我國土地流轉(zhuǎn)制度中的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問題

摘 要 土地政策對社會的發(fā)展尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要的作用，文章從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，探討了我國土地流轉(zhuǎn)制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn) 政治經(jīng)濟(jì)學(xué)

土地為人類的生存提供了衣食住行等最基本的保障，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的各種原材料的主要來源。因此，土地政策對人類社會的發(fā)展起著十分重要的作用。

一、土地的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問題

談到土地對經(jīng)濟(jì)社會的影響，首先應(yīng)明確土地的所有制問題。土地所有制是指人們在占有、支配和使用土地的過程中所結(jié)成的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總和，是一個國家或社會人地關(guān)系及其人與人關(guān)系的法定結(jié)合方式。土地所有制一般分為私有制和公有制。土地所有制一般都處在發(fā)展與變革之中，其目的就是要不斷提高土地利用率與生產(chǎn)率，并使之得到永續(xù)利用，這是社會發(fā)展的一個大的方向。

土地要想具有經(jīng)濟(jì)效益，必須與人結(jié)合起來，不同土地的經(jīng)濟(jì)效益往往也是不同的。而土地上人的分布，在自由流動的條件下，常常是滿足資源分配的帕累托效率的，即土地的邊際產(chǎn)出率對勞動的邊際產(chǎn)出率是處處相等的，這樣才實(shí)現(xiàn)了最有效率的配置。認(rèn)清這些關(guān)于土地的基本政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，有助于我們分析中國的土地流轉(zhuǎn)制度。

二、我國土地流轉(zhuǎn)制度的演進(jìn)

改革開放30年來，由于土地制度的改革，中國的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了巨大的發(fā)展，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值由1978年的1397億元，增至2008年的58002億元，增幅超過40倍（注：資料來自國家統(tǒng)計(jì)局）?？梢?，土地政策對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展影響巨大。當(dāng)前，我國實(shí)行的是城市土地國家所有、農(nóng)村土地集體所有的政策。農(nóng)戶并不擁有土地的所有權(quán)，只擁有土地的經(jīng)營權(quán)。

從80年代中后期起，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國范圍內(nèi)的普遍推廣，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度也興起開來。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度指的是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，即擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。以1988年憲法修正為標(biāo)志，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度經(jīng)歷了從“禁止流轉(zhuǎn)、允許流轉(zhuǎn)到放開流轉(zhuǎn)”和由模糊不清到明確鼓勵的過程。

最開始，土地流轉(zhuǎn)主要適用于外出務(wù)工的農(nóng)民將自己承包的土地轉(zhuǎn)讓給通常是同村的人來經(jīng)營使用。然而現(xiàn)在，爭論的焦點(diǎn)集中在農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地這一問題上，尤其是在這一過程中農(nóng)民是否自愿，以及土地流轉(zhuǎn)所帶來的利益分配的一些問題。

三、改革開放后農(nóng)村土地政策的變化

改革開放以后，農(nóng)村結(jié)束了以往那種吃“大鍋飯”的經(jīng)濟(jì)格局，開始了以家庭為單位的聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制。在原則上，由于土地歸集體所有，農(nóng)民與村集體的利益代言——“村兩委”（注：村黨支部委員會、村民委員會），形成了一種“委托——代理”關(guān)系，即村民委托“村兩委”代理農(nóng)村集體的土地利益。然而，事實(shí)上，“村兩委”往往是由農(nóng)村中的“精英”階層構(gòu)成的，他們有時(shí)不僅不能代理所有村民的利益，很多時(shí)候甚至和大多數(shù)村民的利益相矛盾。也就是說，村民的集體利益往往得不到最好的保證。

與此同時(shí)，由于土地歸集體所有，村民在某種程度上也被束縛在了土地上，不能自由地更換居住地，除非他們花費(fèi)較大的成本移居城市。因此，我國當(dāng)前的土地效益就不太符合資源分配的帕累托效率了，從而使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一定的限制。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確認(rèn)以后、取消農(nóng)業(yè)稅以前，我國的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長速度有些緩慢，在《農(nóng)產(chǎn)品特產(chǎn)附加稅》出臺之后的幾年里甚至有所下降。所以，農(nóng)村的土地政策必須繼續(xù)完善，進(jìn)一步深化改革。那么“土地流轉(zhuǎn)”是否就是一個絕佳的選擇呢？

四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度遇到的現(xiàn)實(shí)問題

上面提到了，作為農(nóng)村集體土地利益代理人的“村兩委”，有時(shí)并不能代表村民的普遍利益。而當(dāng)今面臨的農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題，很多都是興建工業(yè)園、大學(xué)城、度假小區(qū)等大型的建設(shè)工程，也即先征收集體土地成為國家土地，再轉(zhuǎn)讓給相關(guān)的企業(yè)來經(jīng)營。在這個過程中，許多時(shí)候都需要“村兩委”出面代表全村人的利益。但是，根據(jù)調(diào)查顯示，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占二至三成，企業(yè)占四至五成，村級組織占近三成，農(nóng)民僅占5%至10%。從成本價(jià)到出讓價(jià)之間所生成的土地資本巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。尤其是當(dāng)前基層政府普遍財(cái)政困難，平常說的“賣地”就成為其維持財(cái)政收入的一大手段。在很多地方，從土地獲得的財(cái)政收入甚至占到全部財(cái)政收入的70%至80%。在巨大的經(jīng)濟(jì)利益面前，就政府的角度，許多農(nóng)民的利益往往不被優(yōu)先考慮。

對于農(nóng)民而言，由于缺乏土地的所有權(quán)，而土地所有者的代理人“村兩委”又不能充分代表其利益，在這場“圈地運(yùn)動”中，農(nóng)民難以有效維護(hù)其自身的利益，自然就成為了受害者。失去土地的農(nóng)民往往不得不流入城市，成為城市貧民。筆者曾在所居城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行過調(diào)查研究，這些地方聚居著許多的“前農(nóng)民”，他們集中在1995年到2003年離開農(nóng)村，許多都是難以忍受特產(chǎn)稅，或者是由于征地失去肥沃的土地，只能耕種貧瘠土地才離開農(nóng)村的。而在拆遷過程中，又往往伴隨著不少血腥暴力事件，不得不令人警醒。

為了從根本上解決農(nóng)村的土地問題，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定，我以為，單靠市場化或者集體化都是難以辦到的。土地的收益與土地的所有制密切相關(guān)，只有讓廣大農(nóng)民真正成為土地的主人，合理地分配與利用土地，土地的效用才能充分的發(fā)揮。當(dāng)然，這并不等同于土地私有化，我更傾向的是在農(nóng)村土地集體所有的前提下，實(shí)現(xiàn)自由的內(nèi)部土地流轉(zhuǎn)，從而達(dá)到土地的邊際產(chǎn)出率對勞動的邊際產(chǎn)出率處處相等的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)最高的土地利用效率。而在對外流轉(zhuǎn)方面，要確?！按鍍晌笔谴迕衩裰鬟x舉產(chǎn)生而非實(shí)際上的任命制，這樣才能充分代表村民的集體利益。

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