論行政執(zhí)法中的行政協(xié)助

摘要：行政執(zhí)法中的行政協(xié)助是一重要的行政法治實(shí)踐問題，對于扼制行政執(zhí)法中的推諉以及其他不配合情形，促成行政主體完成行政執(zhí)法任務(wù)和履行職責(zé)有著不可替代的作用。我國一些地方立法和其他規(guī)范行政執(zhí)法的行政法典則盡管確立了該項(xiàng)制度，但仍顯粗疏。關(guān)于行政協(xié)助的具體形式、協(xié)助過程中的程序保障等問題在我國學(xué)界和實(shí)務(wù)界還是一個空白。基于此，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將它作為我國行政程序制度的構(gòu)成部分，在進(jìn)行行政程序立法時，將行政協(xié)助的程序考慮進(jìn)來。同時，應(yīng)當(dāng)對行政協(xié)助進(jìn)行具體的程序構(gòu)建，保障其予以實(shí)施。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；行政協(xié)助；協(xié)助形式；程序保障

中圖分類號：DF3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-862X（2014）02-0108-009

行政執(zhí)法中的行政協(xié)助是一個具體的行政法治實(shí)踐問題，由于我國行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置受職能區(qū)域?qū)蛹壍鹊南拗?，使得在行政?zhí)法中一個單一的執(zhí)法主體往往難以完成任務(wù)和很好的履行職責(zé)。而我國行政執(zhí)法中長期以來就存在著推諉以及其他不配合的情形，正因?yàn)槿绱耍嵘覈姓?zhí)法的質(zhì)量和社會滿意度，就必須完善行政執(zhí)法中的行政協(xié)助制度。事實(shí)上，我國一些地方的行政執(zhí)法條例和其他規(guī)范行政執(zhí)法的行政法典則已經(jīng)確立了該項(xiàng)制度，例如《湖南省行政程序規(guī)定》第17條規(guī)定：“有下列情形之一的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)請求相關(guān)行政機(jī)關(guān)協(xié)助：（一）獨(dú)自行使職權(quán)不能實(shí)現(xiàn)行政目的的；（二）不能自行調(diào)查執(zhí)行公務(wù)需要的事實(shí)資料的；（三）執(zhí)行公務(wù)所必需的文書、資料、信息為其他行政機(jī)關(guān)所掌握，自行收集難以獲得的；（四）其他必須請求行政協(xié)助的情形。被請求協(xié)助的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時履行協(xié)助義務(wù)，不得推諉或者拒絕協(xié)助。不能提供行政協(xié)助的，應(yīng)當(dāng)以書面形式及時告知請求機(jī)關(guān)并說明理由。因行政協(xié)助發(fā)生爭議的，由請求機(jī)關(guān)與協(xié)助機(jī)關(guān)的共同上一級行政機(jī)關(guān)決定。實(shí)施行政協(xié)助的，由協(xié)助機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任；根據(jù)行政協(xié)助做出的行政行為，由請求機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任?！比欢?，行政執(zhí)法中的行政協(xié)助存在的法理基礎(chǔ)如何，具體的協(xié)助形式又是如何體現(xiàn)的，以及協(xié)助過程中的程序保障等重大理論和實(shí)踐問題的研究在我國學(xué)界和實(shí)務(wù)界還是一個空白?；诖?，筆者撰就本文，擬對行政執(zhí)法中的行政協(xié)助予以初步探討。

一、行政執(zhí)法中行政協(xié)助的法理基礎(chǔ)

行政執(zhí)法中的行政協(xié)助是指某一行政主體在行政執(zhí)法中為了有效完成執(zhí)法行為而請求其他行政主體予以協(xié)助，被請求的主體有義務(wù)對請求主體進(jìn)行協(xié)助的行政法上的內(nèi)部行政行為。該內(nèi)部行政行為的實(shí)現(xiàn)所體現(xiàn)的是外部行政行為的法律后果，這是我們對行政執(zhí)法中行政協(xié)助的一個簡單定義，對于這個定義的理解和認(rèn)識應(yīng)當(dāng)把握下列關(guān)鍵之點(diǎn)：其一，行政執(zhí)法中的行政協(xié)助發(fā)生在不同的行政主體之間。行政執(zhí)法是行政主體履行行政管理職能時經(jīng)常采用的手段，行政執(zhí)法在其運(yùn)行過程中牽涉到諸多方面的關(guān)系形式，如行政執(zhí)法主體與行政相對人之間的關(guān)系，第三人之間的關(guān)系，與其他利害關(guān)系人之間的關(guān)系，若從廣義上講，還有行政執(zhí)法主體與其他社會主體的關(guān)系。當(dāng)然，一個行政執(zhí)法行為的完成常常還要和諸如立法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等發(fā)生這樣那樣的聯(lián)系。（1）行政執(zhí)法中的行政協(xié)助所發(fā)生的關(guān)系范疇是行政系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)系，即是此一行政主體與彼一行政主體的關(guān)系，如果一個行政執(zhí)法行為需要行政系統(tǒng)以外的主體進(jìn)行配合，那是另一范疇的問題。因此關(guān)系形式的特定性就成了行政協(xié)助的一個基本構(gòu)成要件。其二，行政執(zhí)法中的行政協(xié)助發(fā)生在行政執(zhí)法中。行政執(zhí)法是行政法中的一個基本概念，我國中央層面上的行政法典則尚未對行政執(zhí)法的概念進(jìn)行界定，但我國一些地方立法則界定了行政執(zhí)法的概念，例如，《湖北省行政執(zhí)法條例》第2條規(guī)定：“行政執(zhí)法，是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在對行政相對人實(shí)施行政管理活動中，執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的行為?！痹摱x雖然存在于地方立法之中，但不可否認(rèn)的是它是一個正式的法律上的界定。除此之外，我國學(xué)界也有學(xué)者對行政執(zhí)法從學(xué)理上作了界定。[1]上列表明，行政執(zhí)法在我國已經(jīng)有了相對確定的含義，我們所指的行政執(zhí)法中的行政協(xié)助其存在的大的范疇便是行政執(zhí)法領(lǐng)域，這一點(diǎn)是必須予以強(qiáng)調(diào)的，因?yàn)樾姓到y(tǒng)除了實(shí)施執(zhí)法行為以外，還常常實(shí)施行政立法乃至于行政司法等行政行為，在這些行政行為中，也有行政協(xié)助存在的空間，這樣的空間則不是本文所涉及的。即是說，行政執(zhí)法限定了行政執(zhí)法中行政協(xié)助的外延。其三，行政執(zhí)法中的行政協(xié)助是以具體行政行為為紐帶的。行政執(zhí)法是相對于行政立法等概念而言的（2），即是說，行政執(zhí)法是行政主體對有關(guān)行政法規(guī)范的實(shí)施，是將行政法的法律規(guī)范與相關(guān)的行政法事實(shí)予以結(jié)合的狀態(tài)，在這個結(jié)合中有一個非常具體的結(jié)合點(diǎn)，這個結(jié)合點(diǎn)就是行政主體所實(shí)施的具體行政行為。當(dāng)某一行政主體要求另一個行政主體協(xié)助其行政執(zhí)法行為時，它實(shí)質(zhì)上是以某一個具體行政行為的內(nèi)容為請求基礎(chǔ)的，也以實(shí)現(xiàn)該具體行政行為的內(nèi)容為目的的。因此可以毫不含糊地講，任何行政執(zhí)法中的行政協(xié)助都是圍繞一個具體行政行為展開的。其四，行政執(zhí)法中的行政協(xié)助是協(xié)助者與被協(xié)助者的一種相互支持關(guān)系。行政主體都存在于行政系統(tǒng)之中，從這個角度講，任何行政主體都有一個共同的行政目標(biāo)：“目標(biāo)的分解與綜合既決定機(jī)構(gòu)的數(shù)量，同時決定機(jī)構(gòu)數(shù)量發(fā)展變化的序列……”[2]若以此角度進(jìn)行觀察，不同行政主體之間就都應(yīng)當(dāng)是一種相互幫助，相互支持的關(guān)系形式。但這僅僅是一種理論上的狀態(tài)，也就是說，在一個行政執(zhí)法過程中，在一個具體的行政主體的關(guān)系形式之中必然存在兩種關(guān)系模式：一是相互排除的關(guān)系模式。這種關(guān)系模式在我國行政系統(tǒng)中并不少見，我們常常提到的行政過程中的推諉、不同行政主體之間的不配合，就是這樣的關(guān)系模式。另一種關(guān)系模式則與之相反，是二者之間相互理解、相互配合、相互協(xié)助的關(guān)系形式。這種關(guān)系形式可以統(tǒng)一稱之為相互支持的關(guān)系模式。毋庸置疑，行政執(zhí)法中的行政協(xié)助便是此種關(guān)系模式的具體化，這也是行政協(xié)助的本質(zhì)所在。上列諸方面基本上揭示了行政執(zhí)法中行政協(xié)助的科學(xué)內(nèi)涵，那么行政協(xié)助的存在究竟有什么樣的法理基礎(chǔ)？筆者試提出如下方面。（3）

第一，行政權(quán)一體化的法理基礎(chǔ)。行政權(quán)的概念和范疇是現(xiàn)代憲法的基本內(nèi)容之一，法治發(fā)達(dá)國家的憲法通常都對行政權(quán)的相關(guān)問題作了規(guī)定，如《美利堅(jiān)合眾國憲法》第2條第1款規(guī)定：“執(zhí)法權(quán)力應(yīng)被賦予美利堅(jiān)合眾國之總統(tǒng)?！盵3]我國憲法也對行政權(quán)的行使主體、行使過程中與其他權(quán)力的關(guān)系作了規(guī)定，從憲法的規(guī)定來看，一方面行政權(quán)是一個范疇性權(quán)力，即是說，在行政權(quán)的范疇之下包括了諸多具體的權(quán)力內(nèi)容。例如，我國憲法第89條關(guān)于國務(wù)院所能夠行使行政權(quán)的范疇就有十八項(xiàng)規(guī)定，就有二十多個權(quán)力類型的劃分[2]；另一方面，行政權(quán)與其他國家權(quán)力相比，又是由一個板塊構(gòu)成的。例如我們常常將行政權(quán)與審判權(quán)相對而言，將行政權(quán)與檢查權(quán)相對而言，還將行政權(quán)與立法權(quán)相對而言等等。上列兩個方面表明行政權(quán)的理解和認(rèn)知并不是一個簡單的事情，它的內(nèi)涵和狀況是非常復(fù)雜的，同時無論單一制國家還是聯(lián)邦制國家，行政權(quán)在行使過程中都具有某種相對分散化的傾向。就是說，行政權(quán)的行使主體并不是以單一機(jī)構(gòu)的形式體現(xiàn)出來的，而是由多元結(jié)構(gòu)的形式體現(xiàn)出來的。這就很容易給人形成一種錯覺，那就是行政權(quán)在運(yùn)作過程中只服從權(quán)力行使者的具體主張，而不需要考慮其他因素。然而，我們要強(qiáng)調(diào)的是：正是行政權(quán)的上列兩方面的內(nèi)容刻畫了一個非常清晰的命題，那就是一國的行政權(quán)是一個有機(jī)的整體，是以一體化的形式表現(xiàn)出來的，正是這樣的一體化，為行政執(zhí)法中行政協(xié)助制度的建立提供了實(shí)在法上的基礎(chǔ)。說到底，行政執(zhí)法中的行政協(xié)助就是以行政權(quán)的一體化為現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)乃至于理論基礎(chǔ)的。endprint

第二，行政職權(quán)分立化的法理基礎(chǔ)。行政權(quán)是一個權(quán)力板塊和權(quán)力范疇，這是不可否認(rèn)的，同時行政權(quán)作為國家權(quán)力也是一種大規(guī)模性的權(quán)力，其在行使過程中常常具有大規(guī)模性、未來性、多變性等特征。正如有學(xué)者所指出的：“行政職能是國家機(jī)器基本職能的一部分。國家組織是一個結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜的組織，像由各種零件組成的龐大機(jī)器一樣，是由具有不同職能的各種國家機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)共同使命而連接起來的統(tǒng)一整體。國家這個統(tǒng)一整體的活動的總方向就是國家職能，即國家在實(shí)現(xiàn)通知階段任務(wù)過程中所起的基本的作用?！盵4]這些特征便導(dǎo)致了無論一個國家具有多大的人口規(guī)模，具有多大的地域板塊，具有多大的其他復(fù)雜要素，其行政權(quán)都必然存在地域上的劃分，都必然存在職能上的劃分，都必然存在層級上的劃分。以我國的職能劃分為例，有公安、民政、司法、財(cái)政、人事、勞動、建設(shè)、城管、交通、水利、文化、衛(wèi)生、物價、環(huán)保、審計(jì)等數(shù)十個。這樣的職能劃分常常使每一個職能范疇形成了一個職權(quán)系統(tǒng)，該職權(quán)系統(tǒng)對于整個行政權(quán)而論，僅僅是一個支系統(tǒng)，但它本身是一個相對獨(dú)立的系統(tǒng)。就層級劃分而論，我國的行政系統(tǒng)是分成若干層次的，這些層次是從不同的方位出發(fā)的，以各級人民政府的分類而論，分成中央、省、市、縣、鄉(xiāng)等若干層次，而在一個職能部門內(nèi)部，也有廳、處、科等層次上的劃分。在這個層次的劃分中，盡管不是每一個層次的行政機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)都具有獨(dú)立的行使行政權(quán)的資格，但是行政主體的職權(quán)分配則分散于不同的層次之中，例如處級單位是一個行政執(zhí)法主體，而廳局級單位也同樣是一個行政執(zhí)法主體。就地域的職能分配來看，不同地區(qū)的行政機(jī)關(guān)便是一個獨(dú)立的機(jī)構(gòu)實(shí)體，他們有著獨(dú)立的行使行政權(quán)的資格和機(jī)會。上列三個資格的職能劃分必然要求他們在行政執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)追求統(tǒng)一的目標(biāo)，而且也必然為一個行政執(zhí)法過程中此一行政機(jī)關(guān)單獨(dú)完成行政任務(wù)增加了難度。因?yàn)樾姓鄬θ艘约靶姓鄬θ说臋?quán)力主張和其他法律行為并不一定與上列職能劃分有嚴(yán)格的對應(yīng)關(guān)系，這便使得行政執(zhí)法中行政協(xié)助的存在甚至不可避免，這是行政執(zhí)法中行政協(xié)助存在的另一個法理基礎(chǔ)。

第三，行政技術(shù)有限化的法理基礎(chǔ)。行政執(zhí)法行為的完成或者行政管理職能的實(shí)現(xiàn)必須依賴于行政主體的行政能力，即是說只有當(dāng)行政主體具有比較強(qiáng)的行政能力時，行政職能才能得以實(shí)現(xiàn)，行政執(zhí)法行為才能予以完成。而在現(xiàn)代法治社會中，行政能力決定于兩個方面：一個方面是行政法典則對行政權(quán)的行使作了嚴(yán)格的規(guī)定。在這種嚴(yán)格規(guī)定之下，行政主體便有了行使行政權(quán)的權(quán)威性，這種權(quán)威便能夠幫助他完成相應(yīng)的行政職能。（4）另一方面則是行政主體在行政權(quán)行使中所掌握的技術(shù)要素。我們注意到，我國行政系統(tǒng)中諸多職能的劃分都強(qiáng)調(diào)了相應(yīng)的科學(xué)屬性，或者說通過一定的科學(xué)機(jī)制將行政系統(tǒng)的職權(quán)行使作嚴(yán)格技術(shù)化的處理。例如，稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收行政執(zhí)法中就有一套嚴(yán)格的技術(shù)指標(biāo)，而工商、物價、環(huán)保等幾乎所有的行政職能機(jī)關(guān)都有相應(yīng)的技術(shù)指標(biāo)。隨著現(xiàn)代行政權(quán)分工的細(xì)化，這些技術(shù)指標(biāo)將越來越專業(yè)，越來越對其他主體而論是一種不適當(dāng)?shù)呐懦?。然而，在一個行政執(zhí)法過程中行政相對人權(quán)利的主張和訴權(quán)或者行政相對人所發(fā)生的法律行為則不一定能夠與一個單一行政主體所掌握的技術(shù)要素完全對應(yīng)，具體地講，一個行政相對人的行為可能與工商、環(huán)保、醫(yī)藥衛(wèi)生等行政職能都發(fā)生相應(yīng)的關(guān)系，但是一定意義上的權(quán)利訴求常常總是要?dú)w于一個行政主體的，在這種情況下，這個單一的行政主體在行政執(zhí)法的基礎(chǔ)指數(shù)上就必然要依賴于其他行政主體。

第四，行政執(zhí)法效率化的法理基礎(chǔ)。行政效率本是行政管理學(xué)所涉及的基本問題（5），但是在現(xiàn)代行政法的演變中效率逐漸成為了行政法中的一個基本現(xiàn)象，甚至成了行政法的價值追求。在美國的行政法理論中就有一個著名的“代理成本理論”，該理論認(rèn)為行政系統(tǒng)以及行政權(quán)的設(shè)置本是社會公眾所投下的一個成本，即是說行政組織體系本身的存在是一個社會負(fù)擔(dān)，只有當(dāng)它能夠?yàn)樯鐣?chuàng)造財(cái)富時，它才是有價值的。依據(jù)該理論，一國的行政系統(tǒng)以及行政主體越小越好，因?yàn)樗旧硎且环N社會的負(fù)擔(dān)，一國的行政主體只有當(dāng)它的執(zhí)法行為和其他行為最為簡捷時，它才有合理存在的社會基礎(chǔ)和法理基礎(chǔ)。[5]由此可見，行政法中的效率問題一定意義上涉及了行政法上的本質(zhì)，我國憲法也肯定了行政權(quán)行使中的效率問題，這在憲法第27條的規(guī)定可以得以佐證。依據(jù)憲法和我國其他行政法典則的規(guī)定（6），行政執(zhí)法不能夠過多地浪費(fèi)行政資源和社會資源。那么我們可以將相關(guān)的效率原理運(yùn)用到行政執(zhí)法中的行政協(xié)助上來，在有些情況下，讓一個行政主體既作出行政執(zhí)法的決定同時又實(shí)施行政執(zhí)法的內(nèi)容可能會增加行政成本，而如果一個行政主體作出了某一行政決定之后，其他行政主體能夠代為實(shí)施，或者能夠幫助實(shí)施，這樣的幫助可能大大減輕作出行政決定的主體的負(fù)擔(dān)，這就必然減少了行政的成本。我國近年來在行政執(zhí)法中所作的一些改革就比較周全的考慮了效率問題。（7）由此可見，行政執(zhí)法的效率化是行政執(zhí)法中行政協(xié)助存在的另一個法理基礎(chǔ)。

二、行政執(zhí)法中行政協(xié)助的法律形式

目前，我國相關(guān)行政實(shí)在法包括有關(guān)地方立法都沒有對行政執(zhí)法中行政協(xié)助的法律形式作出規(guī)定，而且從目前一些地方立法的規(guī)定來看，其對行政執(zhí)法中行政協(xié)助的規(guī)定似乎是從相對消極的角度出發(fā)的，例如《湖南省行政執(zhí)法程序規(guī)定》就僅僅規(guī)定了行政協(xié)助成立的相關(guān)條件，而這些條件的設(shè)定都是基于一個行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法在不能由自身單獨(dú)完成的情況下而請求協(xié)助的，如“獨(dú)自行使職權(quán)不能實(shí)現(xiàn)行政目的的、不能自行調(diào)查、執(zhí)行公務(wù)需要的事實(shí)材料的等”。在筆者看來，行政執(zhí)法中的行政協(xié)助除了從這種消極角度出發(fā)之外，還應(yīng)當(dāng)考慮一種相對積極的因素，換言之，一個執(zhí)法行為如果有一個行政機(jī)構(gòu)予以協(xié)助便能夠大大提高行政執(zhí)法效率，就應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的協(xié)助制度。若我們能夠以這樣的理念建構(gòu)行政執(zhí)法中的行政協(xié)助制度，那就可以使行政協(xié)助達(dá)到一種相對較高的境界?？偠灾姓?zhí)法中的行政協(xié)助既應(yīng)當(dāng)有消極的建構(gòu)動因，也應(yīng)當(dāng)有積極的建構(gòu)動因，其相應(yīng)法律形式的確定便應(yīng)當(dāng)從上列兩個方面的動因出發(fā)予以考慮。正如上述行政系統(tǒng)的分工存在職能分工、地域分工和層級分工，這三個范疇的分工決定了行政協(xié)助從理論上可以分為同一職能、不同行政主體之間的協(xié)助關(guān)系，不同職能、不同行政主體之間的協(xié)助關(guān)系，同一區(qū)域、不同主體之間的協(xié)助關(guān)系，不同區(qū)域、不同主體之間的協(xié)助關(guān)系，同一層級、不同主體之間的關(guān)系，不同層級行政主體之間的協(xié)助關(guān)系，不同層級、不同主體之間的協(xié)助關(guān)系等七個方面。（8）上列七個方面是行政執(zhí)法中行政協(xié)助法律形式所考慮的基本因素，如果我們將問題予以簡單處理的話，行政執(zhí)法中行政協(xié)助的法律形式可以表現(xiàn)為下列方面。endprint

第一，因行政執(zhí)法技術(shù)引起行政協(xié)助的法律形式?！逗鲜⌒姓?zhí)法程序規(guī)定》第17條第3項(xiàng)關(guān)于行政協(xié)助的具體情形有這樣一個規(guī)定：“執(zhí)行公務(wù)所必需的文書、資料、信息為其他行政機(jī)關(guān)所掌握，自行收集難以獲得的?！痹撘?guī)定實(shí)質(zhì)上是對行政執(zhí)法中因技術(shù)因素而引起行政協(xié)助的規(guī)定。上面已經(jīng)指出，現(xiàn)代行政權(quán)的行使建立在復(fù)雜的技術(shù)基礎(chǔ)之上，一定意義上講，不同行政職能機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分往往決定于它所賴以建立的技術(shù)要素，例如，土地行政管理機(jī)關(guān)的職能就決定于土地管理中諸多嚴(yán)格的技術(shù)參數(shù)，而城市建設(shè)管理機(jī)關(guān)的管理職能也與相應(yīng)的技術(shù)指數(shù)有著密切的關(guān)聯(lián)。（9）這樣的技術(shù)參數(shù)既決定了行政職能在履行過程中的封閉性又決定了行政職能行使中的排他性，即是說，土地行政管理機(jī)關(guān)的行政職能，城市建設(shè)管理機(jī)關(guān)就無法很好的予以履行，這種職能上的劃分是現(xiàn)代行政機(jī)構(gòu)存在的一個前提條件，也是他們職權(quán)行使中一個不可回避的問題。然而，就行政執(zhí)法而論，常常存在權(quán)利義務(wù)設(shè)定中的多元化問題，例如，當(dāng)工商行政機(jī)關(guān)對某一經(jīng)營者發(fā)放工商行政許可證時，它可能依賴于環(huán)境保護(hù)方面的技術(shù)指數(shù)，也可能依賴于城市管理方面的技術(shù)指數(shù)，還可能依賴于藥品食品管理方面的技術(shù)指數(shù)，這樣的職能交叉在現(xiàn)代高科技社會的情況下顯得尤為突出，這就必然決定了一個行政執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中要有其他一個乃至于數(shù)個行政主體的協(xié)助才能夠予以完成，應(yīng)當(dāng)說，湖南省人民政府在制定相關(guān)的行政協(xié)助程序時已經(jīng)考慮到了這個因素。這應(yīng)當(dāng)是行政協(xié)助最主要的法律形式。

第二，因職能銜接引起行政協(xié)助的法律形式。行政系統(tǒng)中的職能劃分與行政系統(tǒng)的目標(biāo)分解與綜合是緊密聯(lián)系在一起的。行政系統(tǒng)作為一個較為龐大的職權(quán)系統(tǒng)，有一個總的行政目標(biāo)，這個總的行政目標(biāo)將行政系統(tǒng)與其他國家權(quán)力系統(tǒng)予以有效的區(qū)分，在這個總目標(biāo)之下，有相應(yīng)的次目標(biāo)，而這樣的此目標(biāo)使一國行政系統(tǒng)形成了若干分支，我國國務(wù)院職能部門的劃分應(yīng)當(dāng)說就與這樣的次目標(biāo)是關(guān)聯(lián)在一起的，是由這種次目標(biāo)所決定的。在次目標(biāo)之下，還有子目標(biāo)的劃分，當(dāng)然子目標(biāo)還可以分成從目標(biāo)等等。這些目標(biāo)的劃分使有些不同的行政職能之間具有相對較遠(yuǎn)的距離，而使有些行政職能之間則有相對比較近的距離。應(yīng)當(dāng)說在通常情況下，相對較遠(yuǎn)的目標(biāo)不會導(dǎo)致行政執(zhí)法中的行政協(xié)助，而相對較近的目標(biāo)則有可能導(dǎo)致行政執(zhí)法中的行政協(xié)助。具體地講，在行政執(zhí)法中存在一個職能相互銜接的問題，例如工商管理機(jī)關(guān)在行政許可證頒發(fā)中的職能就有可能與其他若干行政系統(tǒng)的職能銜接在一起，而土地管理機(jī)關(guān)的職能則有可能與農(nóng)林管理機(jī)關(guān)的職能銜接在一起。我們注意到，我國諸多行政實(shí)在法已經(jīng)注意到了這樣的職能銜接問題，例如，《麻醉藥品管理辦法》第5條規(guī)定：“麻醉藥品原植物的種植單位，必須經(jīng)衛(wèi)生部會同農(nóng)牧漁業(yè)部、國家醫(yī)藥管理局審查批準(zhǔn)，并抄報(bào)公安部。麻醉藥品的生產(chǎn)單位，必須經(jīng)衛(wèi)生部會同國家醫(yī)藥管理局審查批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)的任何單位和個人，一律不得從事麻醉藥品的生產(chǎn)活動?！钡?條規(guī)定：“麻醉藥品原植物的年度種植計(jì)劃由衛(wèi)生部會同農(nóng)牧漁業(yè)部審查批準(zhǔn)，麻醉藥品的年度生產(chǎn)計(jì)劃由衛(wèi)生部會同國家醫(yī)藥管理局審查批準(zhǔn)并聯(lián)合下達(dá)執(zhí)行，種植和生產(chǎn)單位不得擅自改變計(jì)劃。對成品、半成品、罌粟殼及種子等，種植或生產(chǎn)單位必須有專人負(fù)責(zé)，嚴(yán)加保管，嚴(yán)禁自行銷售和使用?！睆倪@兩個條文的規(guī)定中看出，麻醉藥品牽扯到三個以上的職能部門，必須通過三個以上的職能銜接，一個執(zhí)法行為才能得以完成。（10）在職能銜接的情況下，一個行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以實(shí)施一個具體行政行為，但不一定能夠完成相應(yīng)的執(zhí)法職能，此種情況下行政執(zhí)法中的行政協(xié)助便是必須的。

第三，因地域管轄引起行政協(xié)助的法律形式。行政機(jī)關(guān)的設(shè)置統(tǒng)一存在于行政系統(tǒng)之中，但是除了中央行政機(jī)關(guān)以外，任何一個行政機(jī)關(guān)都有其管轄的地域范圍。不同的地域決定了地方行政機(jī)關(guān)存在的職權(quán)空間，這樣的職權(quán)空間對于行政機(jī)關(guān)而言，也是一個非常關(guān)鍵的要素，因?yàn)橐坏┏隽艘欢ǖ牡赜蚍秶撔姓C(jī)關(guān)就失去了行使管理權(quán)的資格，一旦某一行政機(jī)關(guān)超出區(qū)域行使行政權(quán)，便有可能構(gòu)成行政法上的行政越權(quán)。（11）這樣的地域劃分對于行政執(zhí)法而論是一個比較重要的制約因素，一個行政執(zhí)法機(jī)關(guān)尤其是地方行政機(jī)關(guān)必須在自己所管轄的區(qū)域內(nèi)實(shí)施行政執(zhí)法行為。對此我國相應(yīng)的行政法典則作了規(guī)定，例如《行政處罰法》第20條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”后來制定的《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》沒有明確規(guī)定地域管轄問題。但不爭的事實(shí)是：只要某一行政機(jī)關(guān)是地方行政機(jī)關(guān)，它在實(shí)施行政執(zhí)法時就必然存在地域管轄。然而，在行政法治實(shí)踐中有關(guān)行政法事實(shí)的發(fā)生卻往往不以法律所確定的地域?yàn)榻缦?，以行政相對人?shí)施違法行為為例，便有可能出現(xiàn)違法當(dāng)事人戶籍所在地與其住所地不統(tǒng)一的現(xiàn)象，也會出現(xiàn)違法行為發(fā)生地與違法行為結(jié)果地不一致的現(xiàn)象，更有可能出現(xiàn)一個違法行為發(fā)生地、結(jié)果地以及其他情形分散于若干不同地域的復(fù)雜情形，這種地域上的復(fù)雜性是不以行政主體的意志為轉(zhuǎn)移的，是不以行政執(zhí)法的職權(quán)為轉(zhuǎn)移的，但對于行政執(zhí)法主體而言，它必須有效地實(shí)施行政執(zhí)法行為，必須能夠使行政執(zhí)法行為得以完成和實(shí)現(xiàn)。在執(zhí)法中涉及多地域的情形就必須有不同地域間的協(xié)助。在目前情況下，行政許可中的行政協(xié)助，行政處罰中的行政協(xié)助，行政強(qiáng)制中的行政協(xié)助都可能存在于這種地域協(xié)助之間，這是行政執(zhí)法中行政協(xié)助的另一個法律形式。

第四，因突發(fā)情形引起行政協(xié)助的法律形式。在我國傳統(tǒng)行政法制度中，盡管行政系統(tǒng)經(jīng)常會實(shí)施一些非常態(tài)的行政處置行為，但這樣的非常態(tài)處置行為卻往往是在法內(nèi)進(jìn)行運(yùn)作的，也就是說我國傳統(tǒng)行政執(zhí)法中，有關(guān)非常態(tài)行政執(zhí)法的進(jìn)行是通過行政命令而為之的。2003年國務(wù)院制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，在該條例中對有關(guān)公共衛(wèi)生事件中的非常態(tài)執(zhí)法作了規(guī)定，從此以后，我國在公共衛(wèi)生事件的行政執(zhí)法如果遇到非常情形需要進(jìn)行協(xié)助便有了正式的法律依據(jù)。2007年我國制定了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，該法是調(diào)整有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對的法律典則，該典則在總則部分就規(guī)定了發(fā)生突發(fā)事件以后應(yīng)當(dāng)采取統(tǒng)一的和協(xié)調(diào)的機(jī)制來進(jìn)行執(zhí)法的問題，例如第8條第2款規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府設(shè)立由本級人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級人民政府各有關(guān)部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對工作；根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立相關(guān)類別突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，組織、協(xié)調(diào)、指揮突發(fā)事件應(yīng)對工作?！倍谠摲ǖ钠渌糠秩纭氨O(jiān)測與預(yù)警”、“應(yīng)急處置與救援”、“事后恢復(fù)與重建”等部分都規(guī)定了突發(fā)事件應(yīng)對中行政執(zhí)法采取的特別程序。隨著我國利益格局分配的復(fù)雜化，行政執(zhí)法中所遇到的復(fù)雜事件會越來越多，在這種相對復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境中，一個單一執(zhí)法主體的能力要應(yīng)對突發(fā)事件、要應(yīng)對一些非常的事件常常是有難度的。正因?yàn)槿绱?，上列兩個法律典則規(guī)定了在這種復(fù)雜或者非常情形下，此一行政機(jī)關(guān)有對彼一行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為進(jìn)行協(xié)助的義務(wù)，這樣的執(zhí)法協(xié)助從行政法理論的角度看仍然是一種協(xié)助而不應(yīng)當(dāng)將它歸到共同行政行為的范疇之中。當(dāng)一個行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在對某一非常事件作出行政執(zhí)法行為時，其他機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對此積極予以協(xié)助，而協(xié)助的機(jī)關(guān)并不是與作出執(zhí)法決定的機(jī)關(guān)實(shí)施共同行政行為的，如果將此種非常情形下的行政協(xié)助按共同行政行為的模式進(jìn)行處理，便達(dá)不到緊急處置的效果，所以筆者認(rèn)為因突發(fā)情形或者非常事件而引起的行政執(zhí)法中的行政協(xié)助是另一種重要的法律形式。endprint

三、行政執(zhí)法中行政協(xié)助的程序保障

我國2011年宣布社會主義法律體系已經(jīng)建成[6]，這是就我國法律體系的總體而論之的，即是說對于我國社會主義法律體系的形成也應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析。就我國的行政法體系而論還不能夠說我們已經(jīng)有了完整的與其他部門法一樣的體系，以行政實(shí)在法對行政執(zhí)法中行政協(xié)助的規(guī)定而論，就至少缺少兩個重要的行政法典則體系：一個是缺少統(tǒng)一的行政執(zhí)法的法律典則。我國自2000年制定了《立法法》以后，相繼制定了《行政法規(guī)制定條例》、《規(guī)章制定程序條例》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》等規(guī)范行政立法的行政法典則，與之相比，我國尚未制定出統(tǒng)一規(guī)范行政執(zhí)法的法律典則。正如上述目前規(guī)范行政執(zhí)法的行政法典則都存在于地方立法層面上。另一個是缺少統(tǒng)一的行政程序法，行政程序法既調(diào)整相應(yīng)的行政立法行為，也要調(diào)整相應(yīng)的行政執(zhí)法行為，在一些國家和地區(qū)的行政程序法典則中對行政執(zhí)法中的行政協(xié)助都作了相應(yīng)的規(guī)定，例如我國臺灣地區(qū)《行政程序法》第19條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為發(fā)揮共同一體之行政機(jī)能，應(yīng)于其權(quán)限范圍內(nèi)互相協(xié)助。行政機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)時，有下列情形之一者，得向無隸屬關(guān)系之其他機(jī)關(guān)請求協(xié)助：一、因法律上之原因，不能獨(dú)自執(zhí)行職務(wù)者。二、因人員、設(shè)備不足等事實(shí)上之原因，不能獨(dú)自執(zhí)行職務(wù)者。三、執(zhí)行職務(wù)所必要認(rèn)定之事實(shí)，不能獨(dú)自調(diào)查者。四、執(zhí)行職務(wù)所必要之文書或其他資料，為被請求機(jī)關(guān)所持有者。五、由被請求機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行，顯較經(jīng)濟(jì)者。六、其他職務(wù)上有正當(dāng)理由須請求協(xié)助者。前項(xiàng)請求，除緊急情形外，應(yīng)以書面為之。被請求機(jī)關(guān)于有下列情形之一者，應(yīng)拒絕之：一、協(xié)助之行為，非其權(quán)限范圍或依法不得為之者。二、如提供協(xié)助，將嚴(yán)重妨害其自身職務(wù)之執(zhí)行者。被請求機(jī)關(guān)認(rèn)有正當(dāng)理由不能協(xié)助者，得拒絕之。被請求機(jī)關(guān)認(rèn)為無提供行政協(xié)助之義務(wù)或有拒絕之事由時，應(yīng)將其理由通知請求協(xié)助機(jī)關(guān)。請求協(xié)助機(jī)關(guān)對此有異議時，由其共同上級機(jī)關(guān)決定之，無共同上級機(jī)關(guān)時，由被請求機(jī)關(guān)之上級機(jī)關(guān)決定之。被請求機(jī)關(guān)得向請求協(xié)助機(jī)關(guān)要求負(fù)擔(dān)行政協(xié)助所需費(fèi)用。其負(fù)擔(dān)金額及支付方式，由請求協(xié)助機(jī)關(guān)及被請求機(jī)關(guān)以協(xié)議定之；協(xié)議不成時，由其共同上級機(jī)關(guān)定之。”（12）可見通過行政程序法對行政執(zhí)法中的行政協(xié)助作出規(guī)定是一個非常好的立法選擇。由于我國大陸沒有制定統(tǒng)一的行政程序法典，這便使得行政協(xié)助沒有嚴(yán)格的程序規(guī)范，行政協(xié)助作為行政執(zhí)法中不可缺少的一個法律現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)通過相應(yīng)的行政法典則對其進(jìn)行調(diào)整，一方面應(yīng)當(dāng)將它作為我國行政程序制度的構(gòu)成部分，也就是說當(dāng)我國在對行政程序進(jìn)行立法時，將行政協(xié)助的程序考慮進(jìn)來；另一方面，應(yīng)當(dāng)對行政執(zhí)法中的行政協(xié)助進(jìn)行具體的程序構(gòu)建，這也是對其進(jìn)行立法的前提條件，也是保障其予以實(shí)施所不可或缺的。行政協(xié)助的程序保障應(yīng)當(dāng)沿著下列思路進(jìn)行構(gòu)建。

第一，關(guān)于行政協(xié)助的請求。行政協(xié)助的請求是指實(shí)施行政執(zhí)法行為的主體所采取的一種要約行為，它應(yīng)當(dāng)是行政執(zhí)法主體的一個執(zhí)法權(quán)限，是它享有的一種特有的權(quán)力，就行政協(xié)助的請求權(quán)而論只要具有行政主體資格就應(yīng)當(dāng)享有這樣的權(quán)力，而該權(quán)力也同時應(yīng)當(dāng)負(fù)有一定的條件，在一定的范圍之內(nèi)行使這樣的權(quán)力。例如，該權(quán)力必須和行政執(zhí)法過程緊密聯(lián)系在一起，必須和具體行政行為緊密聯(lián)合在一起，必須和行政執(zhí)法中的基本事實(shí)聯(lián)系在一起等等。該權(quán)力作為行政主體的一個特定權(quán)力，應(yīng)當(dāng)說在行政行為作出及其實(shí)施過程中應(yīng)當(dāng)有一個具體的空間上的要求和規(guī)范，可以要求行政主體在查清案件事實(shí)階段就請求有關(guān)的機(jī)關(guān)予以協(xié)助，也可以要求該行政行為作出以后，在其付諸執(zhí)行階段有某一行政機(jī)關(guān)予以協(xié)助。在筆者看來，無論一個行政行為作出的過程還是一個行政行為作出以后的執(zhí)行，行政主體都應(yīng)當(dāng)享有請求協(xié)助權(quán)，在制定有關(guān)行政協(xié)助的行政法規(guī)范時，可以對上列兩個范疇的請求權(quán)作出分別處理，將他們用不同的程序機(jī)制予以調(diào)整，因?yàn)樾姓袨榈膶?shí)施過程和行政行為的執(zhí)行無論如何都是存在較大差別的。在行政法治實(shí)踐中，行政主體就有關(guān)行政協(xié)助的請求究竟應(yīng)當(dāng)以口頭形式作出還是應(yīng)當(dāng)以書面形式作出也是一個具體的技術(shù)問題，筆者認(rèn)為，在因執(zhí)法技術(shù)、職能銜接、地域管轄等行政執(zhí)法中實(shí)施行政行為的主體一旦請求協(xié)助就應(yīng)當(dāng)有一個書面上的行政法文件，應(yīng)當(dāng)采取書面方式進(jìn)行要約；而在因突發(fā)情形引起請求的法律形式之下則不應(yīng)當(dāng)作出這樣嚴(yán)格的規(guī)定，行政主體在這種復(fù)雜情形中通過口頭行使請求權(quán)是應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可的，因?yàn)橥话l(fā)事件應(yīng)對法對于突發(fā)事件情形下，行政主體的行政行為都有一些規(guī)定，這些規(guī)定都是從行政行為實(shí)施的有效性出發(fā)的。

第二，關(guān)于行政協(xié)助的承諾。行政協(xié)助發(fā)生在兩個或者兩個以上的行政主體之間，實(shí)施行政行為的行政主體有權(quán)進(jìn)行請求，而它的請求是有對象的，是應(yīng)當(dāng)有特定主體予以接受或者予以承受的。在通常情況下，行政主體向其他主體作出請求有可能出現(xiàn)三種情形：一種情形是被請求的主體予以拒絕，就是不接受請求主體的請求行為；第二種情形是對請求主體的請求保持沉默，就是不給請求主體一個明確的結(jié)論；三是接受行政主體的請求，或者按照行政主體的請求實(shí)施行政行為。如果作出行政執(zhí)法行為的行政主體享有請求權(quán)，那么被請求的主體就具有法律上的義務(wù)接受請求主體的請求，而且要對請求主體的請求作出承諾。行政執(zhí)法中遇到的情形常常是比較復(fù)雜的，例如在有些情形下，請求主體有可能請求某一個行政主體幫助提供行政證據(jù)，而在這種情形下被請求的主體從法律上講可能具有接受請求的義務(wù)，但不見得有接受請求的能力，不見得具有幫助請求主體實(shí)施行政行為的能力，在這種情形下，被請求的主體就要作出非常謹(jǐn)慎的承諾。筆者認(rèn)為，在行政程序的構(gòu)建中，既應(yīng)當(dāng)充分考慮被請求主體的義務(wù)，也應(yīng)當(dāng)考慮被請求主體的行政能力。在這個過程中，被請求的主體至少不能夠保持沉默，因?yàn)檫@樣的沉默使請求主體無法作出下一步的處理，同時被請求的主體應(yīng)當(dāng)非常謹(jǐn)慎的作出相應(yīng)的承諾。行政執(zhí)法主體請求協(xié)助的目的是使某一個行政執(zhí)法得以完成和實(shí)現(xiàn)，而當(dāng)被請求者沒有這種能力時，就應(yīng)當(dāng)向請求主體作出明確的意思表示。與請求行為相比，承諾行為作為一個法律行為顯得更加重要，因?yàn)橐坏┍徽埱蟮男姓黧w作出了相應(yīng)承諾，它就有義務(wù)協(xié)助作出行政行為的主體實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法過程。所以在行政執(zhí)法程序設(shè)立過程中對于被請求人的承諾也應(yīng)當(dāng)作出嚴(yán)格規(guī)定。endprint

第三，關(guān)于行政協(xié)助的方式。行政協(xié)助是以具體行政行為為紐帶的，是圍繞具體行政行為而展開的，因此，在行政協(xié)助的方式中，必須充分考慮具體行政行為的狀況。在行政執(zhí)法中有共同行政行為的問題，這早在制定《行政訴訟法》的時候就已經(jīng)有所考慮，所以我國行政訴訟中有共同被告的問題，就是當(dāng)一個具體行政行為是兩個以上的行政機(jī)關(guān)作出時，兩個以上的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。那么行政協(xié)助是不是共同行政行為呢？正如上述，應(yīng)當(dāng)作出否定的回答，即是說行政協(xié)助中有一個行政機(jī)關(guān)實(shí)施了行政行為，其他行政機(jī)關(guān)或者說進(jìn)行協(xié)助的行政機(jī)關(guān)，它的義務(wù)在于或者幫助作出行政行為的機(jī)關(guān)實(shí)施好該行政行為，或者幫助作出該行政行為的機(jī)關(guān)是該行政行為的權(quán)利和義務(wù)能夠得到兌現(xiàn)。協(xié)助機(jī)關(guān)不是行政行為的共同主體，這就決定了一旦某一個被協(xié)助的行政行為進(jìn)入到了救濟(jì)程序，該行政機(jī)關(guān)既不是被復(fù)議人也不是行政訴訟中的被告，它可以作為證人或者第三人介入到行政復(fù)議或者行政訴訟中來。我們可以在構(gòu)建行政協(xié)助程序時，對負(fù)責(zé)協(xié)助的機(jī)關(guān)確立一種新的法律責(zé)任，這個新的法律責(zé)任所追究的是某一行政主體不配合協(xié)助的責(zé)任而不是對某一具體行政行為承擔(dān)義務(wù)的責(zé)任。這些問題都屬于技術(shù)中的問題，但是它對于實(shí)現(xiàn)我國行政法治的精確化是非常有意義的。在行政法治實(shí)踐中行政協(xié)助的方式可以有多種表現(xiàn)，如可以協(xié)助作出行政行為的主體，完善行政證據(jù)，可以為某一具體行政行為的作出提供技術(shù)上的參數(shù)，可以協(xié)助執(zhí)行行政行為的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。在行政法治實(shí)踐中作出行政行為的機(jī)關(guān)與行政相對人之間可能沒有直接的隸屬關(guān)系，而協(xié)助實(shí)施行政行為的主體則可能與行政相對人有隸屬關(guān)系，在這種情況下，負(fù)責(zé)進(jìn)行行政協(xié)助的行政主體對于已經(jīng)作出的行政行為的實(shí)施則可能具有更加明顯的權(quán)威性。（13）

第四，關(guān)于行政協(xié)助的協(xié)議。行政執(zhí)法中的行政協(xié)助被納入行政執(zhí)法規(guī)范或者行政程序規(guī)范以后，行政協(xié)助本身就是一個法律問題。作為一個法律問題就應(yīng)當(dāng)受到法律規(guī)范的嚴(yán)格調(diào)整，甚至應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生相應(yīng)的行政法上的效應(yīng)?；诖?，筆者主張除非常情況下的行政協(xié)議外，其他行政協(xié)議都應(yīng)當(dāng)在作出行政行為的行政主體與實(shí)施行政協(xié)助的行政主體之間形成契約關(guān)系。這種契約關(guān)系可以被視為是一種內(nèi)部行政合同（14），請求協(xié)助的行政主體和被請求主體之間應(yīng)當(dāng)簽訂行政協(xié)助的協(xié)議書。在這個協(xié)議書中，一是要寫明雙方行政主體的名稱和其他細(xì)節(jié)性的內(nèi)容。二是要寫明行政協(xié)助的具體事項(xiàng)，包括請求主體的權(quán)利和義務(wù)以及被請求主體的權(quán)利和義務(wù)。在大多數(shù)情況下，二主體的權(quán)利和義務(wù)可以有嚴(yán)格的法律上的規(guī)定，可以按照格式文本予以處理。但是行政協(xié)助無疑是一種相對柔性的行政執(zhí)法行為，一般要求每一個具體的行政協(xié)助雙方主體之間都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行具體的討論，并達(dá)成默契，所以每一個具體的行政協(xié)助中行政協(xié)議以及權(quán)利和義務(wù)都應(yīng)當(dāng)具體化。三是要寫明一旦協(xié)助主體違反協(xié)議內(nèi)容或者不履行協(xié)議職責(zé)時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。毫無疑問，行政協(xié)助一旦被納入行政程序的范圍，它就應(yīng)當(dāng)對請求協(xié)助的主體和被請求主體都具有法律上的追溯力，這樣的追溯力回歸法治中就是對相關(guān)行政主體的問責(zé)。四是行政協(xié)助中的費(fèi)用問題。通常情況下，兩個行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中發(fā)生了相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系是不應(yīng)當(dāng)受到金錢因素的制約的，但是在行政執(zhí)法中有些執(zhí)法行為是需要一定的經(jīng)費(fèi)支持的，我國臺灣地區(qū)的行政協(xié)議制度中就規(guī)定了被請求者有權(quán)向請求者主張費(fèi)用的問題。在我國大陸設(shè)計(jì)相應(yīng)的協(xié)助程序時，也應(yīng)當(dāng)考慮這個問題。眾所周知，我國目前的行政執(zhí)法中還存在著非常廣泛的行政收費(fèi)，既然行政收費(fèi)是我國行政執(zhí)法中的一種客觀存在，那么行政協(xié)助中的收費(fèi)也應(yīng)當(dāng)是合理的。

注釋：

（1）在我國，無論人民代表機(jī)關(guān)還是審判機(jī)關(guān)、檢查機(jī)關(guān)都有權(quán)對行政執(zhí)法進(jìn)行法律上的監(jiān)督，對此我國的監(jiān)督法以及其他法律規(guī)范都作了相應(yīng)的規(guī)定。這就表明，行政主體的執(zhí)法行為有可能要與立法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢查機(jī)關(guān)發(fā)生關(guān)系。這樣的關(guān)系盡管也發(fā)生在行政執(zhí)法中，盡管也是因具體行政行為引起的具體的關(guān)系形式，但它不是行政協(xié)助中的關(guān)系形式，尤其在行政主體實(shí)施的行政強(qiáng)制中有時也請人民法院協(xié)助實(shí)施行政強(qiáng)制，但這樣的協(xié)助也不是行政協(xié)助的范疇，這是必須予以明確的。

（2）行政立法與其他部門法中的立法概念不能相提并論，例如我們平時所提到的刑事立法、民事立法所指的是有關(guān)刑事立法和民事立法的典則體系或者立法機(jī)關(guān)的立法行為，但是行政立法則與之不同，行政立法往往是一個特指的概念，它指的是政府行政系統(tǒng)制定有關(guān)行政法文件的行為，它與抽象行政行為的概念也不完全相同。行政執(zhí)法的概念與行政立法的概念是相互對應(yīng)著的，當(dāng)然與這種概念相對的還有一個概念就是行政司法，例如，行政復(fù)議行為就可歸入到行政司法的范疇中去。

（3）行政協(xié)助的法理基礎(chǔ)既是行政協(xié)助存在的合法性判斷，也是行政協(xié)助存在的科學(xué)依據(jù)，當(dāng)然，當(dāng)我們在這里探討行政協(xié)助的法理基礎(chǔ)時，主要是想從法哲學(xué)層面上對行政協(xié)助作一個理論上的闡釋，這種理論闡釋對于我們構(gòu)建行政協(xié)助的相關(guān)制度是必不可少的。

（4）行政主體權(quán)力行使中的權(quán)威性是一個在現(xiàn)在看來有爭議的概念，諸多學(xué)者主張通過現(xiàn)代行政法把行政主體與其他社會主體聯(lián)系在一起，他們之間應(yīng)當(dāng)是一種法律上的關(guān)系形式，都有可能既是權(quán)利主體又是義務(wù)主體，所以行政權(quán)威是不存在的。這種看法有一定偏頗，之所以這樣說，是因?yàn)榧幢闶窃诂F(xiàn)代民主國家，整個行政過程的主導(dǎo)者還是行政主體?；诖?，我們認(rèn)為行政主體的行政權(quán)威是不能夠輕易予以否認(rèn)的。

（5）在行政管理學(xué)教科書中，行政效率及其提升問題幾乎成為一個不可缺少的板塊，與之相比，行政效率在行政法中則沒有給予那么高的地位。但是，近年來在行政法學(xué)理論中也有諸如服務(wù)行政、給付行政等相對較新的概念，而且在美國行政法的正當(dāng)程序之中也有學(xué)者提出了“效能模式”的理念。參見[美]杰瑞·L·馬肖. 行政國的正當(dāng)程序[M].沈巋，譯.北京：高等教育出版社，2005：109.

（6）我國憲法第27條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義。一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！薄缎姓S可法》第6條規(guī)定：“實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)?！?004年制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》也對提高行政效率作了相應(yīng)規(guī)定和要求。endprint

（7）比較典型的是在行政執(zhí)法領(lǐng)域?qū)嵭芯C合執(zhí)法的制度和在行政處罰中實(shí)施相對集中處罰權(quán)的制度，通過這兩個制度將行政執(zhí)法多主體、多職能等問題予以了有效處理，使得一個行政主體能夠同時完成原來由多個行政主體完成的職能，大大提高了行政執(zhí)法中的效率。

（8）通常情況下行政協(xié)助發(fā)生在相互平行的行政主體之間，即是說有隸屬關(guān)系的上下級之間不存在行政協(xié)助的問題，但是由于我國行政系統(tǒng)機(jī)構(gòu)設(shè)置的復(fù)雜性，決定了有些行政機(jī)構(gòu)之間雖然存在于不同的層級之中，但他們卻沒有相應(yīng)的行政隸屬關(guān)系，此種類型的行政主體之間是否能夠進(jìn)行行政協(xié)助，在筆者看來是完全可以的。因?yàn)樾姓f(xié)助的目的主要是實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的職能，過分強(qiáng)調(diào)級別的對應(yīng)性反倒不利于行政協(xié)助。

（9）在部門行政法中，職能管理中所具備的相應(yīng)的技術(shù)要素一般都有規(guī)定，有些規(guī)定體現(xiàn)在法律層面之中，有些規(guī)定體現(xiàn)在行政法規(guī)之中，大多數(shù)規(guī)定則體現(xiàn)在政府規(guī)章中。

（10）在這里有幾個概念和執(zhí)法方式必須予以區(qū)分，本文多次提到的共同行政行為問題，在行政執(zhí)法實(shí)踐中還存在有諸多機(jī)構(gòu)實(shí)施的聯(lián)合執(zhí)法問題等。無論是共同行政行為還是聯(lián)合執(zhí)法，都不是行政協(xié)助的范疇。

（11）行政越權(quán)的理論和實(shí)踐在我國行政法治中應(yīng)當(dāng)說是比較成熟的，因?yàn)槲覈?989年制定的《行政訴訟法》就確立了行政越權(quán)的概念。行政越權(quán)非常復(fù)雜，包括諸種不同的超越職權(quán)的方式，其中地域上的越權(quán)也必然構(gòu)成行政上的違法。

（12）除我國臺灣地區(qū)的行政程序法規(guī)定了行政執(zhí)法中的行政協(xié)助之外，其他一些國家和地區(qū)的行政程序法典也確立了有關(guān)的行政協(xié)助制度，如德國、日本等。

（13）對于一個行政相對人來講，它與實(shí)施行政執(zhí)法的行政主體之間往往是一次性關(guān)系形式，但是它與其戶籍所在地的行政機(jī)關(guān)來講則是長期的執(zhí)法關(guān)系形式，顯然，在通常情況下，行政相對人更愿意服從戶籍所在地的行政主體的管理。

（14）行政合同在通常情況下，所指的是行政主體與行政相對人之間的合同關(guān)系，但是由于行政行為有外部行政行為和內(nèi)部行政行為之分，我們從理論上確立內(nèi)部行政合同的法律地位也是順理成章的。事實(shí)上，不同的行政主體之間所形成的行政協(xié)議就具有合同的屬性，因?yàn)樗窃陔p方意思表示和權(quán)力義務(wù)對等的情況下形成的。

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（責(zé)任編輯 吳興國）endprint