環(huán)境治理行政化與市場化的選擇

摘 要 新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在強(qiáng)化環(huán)境治理行政化的同時，也未忽視市場在環(huán)境治理中的作用。環(huán)境治理過度依賴行政化，不利于提高環(huán)境治理效率，應(yīng)當(dāng)更加重視市場化的作用。

關(guān)鍵詞 環(huán)境治理 行政化 市場化

環(huán)境治理具有兩重屬性。環(huán)境保護(hù)是政府的主要職責(zé)之一，環(huán)境治理不可避免由政府參與主導(dǎo)，具有行政性；環(huán)境治理需要的資金和技術(shù)，必須由市場來提供，環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)也是政府支持的產(chǎn)業(yè)，環(huán)境治理具有市場性。

長期以來我們的環(huán)境治理一直秉持環(huán)境保護(hù)行政化的傳統(tǒng)，過度依賴政府的職能。但由于制度的不健全，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力度不夠，導(dǎo)致我國環(huán)境治理效率低下，環(huán)境持續(xù)惡化。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在彌補(bǔ)制度缺陷的同時，對環(huán)境治理的市場化也給與了關(guān)注。

一、新環(huán)境保護(hù)法的修訂強(qiáng)化了環(huán)境治理的行政化

新環(huán)境保護(hù)法明確中央政府和地方政府在環(huán)境保護(hù)分工，強(qiáng)化了政府在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任。新環(huán)境保護(hù)法擴(kuò)大了環(huán)境保護(hù)行政部門的職權(quán)：環(huán)境保護(hù)行政管理部門享有行政處罰權(quán)，加大處罰的力度，實(shí)行日罰制。環(huán)境保護(hù)行政管理部門可以作出行政拘留的決定。取消污染治理的“死緩制度”：限期治理制度。明確提出實(shí)行環(huán)境治理代履行制度。

以上措施彌補(bǔ)以往制度的缺陷，擴(kuò)大了環(huán)境保護(hù)行政部門的職權(quán)，極大地強(qiáng)化了環(huán)境治理的行政化色彩。

但是在環(huán)境治理的過程中，排污者的情況千差萬別，有的缺乏資金、缺乏技術(shù)，有的沒有長遠(yuǎn)經(jīng)營投資計劃打一槍換一個地方，有的缺乏環(huán)保的責(zé)任心和意識等等，單純依靠政府的強(qiáng)制治理的效果差，甚至造成環(huán)保部門和排污者的對立，同時又強(qiáng)化了生產(chǎn)經(jīng)營者把治理污染看成是負(fù)擔(dān)的意識。政府和排污者雙方的博弈有可能會成為一場雙方扯皮的零和游戲甚至是權(quán)錢交易的負(fù)和游戲。即使是化解這種僵局 的代履行制度也存在先天上的缺陷。

這項制度只能解決排污者沒有治理技術(shù)，或是有錢不治理的情況。它不能解決排污單位暫時無錢治理的情況，同時這個制度還能帶來政府涉嫌行政性壟斷的問題。我國《反壟斷法》第32條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品。同時我國《行政許可法》第十三條規(guī)定，凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的、市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項，行政機(jī)關(guān)可以不設(shè)行政許可。因?yàn)檎徽莆罩挝奂夹g(shù)和治污設(shè)施，治理應(yīng)該由相關(guān)的單位來實(shí)施，具體由哪家單位來實(shí)施，應(yīng)當(dāng)由市場說了算。在政府代履行這種代操代辦的方式下，治污單位根據(jù)其資質(zhì)先被納入到政府的名單，最后由政府來決定。如果排污單位掏了錢沒治理好，政府就很有可能被訴在委托治污排污單位的時候有可能違反《行政許可法》、《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，使政府落入被動。

二、新環(huán)境保護(hù)法未忽視環(huán)境治理中市場的作用

新修訂的環(huán)境保護(hù)法第五十二條規(guī)定國家鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險。是環(huán)境治理為數(shù)不多走市場化的亮點(diǎn)。

環(huán)境污染責(zé)任保險在我國一些地方先得到了實(shí)行，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。新修訂的環(huán)境保護(hù)法對這些經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了肯定。但環(huán)境污染責(zé)任險處于探索階段尚未成熟，新環(huán)保未確定具體方向。

筆者力主設(shè)參照交通事故強(qiáng)制責(zé)任險，設(shè)立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險制度。該制度能將政府環(huán)境治理的管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和實(shí)施治理的市場化結(jié)合起來。

環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險應(yīng)當(dāng)有以下特點(diǎn)：

保費(fèi)繳納的主體是可能在其生產(chǎn)經(jīng)營活動中對環(huán)境造成污染的排污單位，不論其屬于輕微污染排污單位還是重度污染排污單位都應(yīng)該繳納，因?yàn)檫@類單位在生產(chǎn)經(jīng)營過程中對環(huán)境造成的的污染后果具有不確定性，并且政府規(guī)定的排污標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。

實(shí)行保費(fèi)費(fèi)率浮動原則。對模范遵守環(huán)境保護(hù)法的排污者，實(shí)行低費(fèi)率；對具有違反環(huán)境法不良記錄的排污者實(shí)行高費(fèi)率。原來有不良記錄的排污單位實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放后，可以降低其保費(fèi)費(fèi)率；反之則升高其保費(fèi)費(fèi)率。通過這種制度保險公司成為排污的監(jiān)督者，對排污嚴(yán)重的公司可提高其保費(fèi)，促使排污者主動整改，降低其對環(huán)境的危害，從而有效預(yù)防對環(huán)境重大危害事故的發(fā)生，也克服了以往制度只罰不治的弊端。

三、賠付范圍環(huán)境損害和民事?lián)p害并重

環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險賠付范圍是出現(xiàn)環(huán)境污染事故后出現(xiàn)的民事?lián)p害賠償和環(huán)境損害賠償。保險公司按比例對民事?lián)p害和環(huán)境損害進(jìn)行部分的賠付，剩余部分由排污單位自己支付，其中的環(huán)境損害賠償金用于環(huán)境污染的環(huán)境治理。政府作出要求污染者治理的決定后，保險公司依據(jù)責(zé)任單位的治理方案，評估治理的費(fèi)用，確定賠付范圍。然后會同責(zé)任單位把治理的項目向社會招標(biāo)，資金由保險公司和責(zé)任單位支付并對其使用進(jìn)行監(jiān)督，政府對治理的效果進(jìn)行評價驗(yàn)收。

保險公司賠付后可對責(zé)任單位實(shí)施追償，以保障自己的商業(yè)利益。同時落實(shí)誰污染誰治理的責(zé)任原則，防止排污單位在無責(zé)任狀態(tài)下無限制排污。

在這項制度中，治理資金由保險公司和治理單位共同支付，治污單位的選擇采用招投標(biāo)的方式，最終由二者協(xié)商決定?；谀繕?biāo)利潤和風(fēng)險管理，保險公司就會積極主動監(jiān)督治污者，讓治污資金發(fā)揮其最大效用。這樣在環(huán)境治理中政府就是依職權(quán)作出治理決定、驗(yàn)收治理方案和治理結(jié)果，起管理和監(jiān)督作用，大大降低了政府利用行政權(quán)力實(shí)施行政性壟斷的可能性。另外對于治理無效的項目，保險公司會主動向政府提出拒絕支付治污資金，并可向政府建議對涉及治理項目的單位、個人實(shí)施停產(chǎn)、關(guān)閉，這樣對環(huán)境治理又多了個有力的監(jiān)督者。

這項制度的主要特點(diǎn)是在環(huán)境治理中引入市場機(jī)制，通過利益引導(dǎo)，讓環(huán)境治理執(zhí)行的各方各就各位，相互監(jiān)督，同時實(shí)現(xiàn)自己的目的，達(dá)到共贏的局面。這項制度能有效地克服單純依靠行政強(qiáng)制手段出現(xiàn)的邊排邊治，偷排不治那種“貓捉老鼠”的局面。也能有效克服由于政府權(quán)力過大，不合理行政和權(quán)力尋租泛濫的局面。

隨著市場意識深入人心、行政法律制度的健全，從提高環(huán)境治理的效率和培育發(fā)展環(huán)保市場的角度來看，在環(huán)境的治理過程中減少政府的作用增加市場的作用是非常必要的。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉超.斷裂與耦合：環(huán)境執(zhí)法語境中的代執(zhí)行制度與限期治理制度[J].政法論叢，2007（6）.

（作者單位：中國海洋大學(xué)法政學(xué)院）