《城市規(guī)劃編制辦法》規(guī)定,城市總體規(guī)劃的期限一般為20年。城市規(guī)劃的時(shí)限常常不能被嚴(yán)格遵守,規(guī)劃內(nèi)容朝令夕改、“一屆政府一個(gè)規(guī)劃思路”;而另一方面,城市規(guī)劃往往又過(guò)于“貪大求洋”,盲目“急功冒進(jìn)”,不注重城市生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各種結(jié)構(gòu)要素、利益全體的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展,以至于損害公共利益的事情時(shí)有發(fā)生。 要有效避免這些城市規(guī)劃中問題的出現(xiàn),促進(jìn)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)健康和諧地發(fā)展,完善相關(guān)城市規(guī)劃的法律制度,從源頭打牢城市規(guī)劃的法治基礎(chǔ),是城市公共治理一種必然選擇。
一、城市規(guī)劃應(yīng)遵循的法律原則
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條規(guī)定,制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則,改善生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用,保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn),保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌,防止污染和其他公害,并符合區(qū)域人口發(fā)展、國(guó)防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動(dòng),應(yīng)當(dāng)遵守土地管理、自然資源和環(huán)境保護(hù)等法律、法規(guī)的規(guī)定??h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際,在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中合理確定城市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、步驟和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。
具體來(lái)說(shuō),主要有城市規(guī)劃編制應(yīng)做到:第一,近、遠(yuǎn)期相結(jié)合原則,城市規(guī)劃和建設(shè)必須符合國(guó)家和城市的實(shí)際情況,科學(xué)預(yù)測(cè)城市的發(fā)展?fàn)顩r,正確處理近期建設(shè)和遠(yuǎn)景發(fā)展的要求。應(yīng)當(dāng)使城市的發(fā)展規(guī)模、各項(xiàng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、定額指標(biāo)、開發(fā)時(shí)序同國(guó)家和城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。第二,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展原則,城市規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)當(dāng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,綜合提高人民的生活質(zhì)量,堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與環(huán)境效益相統(tǒng)一;第三,環(huán)境保護(hù)原則,城市規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)當(dāng)保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境,防止污染和其他公害,保護(hù)現(xiàn)有綠地、行道樹和古樹名木,提高城市綠化水平,加強(qiáng)環(huán)境衛(wèi)生和市容建設(shè),促進(jìn)城市走上可持續(xù)發(fā)展的良性軌道。第四,節(jié)約用地、合理用地原則城市規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)當(dāng)貫徹勤儉建國(guó)的方針,堅(jiān)持適用、經(jīng)濟(jì),合理用地,節(jié)約用地的原則,綜合開發(fā)利用城市地下空間。第五,保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)及城市傳統(tǒng)風(fēng)貌原則,城市規(guī)劃和城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)保護(hù)具有重要?dú)v史意義、重要文化藝術(shù)價(jià)值和科學(xué)價(jià)值的文物古跡、建筑物和構(gòu)筑物,保護(hù)有特色的歷史風(fēng)貌和自然景觀。第六,安全防患原則城市規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)當(dāng)保障社會(huì)公眾利益,符合城市防火、抗震、防洪、人民防空等要求,維護(hù)公共安全、公共衛(wèi)生和市容景觀。第七,統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、綜合開發(fā)、配套建設(shè)的原則新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改建應(yīng)當(dāng)相互促進(jìn),要基礎(chǔ)設(shè)施先行,開發(fā)一片、完善一片、收效一片。
二、城市規(guī)劃管理的基本法律制度
(一)建設(shè)用地規(guī)劃
城市土地利用的規(guī)劃管理,是實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的基礎(chǔ)。城市土地利用得當(dāng)與否,直接影響城市合理布局、環(huán)境質(zhì)量和城市形態(tài)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,是城市規(guī)劃能否順利實(shí)施的致命點(diǎn)。如果城市規(guī)劃行政主管部門不對(duì)城市土地的利用進(jìn)行嚴(yán)格控制,城市規(guī)劃就難以落實(shí),當(dāng)然就更談不上按照城市規(guī)劃實(shí)行統(tǒng)一的建設(shè)了;因此,城市建設(shè)用地規(guī)劃管理是城市規(guī)劃實(shí)施管理的首要任務(wù)和極其重要內(nèi)容。
概括地說(shuō),城市建設(shè)用地規(guī)劃管理的具體內(nèi)容包括兩方面:一是參與法定的國(guó)家基本建設(shè)審批程序,對(duì)于國(guó)家確定建設(shè)的、與城市規(guī)劃有關(guān)的大、中型建設(shè)項(xiàng)目的選址、定點(diǎn)提出具體要求,使其符合城市規(guī)劃,這類項(xiàng)目計(jì)劃任務(wù)書的報(bào)批,必須附有城市規(guī)劃行政主管部門提出的選址意見書;二是根據(jù)法定的管理審批程序,在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用土地,包括臨時(shí)用地,進(jìn)行的各類建設(shè)項(xiàng)目,有關(guān)單位和個(gè)人必須持國(guó)家批準(zhǔn)的有關(guān)文件,向城市規(guī)劃行政主管部門申請(qǐng)選址定點(diǎn),由城市規(guī)劃行政主管部門依據(jù)城市規(guī)劃確定其用地位置和界限,提出規(guī)劃設(shè)計(jì)條件,并核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。
(二)建設(shè)工程規(guī)劃管理
城市建設(shè)工程規(guī)劃管理,是指為了保證城市規(guī)劃區(qū)的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)符合城市規(guī)劃,城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)法定的審批程序,對(duì)于各類建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃管理。這是城市規(guī)劃行政主管部門一項(xiàng)大量性的日常管理工作,也是城市規(guī)劃實(shí)施管理中的一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)。概括地說(shuō),城市建設(shè)工程規(guī)劃管理的具體內(nèi)容就是:任何單位和個(gè)人在城市規(guī)劃區(qū)新建、擴(kuò)建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施,必須持按照國(guó)家規(guī)定的有關(guān)批準(zhǔn)文件,向城市規(guī)劃行政主管部門提出建設(shè)申請(qǐng)。城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出具體的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求,并審查有關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)文件和圖紙,核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證,確定其建設(shè)活動(dòng)的合法性。
按照建設(shè)項(xiàng)目的類型和期限不同,城市建設(shè)工程規(guī)劃管理可以分為建筑管理、道路管理、管線管理、臨時(shí)建設(shè)管理等幾大類。 各地城市規(guī)劃行政主管部門要根據(jù)不同類型的建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)和城市的具體情況,制定相應(yīng)不同的規(guī)劃技術(shù)要求和審批辦法。臨時(shí)建設(shè)工程必須經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)并核發(fā)臨時(shí)建設(shè)工程許可證后,方可施工。
(三)城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查
城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查是城市規(guī)劃實(shí)施管理的一項(xiàng)不可忽視的重要組成部分。它的主要內(nèi)容是:充分發(fā)揮行政監(jiān)督檢查和群眾性監(jiān)督的作用,對(duì)于各項(xiàng)進(jìn)行中的建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行定期的和不定期的、嚴(yán)格的監(jiān)督檢查,及時(shí)制止和依法處理城市規(guī)劃區(qū)出現(xiàn)的違法占地和違法建設(shè)行為,保證城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查貫穿在建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)(選址)、定點(diǎn)、用地,直到建設(shè)申請(qǐng)、施工、竣工驗(yàn)收,以及使用的全過(guò)程中。
三、城市規(guī)劃中的法律責(zé)任
(一)違法占地行為及法律責(zé)任
違法占地行為,是指行為人未取得城市規(guī)劃行政主管部門核發(fā)的建設(shè)用地規(guī)劃許可證而占用城市規(guī)劃區(qū)土地的行為。根據(jù)《城市規(guī)劃法》第31條規(guī)定,在城市規(guī)劃區(qū)進(jìn)行建設(shè)的單位或個(gè)人,必須先取得城市規(guī)劃行政主管部門核發(fā)的建設(shè)用地規(guī)劃許可證之后,方可向縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門申請(qǐng)用地,經(jīng)有關(guān)土地管理部門進(jìn)行審查,然后報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn),最后再由有關(guān)土地管理部門征用或劃撥土地。這一規(guī)定表明,任何建沒單位和個(gè)人取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證是申請(qǐng)征用集體土地、劃撥國(guó)有土地的法定必經(jīng)程序和條件。這一強(qiáng)制性法律規(guī)定的實(shí)質(zhì)在于確保城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的用地行為必須符合城市規(guī)劃,杜絕任意占用城市規(guī)劃區(qū)土地進(jìn)行建設(shè)的違法行為。根據(jù)《城市規(guī)劃法》第39條的規(guī)定,任何單位和個(gè)人在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)占用土地,未取得城市規(guī)劃行政主管部門核發(fā)的建設(shè)用地規(guī)劃許可證,無(wú)論通過(guò)哪種渠道和采用何種手段,即使取得了建設(shè)用地批準(zhǔn)文件而占用土地的,該批準(zhǔn)文件依法無(wú)效,不受國(guó)家法律保護(hù)。對(duì)行為人占用的土地由縣級(jí)以上人民政府責(zé)令退回。非法占用土地,構(gòu)成犯罪的,依照刑法追究刑事責(zé)任。
(二)違法建設(shè)行為及法律責(zé)任
違法建設(shè)行為,是指行為人未取得城市規(guī)劃行政主管部門核發(fā)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證,或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)的行為。工程建設(shè)程序是法律、法規(guī)規(guī)定的從事工程建設(shè)活動(dòng)必須遵守的先后次序,從工程建設(shè)的自然過(guò)程而言,完成一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目要依次經(jīng)過(guò)項(xiàng)目可行性研究、立項(xiàng)報(bào)批、建設(shè)用地及城市規(guī)劃許可、工程勘察、工程設(shè)計(jì)、工程施工、竣工驗(yàn)收和交付使用等若干階段。任何單位和個(gè)人超越工程建設(shè)程序進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)均屬于違法行為、,對(duì)工程建設(shè)實(shí)踐中未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證而通過(guò)各種方式取得建設(shè)行政主管部門的施工許可證進(jìn)行施工建設(shè),或者取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證但違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的行為,依法應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為違法建沒行為。 根據(jù)《城市規(guī)劃法》第40、41條的規(guī)定,違法建設(shè)行為雖然影響城市規(guī)劃但尚可采取改正措施補(bǔ)救的,由縣級(jí)以I二地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正,并處罰款;對(duì)違法建設(shè)嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的,由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè),限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施;對(duì)違法建設(shè)單位的有關(guān)責(zé)任人員,由其所在單位或者上級(jí)主管部門給予行政處分。
(三)城市規(guī)劃編制單位的違法行為及責(zé)任
城市規(guī)劃編制單位違反《城市規(guī)劃編制單位資質(zhì)管理規(guī)定》的違法行為包括以下四種情形:(1)未取得資質(zhì)證書承擔(dān)城市規(guī)劃編制業(yè)務(wù)的行為。無(wú)城市規(guī)劃編制資質(zhì)證書的單位承擔(dān)城市規(guī)劃編制業(yè)務(wù)的,由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令其停止編制活動(dòng),對(duì)其規(guī)劃編制成果不予審批,并處1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下的罰款。(2)超越資質(zhì)證書規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍承接規(guī)劃編制任務(wù)或者提交的規(guī)劃編制成果不符合要求的行為。城市規(guī)劃編制單位超越資質(zhì)證書規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍承擔(dān)規(guī)劃編制任務(wù),或者提交的編制成果不符合要求的,由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門給予警告,情節(jié)嚴(yán)重的,由發(fā)證部門公告其資質(zhì)證書作廢,收回資質(zhì)證書。(3)甲、乙級(jí)城市規(guī)劃編制單位跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)承擔(dān)規(guī)劃編制任務(wù)違反備案制度的行為,甲、乙級(jí)城市規(guī)劃編制單位跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)承擔(dān)城市總體規(guī)劃編制任務(wù)時(shí),未向任務(wù)所在地的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)人民政府城市規(guī)劃行政主管部門備案,或者承擔(dān)其他城市規(guī)劃編制任務(wù),未向任務(wù)所在地的市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門備案的,由任務(wù)所在地的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)人民政府城市規(guī)劃行政主管部門給予警告,責(zé)令其補(bǔ)辦備案手續(xù),并處1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下的罰款。(4)騙取、偽造、涂改資質(zhì)證書和違法使用資質(zhì)證書以及轉(zhuǎn)包城市規(guī)劃編制任務(wù)的行為,行為人實(shí)施弄虛作假騙取資質(zhì)證書,涂改、偽造、轉(zhuǎn)讓、出賣、出借資質(zhì)證書或者轉(zhuǎn)包城市規(guī)劃編制任務(wù),只要具有上述行為之一的,由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門對(duì)其編制成果不予審批,責(zé)令限期整改,處以1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下的罰款,并由發(fā)證部門公告資質(zhì)證書作廢,收回資質(zhì)證書。
(四)城市規(guī)劃行政主管部門工作人員的違法行為及法律責(zé)任
《城市規(guī)劃法》第43條規(guī)定,城市規(guī)劃行政主管部門工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的,由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分。情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。所謂玩忽職守,是指行為人嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任、不履行或不認(rèn)真履行職責(zé),致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受損失但尚未構(gòu)成犯罪的行為;濫用職權(quán)是指行為人違反法定權(quán)限和程序,非法行使本人職務(wù)范圍內(nèi)的權(quán)力,或者超越其職權(quán)實(shí)施有關(guān)行為,致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受損失但尚未構(gòu)成犯罪的行為;徇私舞弊行為是指行為人視其神圣公職為兒戲,為了一己之私而徇情枉法,損害國(guó)家管理活動(dòng),致使公共財(cái)產(chǎn)或者國(guó)家與人民利益遭受一定損失的違法行為。
(作者單位:湖北城隆市政園林設(shè)計(jì)研究有限公司)