農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的主要問題與解決路徑

摘 要 新時期，農(nóng)地流轉(zhuǎn)取得了較大的發(fā)展，但是也出現(xiàn)了強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)、降低流轉(zhuǎn)價格、改變農(nóng)地用途、侵吞流轉(zhuǎn)利益等現(xiàn)象。堅持以集體所有和不改變農(nóng)業(yè)用途為前提，依法規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，建立完善的市場機制、發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用就顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞 農(nóng)地流轉(zhuǎn) 土地流轉(zhuǎn)法制建設(shè) 規(guī)范流轉(zhuǎn)程序

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)概述

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是指在堅持家庭承包制的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與集體之間農(nóng)用地使用權(quán)的流動和轉(zhuǎn)讓，是農(nóng)地資源的重新配置過程。其本質(zhì)是農(nóng)地“三權(quán)”即所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)的分離，農(nóng)地從實物形態(tài)轉(zhuǎn)化為價值形態(tài)，從無償使用轉(zhuǎn)化為有償使用的過程。流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的實際收人=勞務(wù)收入+流轉(zhuǎn)農(nóng)地的收益（轉(zhuǎn)包費、轉(zhuǎn)讓費和租金等）。

綜觀我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的歷史軌跡，我們可以清晰地觀察到我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的演變過程。新中國成立60年來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的公共政策經(jīng)歷了三個非常明顯的轉(zhuǎn)變。首先是政策從改革開放以前單一的政治考量轉(zhuǎn)向改革開發(fā)以后政治考量與市場效率考量并重，這種“兼容并重”是市場化內(nèi)在要求在政策層面的體現(xiàn)；其次是政策誘發(fā)的利益導(dǎo)向從改革開放之前偏重“利益向上”、注重國家整體利益到改革開放之后逐漸偏重“利益向下”、兼顧社會利益和農(nóng)民群眾利益；此外就是改革開放以前農(nóng)地作為生產(chǎn)要素的收益分配多為國家整體占有到改革開放后農(nóng)地收益更多地傾向于農(nóng)民獨享。農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的轉(zhuǎn)變既是因為國家意識形態(tài)改變與公共政策彈性空間擴張的結(jié)果，更是社會轉(zhuǎn)型和時代發(fā)展的必然選擇。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐中存在的問題

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中未遵循國家的有關(guān)法律法規(guī)，違背農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵和原則，以至流轉(zhuǎn)農(nóng)戶權(quán)益受損的行為或現(xiàn)象。

1、無視法律法規(guī)，強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)

一些地方政府官員為了一己私利或是為了“規(guī)模”而規(guī)模。做大自己的政績，違背農(nóng)民意愿，甚至采用高壓手段，改變承包合同，強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)?；蛘呤窃诔邪鼞魺o書面委托的情況下，強行代承包戶對外簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同。

2、降低流轉(zhuǎn)價格

損害農(nóng)民權(quán)益。流轉(zhuǎn)過程中部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織及開發(fā)商故意壓低流轉(zhuǎn)價格。流轉(zhuǎn)的畝均價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于應(yīng)有價格，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶權(quán)益受損嚴(yán)重。例如：“反租倒包” 曾經(jīng)是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一種有效形式，但一些地方以較低的價格把土地從農(nóng)民手中租過來，然后以較高的價格再把土地出租出去，從中賺取差價。

3、改變農(nóng)地用途，農(nóng)地非農(nóng)化

有的為了降低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名.隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強迫農(nóng)民長時間、低價出讓土地經(jīng)營權(quán)。違背了《土地承包法》及“農(nóng)地農(nóng)用”的規(guī)定。

4、 假借流轉(zhuǎn)之名，改流轉(zhuǎn)為征用

有的為了大幅度降低建設(shè)成本，達到方便、快捷地占用大量農(nóng)地的目的，以集體土地流轉(zhuǎn)機制或者人股制來取代國家征地制。

5、侵吞流轉(zhuǎn)利益，農(nóng)民利益受損

有的把農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為增加財政收入的重要來源，吃喝玩樂的小金庫，不擇手段與民爭利，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。還有一些地方的基層組織打起土地調(diào)整的主意，利用中央規(guī)定的對土地在適當(dāng)時候可以進行小調(diào)整的政策，隨意擴大“機動田”的比例，從中牟利，違背了中央相關(guān)法規(guī)關(guān)于“堅持承包權(quán)30年不變，維護承包戶權(quán)益的”的規(guī)定。

三、 規(guī)避農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)益異化的對策

1、加強土地流轉(zhuǎn)法制建設(shè)

在土地流轉(zhuǎn)中，也必須有一套完整的法制體系來規(guī)范各流轉(zhuǎn)主體的行為。因此，應(yīng)盡快確立一部合理而完善的《土地流轉(zhuǎn)法》，對土地流轉(zhuǎn)制度有明確的規(guī)定，規(guī)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)方向和農(nóng)地占有數(shù)量的最高限額，防止土地過度兼并和壟斷。建立農(nóng)地價格評估體系，防止農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的上地投機。加強農(nóng)村地籍工作，為政府宏觀調(diào)控和農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)性資料。明確法律責(zé)任，對違反農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的行為給予相應(yīng)的法律制裁。

2、加強時合法農(nóng)地流轉(zhuǎn)的學(xué)習(xí)和引導(dǎo)

加強對合法農(nóng)地流轉(zhuǎn)的學(xué)習(xí)和引導(dǎo)，用宣傳手段提高基層干部的政策水平，避免走人認(rèn)識誤區(qū)。有些基層干部片面地認(rèn)為，只要實現(xiàn)了土地的規(guī)模經(jīng)營，也就實現(xiàn)了規(guī)模農(nóng)業(yè)；只有流轉(zhuǎn)土地，才能解放農(nóng)民，但是他們忽略了具體國情和土地流轉(zhuǎn)的前提條件。因此，對中央關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的各項政策法規(guī)必須加大宣傳力度，提高基層干部的思想認(rèn)識和政策水平。

3、堅持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的各項原則

正確地處理國家、集體、農(nóng)民三者的關(guān)系。一要堅持農(nóng)地承包延長30年不變的政策。把農(nóng)地承包合同再延長30年不變落實到農(nóng)戶和地塊，并按規(guī)定與農(nóng)戶簽訂承包經(jīng)營合同，發(fā)放承包經(jīng)營權(quán)證書，加強監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題，及時解決。二要堅持自愿、依法、有償?shù)脑瓌t?！掇r(nóng)地承包法》第33條規(guī)定：農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)本著平等、協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。三要堅持公平原則。

4、堅持以集體所有和不改變農(nóng)業(yè)用途為前提

《中華人民共和國農(nóng)地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。依法改變農(nóng)地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)地變更登記手續(xù)。依法登記的農(nóng)地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護.任何單位和個人不得侵犯。”因此，任何形式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)都應(yīng)是農(nóng)地使用權(quán)或者承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，而非農(nóng)地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移；任何假借農(nóng)地流轉(zhuǎn)名義而擅自改變農(nóng)地用途。使農(nóng)地非農(nóng)化的行為都是違法的。

5、加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理，依法規(guī)范流轉(zhuǎn)程序

農(nóng)地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)地所有者、農(nóng)地經(jīng)營者、中介組織等多方面的利益，流轉(zhuǎn)必須按規(guī)范的操作程序進行。農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系確立后，流轉(zhuǎn)雙方要簽定流轉(zhuǎn)合同。明確流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等，合同要經(jīng)過有關(guān)部門的公證，要全面建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)登記制度。

6、建立完善的市場機制，發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用

完善市場機制，發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，用市場手段代替行政手段來配置指導(dǎo)農(nóng)地資源的流轉(zhuǎn)，既可以有效地避免行政強權(quán)干預(yù)從而與民爭利，也可以增強交易的透明度，從而化解農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的各種糾紛，維護廣大流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的權(quán)益。

參考文獻：

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