèi)、租金收入以及政府補(bǔ)貼，物業(yè)費(fèi)一般由政府限價(jià)，其標(biāo)準(zhǔn)不高，而與市場(chǎng)價(jià)的差額則由公共財(cái)政填補(bǔ)，這無(wú)疑增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。所以政府可以通過(guò)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)保障房社區(qū)的商業(yè)設(shè)施來(lái)擴(kuò)充資金來(lái)源，運(yùn)營(yíng)收益資金由政府主管部門(mén)統(tǒng)一調(diào)配用來(lái)補(bǔ)充物業(yè)管理公司的收益不足。有學(xué)者建議，對(duì)于未建的保障性住房小區(qū)應(yīng)按不低于5%的比例建設(shè)物業(yè)經(jīng)營(yíng)性用房，經(jīng)營(yíng)收入由所在區(qū)政府統(tǒng)籌用于保障性安居小區(qū)的基礎(chǔ)物業(yè)服務(wù)，而對(duì)于已建成的保障房小區(qū)，可以通過(guò)社區(qū)改造或轉(zhuǎn)變配套用房性質(zhì)參照實(shí)施[19]。

六、結(jié)語(yǔ)

保障房作為一項(xiàng)重要的“民生工程”，其后續(xù)物業(yè)管理的好壞，直接關(guān)系到住房保障能否真正落到實(shí)處，關(guān)系到保障房的社會(huì)保障功能、社會(huì)救濟(jì)能否發(fā)揮應(yīng)有的實(shí)效。但現(xiàn)實(shí)中由于重前期建設(shè)而輕后期管理導(dǎo)致保障性住房物業(yè)管理產(chǎn)生了許多問(wèn)題，大大降低了保障房住戶的居住條件和生活生平。而在這些問(wèn)題中最大的問(wèn)題就是物業(yè)管理資金的不足，它嚴(yán)重影響了住房保障的可持續(xù)性，所以解決物管資金不足的問(wèn)題非常迫切。為了確保保障房物業(yè)管理補(bǔ)貼資金有穩(wěn)定的來(lái)源，有必要把公共財(cái)政補(bǔ)貼資金納入政府年度財(cái)政預(yù)算，充分發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、激勵(lì)考核、土地出讓金計(jì)提、稅費(fèi)優(yōu)惠政策及商業(yè)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的作用。

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