城鎮(zhèn)化進(jìn)程中義務(wù)教育資源均衡配置

摘 要 自2009年，國務(wù)院批復(fù)關(guān)于中部地區(qū)崛起規(guī)劃，到2011年國務(wù)院正式出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》，建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)正式上升為國家戰(zhàn)略以來，河南省進(jìn)入了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的新階段。按照要求，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略正在落實(shí)為一系列具體政策。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化進(jìn)程 教育資源均衡配置

一、駐馬店市驛城區(qū)的義務(wù)教育資源配置

駐馬店市驛城區(qū)，全區(qū)面積1186平方公里，人口77萬。驛城區(qū)是駐馬店市面積最大的中心城區(qū)，也是一個(gè)城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)，管轄11街道辦事處3鎮(zhèn)6鄉(xiāng)、137個(gè)村委會(huì)、55個(gè)社區(qū)居委會(huì)。驛城區(qū)義務(wù)教育階段現(xiàn)有學(xué)校131所，其中小學(xué)110所（城市19所，農(nóng)村91所），初中21所（城市9所，農(nóng)村13所）。在校學(xué)生總?cè)藬?shù)60703人，其中小學(xué)生41593人（城市18404人，農(nóng)村23189人），初中生19110人（城市8855人，農(nóng)村10255人）。教職工總?cè)藬?shù)5898人，其中在職4563人，離退休1335人。其中，外來務(wù)工子女1.9萬名。

近幾年來，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，驛城區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展更為明顯地滯后于城市義務(wù)教育的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間教育發(fā)展水平差距越來越大。具體表現(xiàn)為：

（一）義務(wù)教育發(fā)展的區(qū)域差異

驛城區(qū)轄11個(gè)街道、3個(gè)鎮(zhèn)、6個(gè)鄉(xiāng)：人民街道、東風(fēng)街道、西園街道、新華街道、南海街道、老街街道、橡林街道、雪松街道、順河街道、劉閣街道、香山街道、水屯鎮(zhèn)、蟻蜂鎮(zhèn)、沙河店鎮(zhèn)、老河鄉(xiāng)、板橋鎮(zhèn)、諸市鄉(xiāng)、胡廟鄉(xiāng)、古城鄉(xiāng)、關(guān)王廟鄉(xiāng)、朱古洞鄉(xiāng)和金河、金橋、金山三個(gè)非正式行政區(qū)劃辦事處。

驛城區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的區(qū)域差異，最為直觀地表現(xiàn)在城區(qū)、城郊、山區(qū)三個(gè)區(qū)域教育事業(yè)發(fā)展的水平上。從驛城區(qū)2008-2009年的教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)義務(wù)教育發(fā)展的區(qū)域差異。

（二）義務(wù)教育發(fā)展的校際差異

從根本上講，教育均衡發(fā)展是通過合理配置辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、設(shè)施和師資力量、生源等物力和人力資源，實(shí)現(xiàn)教育資源供給與需求的均衡。從驛城區(qū)義務(wù)教育發(fā)展情況看，城區(qū)重點(diǎn)中小學(xué)校與城區(qū)一般中小學(xué)校、城區(qū)普通中小學(xué)與農(nóng)村中小學(xué)均存在嚴(yán)重的不均衡。區(qū)直屬重點(diǎn)學(xué)校與鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)中小學(xué)校一直是區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府投入教育的重點(diǎn)，而城區(qū)的普通中小學(xué)與農(nóng)村一般中小學(xué)因地方政府財(cái)力有限、教育投入少、辦學(xué)條件差、教師待遇低，學(xué)校發(fā)展缺乏動(dòng)力，加之地處偏僻，教育質(zhì)量普遍不高，從而淪落為二、三流學(xué)校，很少有人問津。這些差異表現(xiàn)在教育經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)條件、師資水平上。義務(wù)教育階段的校際差異是我國長期以來實(shí)行非均衡化的保重點(diǎn)政策的產(chǎn)物，已成為一種客觀現(xiàn)實(shí)和存在。然而進(jìn)入新世紀(jì)后，由各方面因素的綜合作用，校際差異的擴(kuò)大，也出現(xiàn)了一些新情況和新問題。就驛城區(qū)而言，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是傳統(tǒng)的學(xué)校等級(jí)現(xiàn)象仍然嚴(yán)重存在。如從學(xué)校隸屬關(guān)系來看，區(qū)直屬學(xué)校、一般學(xué)校，隸屬關(guān)系不同，等級(jí)地位也不同。區(qū)直屬學(xué)校一般政府投入較大，師資配備較強(qiáng)，辦學(xué)條件好；一般學(xué)校由于經(jīng)濟(jì)力量相對(duì)較弱，教育投入缺口較大，辦學(xué)條件較差，與區(qū)直屬學(xué)校的差距越拉越大。

二是熱點(diǎn)學(xué)校與普通學(xué)校的校際差異增大。義務(wù)教育階段的所謂熱點(diǎn)學(xué)校，是指家長擇校的重點(diǎn)對(duì)象，包括傳統(tǒng)形成的重點(diǎn)學(xué)校，目前方興未艾的各級(jí)各類外國語學(xué)校、雙語學(xué)校等。這些學(xué)校有的是教育教學(xué)質(zhì)量高，有的是學(xué)生畢業(yè)后出路較好，因而成為家長擇校的熱點(diǎn)學(xué)校。由于這些學(xué)校能夠自主地面向市場(chǎng)，有相對(duì)靈活的運(yùn)行機(jī)制，可以吸收大量的社會(huì)資金辦學(xué)，因而與普通學(xué)校相比形成了辦學(xué)和發(fā)展的更強(qiáng)優(yōu)勢(shì)和更好的環(huán)境。

三是公辦學(xué)校與民辦學(xué)校的校際差異。從總體上看，由于驛城區(qū)基礎(chǔ)教育階段的公辦學(xué)校，具有較強(qiáng)的整體實(shí)力和良好的競(jìng)爭(zhēng)力，因此驛城區(qū)基礎(chǔ)教育階段的民辦學(xué)校生存和發(fā)展的空間較小。公辦學(xué)校與民辦學(xué)校相比可能會(huì)有比較漂亮的校舍和建筑，但在教育硬件軟件的綜合實(shí)力上，明顯處于弱勢(shì)。

二、驛城區(qū)義務(wù)教育非均衡配置的原因分析

（一）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的制約

從公共開支的角度來看，不僅是教育支出，包括醫(yī)療、社會(huì)保障在內(nèi)的福利型支出的公共投入也是長期不足。這反映了公共開支“重建設(shè)輕福利”的結(jié)構(gòu)性失衡，其原因主要是以經(jīng)濟(jì)增長為核心的發(fā)展戰(zhàn)略扭曲了各級(jí)政府的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致政府比較在意短期的收效，而忽視了在長期起重要作用的教育、醫(yī)療等項(xiàng)目。具體說來，由于官員任期短，在任內(nèi)急于出成績，而福利性支出難以在短期內(nèi)收到效果，另外其結(jié)果也不如經(jīng)濟(jì)增長率這樣的數(shù)值易于考核，因此和官員的激勵(lì)往往不相容，從而被忽視。

因此，學(xué)校、醫(yī)院是值得大力投資的公共設(shè)施，而后期經(jīng)費(fèi)的持續(xù)投入更是保障學(xué)校、醫(yī)院正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要條件。對(duì)學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施的投入，從預(yù)算開始就要有一個(gè)長期的計(jì)劃，防止面子漂亮、利用不足的政績工程出現(xiàn)。

（二）人口的集聚和流動(dòng)的不穩(wěn)定

目前，驛城區(qū)民營企業(yè)達(dá)231家，從業(yè)人員20多萬人，規(guī)模以上企業(yè)38家。人口集聚和流動(dòng)所帶來的問題中有兩點(diǎn)比較突出，一是資源集中需要更多投入，二是管理流動(dòng)性強(qiáng)的要素需要更多靈活性。

流動(dòng)人口子女受教育問題的根源是戶籍制度和與之相關(guān)的教育經(jīng)費(fèi)撥款制度。在城鎮(zhèn)，以往的教育資源配置是按照戶籍來進(jìn)行的，加上義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入本身就嫌不足，流動(dòng)人口子女的義務(wù)教育往往得不到政府重視，處于“邊緣化”狀態(tài)。這也是出現(xiàn)許多無法保證質(zhì)量的打工子弟學(xué)校的原因?，F(xiàn)行的針對(duì)流動(dòng)人口子女義務(wù)教育財(cái)政政策，只是規(guī)定了流入地的教育責(zé)任，但并沒有規(guī)定流出地政府的財(cái)政責(zé)任，也不可能實(shí)現(xiàn)流出地的教育經(jīng)費(fèi)與流入地的某種聯(lián)動(dòng)。因此，解決流動(dòng)人口子女就學(xué)問題在財(cái)政上存在巨大困難。若是通過增加流入地政府的財(cái)政撥款來解決流動(dòng)人口子女在流入地公立學(xué)校的上學(xué)經(jīng)費(fèi)，會(huì)給當(dāng)?shù)刎?cái)政造成很大的壓力，因此流入地的公立學(xué)校對(duì)流動(dòng)人口子女的接納能力十分有限。2011年，驛城區(qū)接納外來務(wù)工子弟入學(xué)占學(xué)校學(xué)生20%。

三、驛城區(qū)義務(wù)教育均衡配置對(duì)策研究

（一）更靈活的配置教育資源

城鎮(zhèn)化的核心是人口的流動(dòng)和集聚，這造成資源配置的巨大困難。隨著人口管理從戶籍管理轉(zhuǎn)向居住地管理，教育服務(wù)也要相應(yīng)的轉(zhuǎn)向，以適應(yīng)人口城鎮(zhèn)化的要求。此外，教育同醫(yī)療一樣，說到底還是服務(wù)業(yè)。教育所提供的，最終并不是有形的書本，而是教師的服務(wù)。對(duì)服務(wù)的定價(jià)在經(jīng)濟(jì)學(xué)上一直是個(gè)難題，因此在實(shí)際中教師和醫(yī)生的服務(wù)往往沒有得到足夠的回報(bào)。簡單的講，提高教育質(zhì)量，必須要靠提高教師的報(bào)酬才能實(shí)現(xiàn)。

（二）完善城鄉(xiāng)教育結(jié)構(gòu)

一是鞏固提高“普九”水平，夯實(shí)基礎(chǔ)教育。在不斷鞏固提高“普九”水平，保普及、面向全體的基礎(chǔ)上，向“雙高普九”目標(biāo)邁進(jìn)。加大農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件改善的力度，不斷推進(jìn)義務(wù)教育辦學(xué)條件達(dá)標(biāo)。要強(qiáng)化措施，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源對(duì)接，用城市優(yōu)質(zhì)教育資源改造提升農(nóng)村薄弱學(xué)校。通過實(shí)施農(nóng)村教師素質(zhì)提高工程，組織農(nóng)村教師參加省、市、區(qū)組織的培訓(xùn)，組織城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村支教、農(nóng)村教師到城鎮(zhèn)研修，提升農(nóng)村義務(wù)教育階段師資水平。要積極做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)村子女和外來客商子女就學(xué)問題，真情關(guān)愛“留守”學(xué)生，為客商和勞務(wù)輸出人員解決后顧之憂。通過上述措施，確保普及程度各項(xiàng)指標(biāo)達(dá)到或超過省定提高標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)保持在全省全市的領(lǐng)先地位。

二是逐步普及高中教育，提高國民受教育水準(zhǔn)。高中教育是促進(jìn)國民終身持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)平臺(tái)，是弱勢(shì)階層提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位的希望所在，同時(shí)，轄區(qū)內(nèi)學(xué)子到外地接受高等教育，一部分人在外就業(yè)，還可帶回新觀念、新技術(shù)，甚至資金，直接或間接地促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。目前，人民群眾高中教育需求相對(duì)旺盛。要通過強(qiáng)化內(nèi)部管理，提高教育教學(xué)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)高中教育由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵發(fā)展的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好人民群眾接受高等教育的權(quán)利。

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[2]國家教育發(fā)展研究中心.2003年中國教育綠皮書[M].北京：教育科學(xué)出版社，2003.

[3]國家教育發(fā)展研究中心.2004年中國教育綠皮書[M].北京：教育科學(xué)出版社，2004.

（作者單位：駐馬店職業(yè)技術(shù)學(xué)院）