尋找新的主體稅種

營(yíng)業(yè)稅改征增值稅是當(dāng)前中國(guó)稅制改革的主要任務(wù)。雖然資源稅、房地產(chǎn)稅等改革均已列入稅制改革總體方案之中，但營(yíng)改增是最主要的任務(wù)，如果此項(xiàng)任務(wù)完不成，此輪稅制改革就意味著失敗。

與此同時(shí)必須看到，在分稅制實(shí)施20年之后，中央地方收入支出關(guān)系的現(xiàn)狀是失衡的。以2012年為例，我國(guó)中央政府直接支出僅占總支出的15%，地方政府直接支出占總支出的85%，2013年的情況也大致如此。地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政的依賴度過(guò)高，已經(jīng)超過(guò)40%。與此同時(shí)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和時(shí)間難以與地方政府預(yù)算支出的數(shù)量和時(shí)間相匹配，因此必須對(duì)中央地方收入支出關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。調(diào)整的目標(biāo)是，中央仍然要實(shí)行對(duì)地方財(cái)政的控制，地方仍然要依賴中央財(cái)政，但是依賴度以20%為宜。

若恢復(fù)中央地方財(cái)政關(guān)系的平衡，第一個(gè)措施是中央增加事權(quán)和支出責(zé)任，但是這項(xiàng)調(diào)整目前還在研究之中。比如有建議認(rèn)為社會(huì)保障體系本應(yīng)由中央承擔(dān)，而目前我國(guó)仍然實(shí)行的是分省統(tǒng)籌，應(yīng)該上收中央。同時(shí)有建議認(rèn)為法院、檢察院系統(tǒng)也應(yīng)全部垂直到最高人民法院和最高人民檢察院，包括公安也可以增加由公安部直屬的警察力量。

但是到目前為止，這幾個(gè)領(lǐng)域的調(diào)整尚未形成共識(shí)，目前仍然是維持現(xiàn)狀。其他中央上收事權(quán)和支出責(zé)任的項(xiàng)目和支出規(guī)模都不大，不足以解決中央地方財(cái)政失衡的格局。第二個(gè)措施是中央向地方下放財(cái)力，此項(xiàng)措施正在研究之中，下放何種財(cái)力，下放多少財(cái)力，如何下放均在討論之中，尚未形成共識(shí)。

到目前為止，現(xiàn)行營(yíng)改增的增值稅100%歸地方所有，形成增值稅的兩種分成制度，一種是75%、25%分成，另一種是100%歸地方。這兩種分配機(jī)制不可能長(zhǎng)期維持。

繼續(xù)推進(jìn)營(yíng)改增會(huì)加劇中央地方財(cái)政關(guān)系失衡，這已經(jīng)成為設(shè)計(jì)繼續(xù)推進(jìn)營(yíng)改增方案時(shí)所遇到的主要障礙。營(yíng)改增是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題最重要的手段之一，必須堅(jiān)持在盡可能短的時(shí)間內(nèi)完成。因此，怎樣尋找到另外一個(gè)財(cái)稅改革的措施，避免營(yíng)改增加劇中央地方財(cái)政失衡問(wèn)題，就是現(xiàn)在能夠走出改革困境的關(guān)鍵。營(yíng)業(yè)稅是現(xiàn)行地方稅體系的主體稅種，營(yíng)業(yè)稅改為增值稅并且實(shí)行中央地方共享以后，地方稅體系就失去了主體稅種，這樣的稅制格局與解決中央地方財(cái)政失衡的目標(biāo)是相悖的，所以必須尋找出新的地方稅體系的主體稅種。

從目前來(lái)看，有三種地方稅主體稅種方案。第一，把消費(fèi)稅從生產(chǎn)批發(fā)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)，與車輛購(gòu)置稅合并劃歸地方，由地方稅務(wù)局征收作為地方稅的主體稅種。第二，把增值稅稅率從17%降到15%，由地方在零售環(huán)節(jié)對(duì)商品和勞務(wù)全面開(kāi)征2%的零售稅作為地方稅的主體稅種。第三，開(kāi)征住宅的房產(chǎn)稅，將房產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種。

對(duì)這三個(gè)方案進(jìn)行綜合性分析，第三個(gè)方案是最不可取的。目前全國(guó)人大正在根據(jù)十八屆三中全會(huì)的《決定》進(jìn)行房地產(chǎn)稅的立法研究工作，由于在理論上和法理上還存在著許多難以解決的問(wèn)題，所以估計(jì)房地產(chǎn)稅立法很難在近期完成。即使完成立法，能否作為地方稅體系的主體稅種，也難有定論。

關(guān)于第二個(gè)方案，目前我國(guó)的稅制所形成的稅源主要來(lái)源于生產(chǎn)和批發(fā)環(huán)節(jié)，零售環(huán)節(jié)征收經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足，征收率也相對(duì)偏低。因此，一次性讓地方稅務(wù)局在商品和服務(wù)的零售環(huán)節(jié)全面開(kāi)征零售稅，至少在近期時(shí)機(jī)不成熟。相比而言，第一個(gè)方案從數(shù)量上講有上萬(wàn)億元的稅收收入，劃歸地方雖然不能解決中央地方財(cái)政失衡的問(wèn)題，但是可以在推進(jìn)營(yíng)改增和實(shí)行中央地方統(tǒng)一分成制度的同時(shí)，避免中央地方財(cái)政失衡問(wèn)題進(jìn)一步加劇，除此以外，別無(wú)他策。

從征收管理方面，可以隨著營(yíng)改增的分步實(shí)施，消費(fèi)稅也按照稅目實(shí)行分步劃轉(zhuǎn)地方，由地方稅務(wù)局在零售環(huán)節(jié)實(shí)施征管。

第一批，可以是地方政府具有牌照管理能力的汽車、摩托車，同時(shí)允許地方對(duì)房產(chǎn)在交易環(huán)節(jié)開(kāi)征消費(fèi)稅，由于汽車、摩托車和房產(chǎn)均實(shí)行牌照管理，地方稅務(wù)局征收能力很強(qiáng)，不必?fù)?dān)心稅款流失問(wèn)題。第二批，可以是汽油、柴油，由于已經(jīng)在零售環(huán)節(jié)實(shí)行了信息化管理，因此地方稅務(wù)局的征收能力也足以控制稅款的流失。其他稅目再根據(jù)實(shí)際情況逐步下放。

從目前來(lái)看，這是具有可操作性的，避免由于推進(jìn)營(yíng)改增導(dǎo)致中央地方財(cái)政關(guān)系進(jìn)一步失衡的唯一可行方案。當(dāng)然，雖然從總量上消費(fèi)稅可以對(duì)沖營(yíng)改增引起的地方收入減少，但消費(fèi)稅的區(qū)域分布在生產(chǎn)批發(fā)環(huán)節(jié)和零售環(huán)節(jié)有很大不同。財(cái)政部需要根據(jù)區(qū)域分布的變化調(diào)整中央對(duì)各地轉(zhuǎn)移支付的方式和數(shù)量。這也是一個(gè)相當(dāng)困難的工作，但不是不可能完成的任務(wù)。

應(yīng)當(dāng)盡快設(shè)計(jì)進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅改革的實(shí)施方案，此方案由兩部分構(gòu)成，在營(yíng)改增方面，加快對(duì)建筑安裝和不動(dòng)產(chǎn)銷售實(shí)施增值稅，同時(shí)將營(yíng)改增的增值稅實(shí)行與現(xiàn)行的增值稅統(tǒng)一的分成制度。同時(shí)第二部分就是把消費(fèi)稅選擇上述品目調(diào)整征收環(huán)節(jié)，劃歸地方。爭(zhēng)取在三年到五年內(nèi)完成全部營(yíng)改增，包括統(tǒng)一中央地方分成和消費(fèi)稅劃轉(zhuǎn)工作，以及中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付方式和數(shù)量的調(diào)整。

其他稅制改革的內(nèi)容，比如資源稅、房地產(chǎn)稅立法等，也應(yīng)加快進(jìn)行，但這些改革規(guī)模小，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的影響不大，可以在條件成熟時(shí)適時(shí)推出。其他調(diào)整中央地方事權(quán)和支出責(zé)任的工作，也應(yīng)加快進(jìn)行，力爭(zhēng)在不太長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)將幾項(xiàng)應(yīng)該由中央政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任劃轉(zhuǎn)。

綜上所述，可以在三年至五年內(nèi)既解決稅制改革中的最主要問(wèn)題，又能夠避免中央地方財(cái)政關(guān)系的進(jìn)一步失衡，如果調(diào)整支出責(zé)任的力度加大，還可以有所恢復(fù)。在上述財(cái)稅改革內(nèi)容中的核心決策是下決心把消費(fèi)稅改革推向前進(jìn)，只要抓住這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，解決其他幾項(xiàng)改革的內(nèi)容均可協(xié)調(diào)完成，總體推出實(shí)施。此策不用，營(yíng)改增和中央地方財(cái)政失衡問(wèn)題均無(wú)出路。