國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理改革初探

尹航

[摘要]本文從推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理的內(nèi)在需要入手，分析了目前推進(jìn)電子化管理中需要注意的幾個(gè)問(wèn)題，對(duì)進(jìn)一步的工作提出了幾點(diǎn)建議。

[關(guān)鍵詞]國(guó)庫(kù)集中支付；電子化管理；改革

[中圖分類號(hào)]F812[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-6432（2014）14-0077-02

國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，是繼分稅制改革之后，對(duì)預(yù)算管理制度進(jìn)行的一次根本性重大變革，經(jīng)過(guò)10多年的努力，這項(xiàng)改革已經(jīng)取得決定性進(jìn)展和重大歷史性成就，從根本上解決了財(cái)政資金多層次撥付、多戶頭存放的弊端，提高了財(cái)政資金的運(yùn)行效率，強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)性、有效性、規(guī)范性。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，財(cái)政收支規(guī)模迅速擴(kuò)大，財(cái)政收支項(xiàng)目日趨細(xì)化，財(cái)政、人行、代理銀行和預(yù)算單位辦理國(guó)庫(kù)支付業(yè)務(wù)的工作量大幅增長(zhǎng)，以紙質(zhì)單據(jù)為主、電子數(shù)據(jù)為輔的半手工運(yùn)行方式，難以適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付改革發(fā)展的實(shí)際需要。在這種情況下，積極推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理是十分必要和重要的。

1推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理的現(xiàn)實(shí)意義

1.1推進(jìn)電子化管理是加強(qiáng)財(cái)政資金安全管理的需要

在傳統(tǒng)管理模式下，整個(gè)國(guó)庫(kù)集中支付管理的信任體系以紙質(zhì)憑證為基礎(chǔ)。由于偽造手段越來(lái)越高，技術(shù)門檻越來(lái)越低，“大紅印章”已真?zhèn)坞y辨，反而成為現(xiàn)有信任體系的短板，安全隱患日趨突出。近年來(lái)發(fā)生的財(cái)政資金安全案件，大都與偽造紙質(zhì)憑證和公章有關(guān)，亟須采取有效措施加強(qiáng)資金安全管理。實(shí)行支付電子化，在業(yè)務(wù)上實(shí)現(xiàn)鏈條式管理，在技術(shù)上引入安全支撐控件，建立更科學(xué)的信任體系，從根本上實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的唯一性、完整性、防抵賴和防篡改，是目前條件下進(jìn)一步保障財(cái)政資金安全最強(qiáng)有力的技術(shù)手段。

1.2推進(jìn)電子化管理是提高效率、厲行節(jié)約的需要

近年來(lái)，財(cái)政收支規(guī)模加速擴(kuò)大，收支管理日趨細(xì)化。從總量上看，中央財(cái)政每年的支付數(shù)據(jù)超過(guò)700萬(wàn)筆，同時(shí)，在具體業(yè)務(wù)操作上，每一筆資金支付都要打印大量憑證單據(jù)，每一個(gè)審核崗位都要“簽字畫押”，財(cái)政、單位、銀行的同志每天都要往返取單送單。這樣既耗費(fèi)了大量人力、物力，又導(dǎo)致了工作效率低下，還容易出錯(cuò)，迫切需要取消紙質(zhì)憑證流轉(zhuǎn)。傳統(tǒng)的管理方式必須創(chuàng)新，支付電子化可以大幅提高工作效率和服務(wù)能力、降低行政成本，具有明顯的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

1.3推進(jìn)電子化管理是深化國(guó)庫(kù)管理制度改革的需要

財(cái)政國(guó)庫(kù)改革是一項(xiàng)以信息系統(tǒng)為支撐的事業(yè)，無(wú)論是大的管理機(jī)制，還是對(duì)操作細(xì)節(jié)的要求，都要通過(guò)技術(shù)予以固化、支撐。要繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)改革，面臨著工作效率不高，財(cái)政部門、人民銀行、預(yù)算單位、代理銀行間信息不對(duì)稱，以及基層銀行網(wǎng)點(diǎn)不足、清算時(shí)間過(guò)早等問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決，都有賴于技術(shù)手段的加強(qiáng)和突破。支付電子化，可以有效解決“集中式管理”所帶來(lái)的“效率”和“區(qū)域”的限制；可以最大程度上實(shí)現(xiàn)從人工核對(duì)到計(jì)算機(jī)自動(dòng)控制的轉(zhuǎn)變；可以有效消除財(cái)政、人行、代理銀行間信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，加強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管；可以從根本上解決基層銀行網(wǎng)點(diǎn)不足、清算時(shí)間過(guò)早等制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)改革的瓶頸。

1.4推進(jìn)電子化管理是提升財(cái)政信息化管理水平的需要

近年來(lái)，財(cái)政信息化建設(shè)有了很大發(fā)展。但各級(jí)財(cái)政部門普遍存在信息“孤島”現(xiàn)象，規(guī)劃不銜接、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、低水平重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題比較突出。支付電子化要求把業(yè)務(wù)單據(jù)的整個(gè)生命周期納入系統(tǒng)管理，指標(biāo)流、資金流和業(yè)務(wù)流都集中到電子憑證這個(gè)載體上，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)生產(chǎn)系統(tǒng)的整合；要求統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，消除信息“孤島”，實(shí)現(xiàn)海量數(shù)據(jù)的匯集與處理；要求建立橫向、縱向的部門信息系統(tǒng)自動(dòng)銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)深度數(shù)據(jù)共享和分析。將來(lái)，整個(gè)財(cái)政管理的信息化都要以支付電子化為基礎(chǔ)向外拓展，最終形成全鏈條閉環(huán)的財(cái)政管理系統(tǒng)。因此，支付電子化肩負(fù)著帶動(dòng)財(cái)政信息化工作全局的使命。

2推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理中需要注意的問(wèn)題2.1充分依托現(xiàn)行信息系統(tǒng)

財(cái)政國(guó)庫(kù)工作面向人民銀行、廣大基層預(yù)算單位和眾多代理銀行，服務(wù)千家萬(wàn)戶，牽一發(fā)動(dòng)全身。財(cái)政部門、人民銀行、代理銀行已經(jīng)建立了比較完善的信息系統(tǒng)，自成體系，很難做大的改動(dòng)。而且，人民銀行和代理銀行的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是“上下一條線”全國(guó)集中部署，改造難度更大。在這種情況下，需要?jiǎng)?chuàng)新思路和做法，不要把各方的系統(tǒng)推倒重來(lái)，也不要做大的改造，而要從“結(jié)合部”入手，對(duì)管理的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行嵌入式優(yōu)化，對(duì)數(shù)字簽名、電子印章、安全傳輸?shù)冗M(jìn)行封裝，供各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)調(diào)用，降低了業(yè)務(wù)系統(tǒng)的改造成本，力爭(zhēng)通過(guò)一次“微創(chuàng)手術(shù)”達(dá)到“1+1>2”的效果。

2.2既算“小賬”，也算“大賬”

支付電子化管理需要配套安全基礎(chǔ)設(shè)施和一定的軟硬件環(huán)境，需要大量資金投入。要厲行節(jié)約、精打細(xì)算，能重復(fù)利用現(xiàn)有的系統(tǒng)資源，就盡量不采購(gòu)新的設(shè)備；系統(tǒng)改造及運(yùn)維工作盡量實(shí)行本地化，能自己做的就自己做，降低實(shí)施成本。對(duì)于新采購(gòu)的設(shè)備，要嚴(yán)格按照政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定，不指定品牌、廠商，人為設(shè)置技術(shù)壁壘。

2.3總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新管理

支付電子化管理是一次以國(guó)庫(kù)集中支付制度為基礎(chǔ)的財(cái)政管理手段創(chuàng)新，牽涉部門較多，其實(shí)施效果取決于具體的應(yīng)用方式。在具體實(shí)施時(shí)，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持國(guó)庫(kù)集中支付制度框架不變、保證資金安全的基礎(chǔ)上，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，勇于探索，大膽創(chuàng)新，推動(dòng)我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)事業(yè)不斷發(fā)展。

3推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理的幾項(xiàng)重點(diǎn)工作支付電子化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及觀念理念更新、業(yè)務(wù)管理協(xié)調(diào)和工程技術(shù)實(shí)現(xiàn)，需要形成合力、協(xié)調(diào)推進(jìn)。

3.1加強(qiáng)支付電子化制度建設(shè)

支付電子化是財(cái)政資金支付方式的重大轉(zhuǎn)變，改變了國(guó)庫(kù)支付管理的技術(shù)環(huán)境和基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)庫(kù)管理制度建設(shè)提出了新的要求。要建立電子化條件下的新型信任體系，按照財(cái)政部、人民銀行總行印發(fā)的支付電子化管理暫行辦法，建立健全內(nèi)控管理、安全保障、應(yīng)急處置等各方面的管理制度，通過(guò)制度建設(shè)保障財(cái)政資金支付管理體系的安全。要將電子化融入到日常的業(yè)務(wù)管理中，調(diào)整業(yè)務(wù)審核流程、憑證管理內(nèi)容和印鑒管理方式等原有制度規(guī)定。要做到合法、合規(guī)，根據(jù)有關(guān)法律要求，財(cái)政部門要與人民銀行、代理銀行簽訂業(yè)務(wù)辦理協(xié)議，組織預(yù)算單位與代理銀行簽訂“自助柜面”服務(wù)協(xié)議等。各地在制度建設(shè)過(guò)程中，必須堅(jiān)持國(guó)庫(kù)集中支付制度框架不變的基本原則，具體做到三個(gè)不改變：不改變“先支付、后清算”的支付體系，不改變代理銀行的服務(wù)職能，不改變預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任主體地位。

3.2統(tǒng)一部署安全支撐控件

安全支撐控件，是兼顧財(cái)政、人民銀行、代理銀行系統(tǒng)現(xiàn)狀進(jìn)行嵌入式優(yōu)化的創(chuàng)新性產(chǎn)品，是實(shí)現(xiàn)三方互聯(lián)互通的媒介。目前，財(cái)政部會(huì)同人民銀行總行，在公安部等信息安全主管部門的指導(dǎo)下，成功研發(fā)了安全支撐控件，它把數(shù)字簽名、電子印章、安全傳輸?shù)裙δ苓M(jìn)行封裝，供各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)調(diào)用。實(shí)施支付電子化，代理銀行要部署電子簽名、電子印章服務(wù)器等安全基礎(chǔ)設(shè)施，向財(cái)政部統(tǒng)一申領(lǐng)經(jīng)安全加固的安全支撐控件。關(guān)于安全支撐控件的部署方式，應(yīng)該堅(jiān)持“兩級(jí)建設(shè)、五級(jí)應(yīng)用”的基本思路，中央和省級(jí)分別建設(shè)部署，市、縣、鄉(xiāng)不需要部署，共享使用中央或省級(jí)的電子憑證庫(kù)。

3.3科學(xué)改造代理業(yè)務(wù)系統(tǒng)

代理業(yè)務(wù)系統(tǒng)，是代理銀行信息化實(shí)力、服務(wù)水平的具體體現(xiàn)。各家代理銀行，要嚴(yán)格遵守財(cái)政部、人民銀行總行統(tǒng)一制定的業(yè)務(wù)報(bào)文規(guī)范，嚴(yán)格落實(shí)“先支付、后清算”的制度要求，實(shí)現(xiàn)與核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)自動(dòng)化銜接，按照各省級(jí)財(cái)政部門的業(yè)務(wù)需求開發(fā)建設(shè)。改造代理業(yè)務(wù)系統(tǒng)，既涉及電子化本身需要的安全改造，也涉及業(yè)務(wù)變革引起的系統(tǒng)調(diào)整，建議統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施。第一步，總行先開發(fā)完成自助柜面業(yè)務(wù)系統(tǒng)，各分行同步改造現(xiàn)有柜面業(yè)務(wù)系統(tǒng)，關(guān)鍵在于搭建電子化管理基本框架，達(dá)到四兩撥千斤的效果。第二步，總行逐步對(duì)分行代理財(cái)政業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行整合優(yōu)化，體現(xiàn)綜合管理優(yōu)勢(shì)，降低系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)維成本，實(shí)現(xiàn)全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化。第三步，發(fā)揮新型生產(chǎn)力的作用，創(chuàng)新管理模式，配合財(cái)政進(jìn)行業(yè)務(wù)改造。

3.4規(guī)范建設(shè)自助柜面系統(tǒng)

自助柜面系統(tǒng)是財(cái)政支付業(yè)務(wù)的延伸，它創(chuàng)新性地實(shí)現(xiàn)了財(cái)政與代理銀行、基層預(yù)算單位與代理銀行間支付業(yè)務(wù)的無(wú)縫銜接，建立了財(cái)政資金管理的完整鏈條。財(cái)政部組織代理銀行總行按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)自助柜面業(yè)務(wù)系統(tǒng)，并統(tǒng)一驗(yàn)收。各地財(cái)政部門組織預(yù)算單位使用自助柜面系統(tǒng)，不得再單獨(dú)向代理銀行提出類似業(yè)務(wù)需求。為了協(xié)助各家代理銀行盡快開發(fā)出全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的自助柜面業(yè)務(wù)系統(tǒng)，財(cái)政部制定了詳細(xì)的業(yè)務(wù)需求，開發(fā)了業(yè)務(wù)界面原型，還派專人對(duì)工商銀行、建設(shè)銀行等進(jìn)行了一對(duì)一支持。各家代理銀行一定要嚴(yán)格按財(cái)政部提出的需求完成設(shè)計(jì)和開發(fā)工作。

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