事業(yè)單位改革半步

半個月后的7月1日，《事業(yè)單位人事管理條例》（下稱《條例》）將正式實施。2011年《條例》的“征求意見稿”發(fā)布后，經(jīng)過兩年多的打磨真正落地。

目前，中國有事業(yè)單位111萬個，擁有事業(yè)編制的在職人員3153萬人，另有離退休職工約900萬人。

2002年，中國啟動事業(yè)單位聘用制改革以來，人社部等部門共出臺過公開招聘、崗位設(shè)置管理、紀律處分三個暫行規(guī)定，但上位法的缺席“長期影響了人事管理的一般環(huán)節(jié)，如事業(yè)單位的考核、獎勵怎么做？人事爭議如何處理”？中國人事科學院事業(yè)單位人事管理研究室主任李建忠說。

2006年頒布實施了《公務(wù)員法》，2008年和2013年又分別頒布實施了《勞動合同法》及其修正案，夾在公務(wù)員和企業(yè)職工之間的事業(yè)單位人員一直缺乏適用法律法規(guī)。

“《條例》的頒布填補了這個空白?！敝袊耸驴茖W院前院長吳江指出，“它伴隨著2011年以來的事業(yè)單位分類改革這個最大的難點，逐漸明確了事業(yè)單位人事管理的對象——公益服務(wù)類事業(yè)單位人員，既不同于公務(wù)員也不同于企業(yè)職工的管理。”

5月19日，也就是《條例》公布之后的第四天，人社部社會保險事業(yè)管理中心黨委書記皮德海就表示：“今年要拿出方案，繼續(xù)進行機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革。”外界據(jù)此猜測，《條例》的實施將推動養(yǎng)老金并軌方案的出臺。

“事業(yè)單位改革推動難題之一在社保，養(yǎng)老保險的問題最多。人社部現(xiàn)在正在為事業(yè)單位養(yǎng)老金改革征求意見，為出臺方案奠定基礎(chǔ)?！鼻迦A大學就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏說。

需要看到的是，《條例》雖然奠定了事業(yè)單位人員的管理規(guī)則，但包括養(yǎng)老在內(nèi)的事業(yè)單位改革還需更具體的制度設(shè)計。

為事業(yè)單位建章

《條例》“總則”首先就明確立法目的，即“規(guī)范事業(yè)單位的人事管理，保障事業(yè)單位工作人員的合法權(quán)益，建設(shè)高素質(zhì)的事業(yè)單位工作人員隊伍，促進公共服務(wù)發(fā)展”。在既往的國務(wù)院行政法規(guī)中很少出現(xiàn)“公共服務(wù)”的表述，人社部曾多次建議用“公共服務(wù)”替代“公益服務(wù)”，《條例》的終稿最終采納了這個建議，它明確了事業(yè)單位的根本屬性。

此外，《條例》將崗位設(shè)置、公開招聘、競聘上崗、聘用合同、考核培訓、獎勵處分、工資福利、社會保險、人事爭議處理，以及法律責任作為基本內(nèi)容，確立了事業(yè)單位人事管理的基本制度體系。

值得一提的是，根據(jù)事業(yè)單位聘用合同的特點和實際情況，《條例》規(guī)定了聘用合同的期限一般不低于3年，初次就業(yè)人員的試用期為12個月，同時，明確了訂立聘用至退休合同的條件，以及合同解除的情形。《條例》未作規(guī)定的，則依照《勞動合同法》及其實施條例執(zhí)行。

李建忠表示，事業(yè)單位原來在聘用程序、解聘、辭聘條件等方面與《勞動合同法》規(guī)定存在一定差別?！稐l例》中的規(guī)定意味著聘用合同制度被確立為事業(yè)單位的基本用人制度，“其管理有了重大創(chuàng)新”。

此外，《條例》還規(guī)定，事業(yè)單位工作人員連續(xù)曠工超過15個工作日，或者一年內(nèi)累計曠工超過30個工作日的，事業(yè)單位可以解除聘用合同?！斑@對解決‘吃空餉’等歷史遺留問題提供了依據(jù)?！崩罱ㄖ艺f。

事業(yè)單位及其工作人員“提前30日書面通知可以解除聘用合同”的規(guī)定，也是人社部提出的緊急修改建議。李建忠介紹，公務(wù)員和企業(yè)職工都是提前30天告知可解除合同，領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員是90天。但事業(yè)單位人員在解除合同時卻要和單位協(xié)商一致，單位不同意的6個月后才能再提出辭職。《條例》的新規(guī)定，使得事業(yè)單位人員享有同公務(wù)員和企業(yè)職工同等的權(quán)利。

一直以來，事業(yè)單位發(fā)生的人事爭議，面臨仲裁、申訴渠道不暢困境。此前，曾發(fā)生高校教師因違反計劃生育政策被學校開除案例，當事人向法院提起民事訴訟，法院認為這屬于行政處分，他應(yīng)該提起行政訴訟；當他提起行政訴訟，法院又答復(fù)行政訴訟的對象是行政機關(guān)，事業(yè)單位不屬此列；無奈他只能去申請仲裁，仲裁機關(guān)又告知這屬于單位內(nèi)部管理行為，不屬于仲裁范圍。

此次，《條例》對事業(yè)單位人員可依法申請仲裁和申訴的新規(guī)定，保障了從業(yè)者的救濟渠道。

此外，《條例》還規(guī)定了“對事業(yè)單位人事管理工作中的違法違紀行為，任何單位或者個人可以向事業(yè)單位人事綜合管理部門、主管部門或者監(jiān)察機關(guān)投訴、舉報，有關(guān)部門和機關(guān)應(yīng)當及時調(diào)查處理”。

“這對人事管理行為的監(jiān)管和保障其公正性意義很大?！崩罱ㄖ艺f，“加強人事監(jiān)督，同樣需要配套制度的建設(shè)。”過去事業(yè)單位的違法行為很難認定，違紀行為調(diào)查處理程序不規(guī)范，有的缺乏公正性?！笆聵I(yè)單位履行公共服務(wù)的責任，就要同時接受媒體和公眾的監(jiān)督?！?/p>

繞不開的養(yǎng)老改革

雖然《條例》填補了事業(yè)單位基本管理制度空白，但對一直以來呼聲甚高的養(yǎng)老雙軌制改革卻未過多著墨，只原則規(guī)定“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”。

在各項社保中，事業(yè)單位已經(jīng)納入了失業(yè)保險和住房公積金體系，未來工傷、生育保險所涉金額也都較小，而醫(yī)療保險因為在制度施行之初即與企業(yè)職工并軌，也不是太大的問題?！爸挥斜本C關(guān)事業(yè)單位沒執(zhí)行，維持了醫(yī)保的雙軌制，因為沒有經(jīng)辦機構(gòu)能接納這么多的公共部門。”楊燕綏說：“而養(yǎng)老金目前普遍實行的是多軌制?！?/p>

對于養(yǎng)老金改革方向，只能從地方試點經(jīng)驗中去尋找脈絡(luò)。

2008年初，國務(wù)院在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》，曾明確分兩步走：先對事業(yè)單位進行分類，行政類并入機關(guān)單位，經(jīng)營類直接轉(zhuǎn)企，最終的改革對象是占現(xiàn)有3000余萬事業(yè)單位從業(yè)人員絕大多數(shù)的公益服務(wù)類事業(yè)單位人員；然后再對這部分人員實行與目前的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度模式一致的養(yǎng)老保險制度，按 “老人老辦法，新人新辦法”；對于方案實施前即進入事業(yè)單位工作的“中人”，則由財政一次性補足工齡計算的保費，再參照企業(yè)模式計發(fā)養(yǎng)老金。

但是在試點中，對于“老人”的界定存在爭議，楊燕綏提出，是方案出臺時已經(jīng)退休的算“老人”，還是出臺后五年內(nèi)退休的算“老人”？如何考慮政策過渡期和“老人”養(yǎng)老金預(yù)算等問題？

“最大的難題還是‘中人’的工齡?！睏钛嘟椪f：“已有的幾十年工齡被視同繳費后，誰來買單？”1998年國企改革減員增效時，國務(wù)院也曾發(fā)文規(guī)定此前工齡視同繳費，但因此形成了巨額的養(yǎng)老金空賬，不得不挪用職工個人賬戶資金維持當期支付。楊燕綏認為，當年國企改革欠職工的養(yǎng)老金，今天應(yīng)當由國企償還，“而事業(yè)單位改革不能再重蹈國企之覆轍”。

另一個問題是，“中人”與“新人”參加社會保險后，方案規(guī)定單位繳納保費和職業(yè)年金的費率約為工資的28%?！澳敲矗斦a貼占多少，單位自籌占多少，事業(yè)單位不能亂收費，這筆錢怎樣列支，應(yīng)對此有法律和規(guī)制。”楊燕綏說。

據(jù)楊燕綏介紹，此前的五省市試點中，只有廣州、深圳等少數(shù)地方實現(xiàn)了單位繳費，其他大多地方只有個人繳費，且費率僅為工資的2%-5%，其中部分資金存入財政專戶，部分委托社會保障基金理事會投資運營；支付養(yǎng)老金還是主要靠財政資金。她將這種做法形容為“進口小改、出口不改”。

地方亦有苦衷，廣東省人社廳官員曾向媒體透露，財政要為納入社保的事業(yè)單位人員補繳其工齡測算的工資額28%的養(yǎng)老保險費，“就算每個職工平均補繳十年，那至少也要幾十億元，如果再算上按工資額的16%繳納職業(yè)年金，更是不得了”。在2009年時，廣東省財政對社保養(yǎng)老基金補助已達到3.3億元，已是壓力巨大。

財政減負誤區(qū)

2008年，國務(wù)院推出事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，概因這一3000余萬的龐大人群，已占到全國財政供養(yǎng)人數(shù)的近80%。而近年來工資的上調(diào)推高了事業(yè)單位養(yǎng)老金的基數(shù)，使得財政負擔日益沉重。有數(shù)據(jù)顯示，1990年時，全國機關(guān)事業(yè)單位退休金總額僅為59.5億元，到2010年已增至1400多億元，資金來源一半為財政撥款，另一半是單位自籌。

據(jù)李建忠介紹，從1980年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于節(jié)約非生產(chǎn)性開支、反對浪費的通知》，到上世紀90年代的工資制度改革，以及2002年啟動事業(yè)單位聘用制的改革，皆指向一個重要目標——減輕財政負擔。

然而，減負并沒有那么容易。

2001年國家經(jīng)貿(mào)委所屬的原10個國家局管理的242個科研機構(gòu)、中央所屬的178家工程勘察設(shè)計單位以及建設(shè)部等11個部門（單位）所屬的134個科研單位轉(zhuǎn)企后參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險。方案就“中人”作出規(guī)定：“對在轉(zhuǎn)制后五年內(nèi)退休的人員，按企業(yè)職工基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法計發(fā)的基本養(yǎng)老金，如低于按原事業(yè)單位職工退休金計發(fā)辦法計發(fā)的基本養(yǎng)老金，采取加發(fā)補貼的辦法解決；轉(zhuǎn)制五年后退休的不再發(fā)給該項補貼。”

方案中“沒有正常事業(yè)費的轉(zhuǎn)制單位”的離退休人員增加離退休費的經(jīng)費渠道需視原單位的經(jīng)濟情況而定，也引起許多離退休人員的不滿?！斑@個方案引發(fā)的問題，值得今后的改革借鑒?！崩罱ㄖ艺f。

“事業(yè)單位改革的目標本來就不應(yīng)該， 也不可能是減輕國家財政的負擔?！敝袊缈圃荷鐣哐芯恐行拿貢L唐鈞指出。他認為在討論“事業(yè)單位”該不該“吃皇糧”的時候，應(yīng)該先搞清楚“事業(yè)單位”究竟指的是誰。

2011年，中央確定進行“事業(yè)單位分類改革”，涉及到126萬多個機構(gòu)，4000余萬事業(yè)編制人員（其中包括900萬左右的離退休人員）；計劃到2015年完成事業(yè)單位分類：承擔行政職能的，回歸行政機構(gòu)序列；從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性。

按照這一標準，分類改革完成后，只有不足20%會回歸行政序列和轉(zhuǎn)為企業(yè)。其余80%以上的事業(yè)單位將會留下來繼續(xù)提供公共服務(wù)，它們分布于醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、科技、體育等各個領(lǐng)域。這一部分事業(yè)單位還將加以細分，其中不能或不宜由市場配置資源的，將劃為公益一類，由財政全額撥款；可部分由市場配置資源的，則劃入公益二類，由財政差額撥款。

唐鈞查閱相關(guān)的統(tǒng)計公報后發(fā)現(xiàn)，全國各類學校的教職員工為1705萬人，另有衛(wèi)生技術(shù)人員668萬人。如此計算，僅這兩大群體人數(shù)已達2373萬人，占到事業(yè)單位總在職人數(shù)的76.55%。

然而，相較之下，目前財政對教育和衛(wèi)生的投入比重不足。2012年，政府財政的教育支出是2.12萬億元，占GDP的4.1%；醫(yī)療衛(wèi)生支出是7245億元，占GDP的1.4%。

中國社科院人口和勞動經(jīng)濟研究所所長蔡曾對“中國實際公共教育投入”進行國際比較后，得出結(jié)論，在教育領(lǐng)域中國的公共資源投入嚴重不足。2005年發(fā)達國家公共財政支出占全社會教育支出的比重為86%。據(jù)世界銀行研究，發(fā)展中國家的平均水平在75%左右，全世界平均水平在80%左右，而中國僅為46%。

此外，按照國際經(jīng)驗，政府向教育領(lǐng)域和衛(wèi)生領(lǐng)域的投入，主要應(yīng)該用在人（專業(yè)人員）身上?！暗袊逃l(wèi)生事業(yè)的公共財政大多被用來建設(shè)學校和醫(yī)院的硬件，而對專業(yè)人士的人力資源投資是十分吝嗇的，甚至被認為是不應(yīng)該的?！碧柒x表示。他指出，如果未來對于教育和醫(yī)療的投入依然不足，學校和醫(yī)院就可能把“利潤最大化”作為追求的目標?！翱上攵?，教育費用和醫(yī)療費用一定會上漲，最后遭殃的一定是公眾”。

楊燕綏也警告說，“事業(yè)單位一年的退休金總額約有3000億元，如果加入視同繳費工齡補款，需要上萬億元；還要交納社保繳費，如果沒有明確的財政安排和資金渠道，轉(zhuǎn)嫁到事業(yè)單位身上，只能逼著醫(yī)院和學校亂收費，事業(yè)單位還談何公共服務(wù)？”

兩步并作一步走

楊燕綏認為，事業(yè)單位參加了社會保險之后，并不能改善目前企業(yè)職工養(yǎng)老保險收支不平衡的發(fā)展趨勢。

首先，至2013年，1963年出生高峰的嬰兒潮中的女職工年滿50歲，進入退休高峰。根據(jù)測算，去年全國有19個省的企業(yè)職工養(yǎng)老保險面臨收不抵支，今年這個范圍可能繼續(xù)擴大。其次，個人賬戶資金長期被挪用，統(tǒng)賬結(jié)合的社會養(yǎng)老保險實際上就是現(xiàn)收現(xiàn)付?！笆聵I(yè)單位繳費沒著落，如果單位不繳20%，只有職工繳費8%，就會形成空轉(zhuǎn)現(xiàn)象，養(yǎng)老保險制度會面臨更糟糕的局面?！睏钛嘟椪f。她認為：“并軌是必須的，但簡單讓事業(yè)單位參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險不是出路?！?/p>

中國已接近深度老齡化社會，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文曾表示，如果在基本養(yǎng)老保險制度沒有設(shè)置巨大的緩沖空間，那這個制度終將不可持續(xù)。

“到了調(diào)整養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)的時點，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革應(yīng)引領(lǐng)這個結(jié)構(gòu)調(diào)整，兩步并作一步走?！睏钛嘟椪f。

去年曾引起廣泛討論的“清華方案”，提出建立“國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”和“個人儲蓄養(yǎng)老金”二元結(jié)構(gòu)養(yǎng)老金制度，建議機關(guān)事業(yè)單位退休金逐年下調(diào)，直至退出，最終接近國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金；同時，人人建立養(yǎng)老儲蓄賬戶，包括個人儲蓄和職業(yè)養(yǎng)老金，多工作，多儲蓄，投資保值，用于改善老年生活。

同時，楊燕綏建議，改革現(xiàn)有養(yǎng)老金運行機制，基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)由財政部負責預(yù)算和籌資，社會保障經(jīng)辦機構(gòu)計發(fā)，銀行支付；個人賬戶涉及到養(yǎng)老金受托人，應(yīng)當由國務(wù)院負責，建立人社部、發(fā)改委、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會參與的決策機制，參照和改進企業(yè)年金的模式，建立具有信托文化的市場運行機制、信息披露制度。

楊燕綏的主張和鄭秉文強調(diào)的養(yǎng)老保險三大支柱異曲同工?！梆B(yǎng)老保障在世界各國幾乎都是由不同層次的網(wǎng)絡(luò)共同編織的。第一層面為基本養(yǎng)老保險，是國家推行的基本制度；第二支柱為企業(yè)年金，是企業(yè)單位推行的補充性制度；第三支柱為商業(yè)保險，是個人和家庭的一個制度安排?！编嵄恼f。

國務(wù)院總理李克強今年3月5日在政府工作報告中表示，今年要統(tǒng)籌做好保障和改善民生工作。建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，完善與職工養(yǎng)老保險的銜接辦法，改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，鼓勵發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金和商業(yè)保險。“政府工作報告為2014年養(yǎng)老保障改革指明了方向?！编嵄恼J為：“僅僅提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次是個偷懶的辦法，治本的辦法，就是把統(tǒng)賬結(jié)合制度進行結(jié)構(gòu)性改革。”

“機關(guān)公務(wù)員也應(yīng)一道并入改革的方案，而不是像2008年啟動的只有事業(yè)單位的五省市試點那么小范圍的改?！编嵄恼J為“2008后改革”之所以無疾而終，就是因為公務(wù)員沒有加入進來。

楊燕綏透露，去年時，養(yǎng)老金改革和頂層設(shè)計缺乏人口數(shù)據(jù)的支持，最終未能成形。為了彌補這一缺陷，中國正在建立采集居民信息的數(shù)據(jù)中心。