我國(guó)農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化政策分析

[摘 要]農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化的配置方式、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)以及效率損失情況是政策的依據(jù)，深入討論這些因素，有利于改進(jìn)完善我國(guó)農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化政策。

[關(guān)鍵詞]中國(guó)；農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化；政策分析

[中圖分類號(hào)]F323.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）02 — 0088 — 02

[收稿日期]2014 — 01 — 29

[作者簡(jiǎn)介]本文為2013年山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目（13CZZJ04）“土地政策贏得農(nóng)民對(duì)黨認(rèn)同的歷史經(jīng)驗(yàn)與當(dāng)代啟示”。

[基金項(xiàng)目]陳冬生（1969—），男，河北唐山人。副教授，研究方向：農(nóng)村問(wèn)題研究。

農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化是指土地資源由非農(nóng)業(yè)部門代替農(nóng)業(yè)部門并且進(jìn)行資源重新利用與配置的過(guò)程，亦稱“農(nóng)用地非農(nóng)化”。非農(nóng)化土地政策得當(dāng)與否直接關(guān)系著一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，關(guān)系著人們生活的生態(tài)環(huán)境的優(yōu)劣，影響著人們生活的舒適程度和生活質(zhì)量，因此也是一個(gè)非常值得深入研究的課題。不同國(guó)家、地區(qū)所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段及城市化發(fā)展差異，導(dǎo)致各自的農(nóng)用地非農(nóng)化政策有較大差異。在人口眾多、土地?fù)碛辛枯^少而經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的國(guó)家，如韓國(guó)，日本等，伴隨其迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，大量的土地資源非農(nóng)化，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境被大量破壞，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力降低。因此其應(yīng)對(duì)政策主要著眼農(nóng)用地質(zhì)量提高與保證替代農(nóng)用地?cái)?shù)量，通常以經(jīng)濟(jì)規(guī)制為主是其政府的主要調(diào)控措施，例如：稅收分享、購(gòu)買土地保持權(quán)和可交易土地開(kāi)發(fā)權(quán)等。而對(duì)歐美等工業(yè)化已經(jīng)進(jìn)入到成熟末期的國(guó)家來(lái)說(shuō)，相關(guān)土地保護(hù)法律法規(guī)較為完善，土地利用系統(tǒng)的變動(dòng)時(shí)期已經(jīng)過(guò)去，目前處于相對(duì)平衡穩(wěn)定的狀態(tài)中，因此關(guān)注土地生態(tài)的社會(huì)性規(guī)制是其進(jìn)行政策調(diào)控的主要方面，如：價(jià)值評(píng)估、強(qiáng)制稅等，用以改善土地質(zhì)量，保護(hù)其數(shù)量以及土地的生態(tài)維護(hù)。相比國(guó)外而言，我國(guó)的農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化在地方政府實(shí)際操作中存有差異，資源市場(chǎng)發(fā)育遲緩以及土地公有制等導(dǎo)致國(guó)外的農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化政策無(wú)法在國(guó)內(nèi)直接套用，因此也就形成了自己的非農(nóng)化政策〔1〕。

一、我國(guó)農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化概述

（一）我國(guó)農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化配置方式及過(guò)程

農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化的配置從理論上來(lái)看，其基本手段有兩種：一為政府，二為市場(chǎng)。農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化過(guò)程中市場(chǎng)機(jī)制作為基礎(chǔ)手段，政府協(xié)調(diào)與輔助是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一般常見(jiàn)的手段，主要是其土地私有制決定的，而在我國(guó)，采用的是征用制加批租制的農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化制度。整個(gè)農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化的過(guò)程大致為以下流程：首先，國(guó)家為使土地所有權(quán)從個(gè)人轉(zhuǎn)移到國(guó)家手中，而進(jìn)行土地集體征收。其次由地方政府所代表國(guó)家，以出讓或者是劃撥等方式將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)交到用地者手中，這個(gè)過(guò)程是完成土地由農(nóng)用轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的過(guò)程。詳情見(jiàn)下表：

（二）我國(guó)農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化配置方式下的效率

農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化的配置不同是由配置方式不同引起的。農(nóng)用地?fù)p失在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中出現(xiàn)了兩種不同的性質(zhì)，代價(jià)性損失和過(guò)渡性損失。所謂代價(jià)性損失就是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的農(nóng)用地非農(nóng)化數(shù)量。所謂過(guò)渡性損失就是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程里，由于政府過(guò)錯(cuò)和市場(chǎng)過(guò)錯(cuò)而導(dǎo)致的原先可以避免的損失沒(méi)能避免造成的資源損失。而這種損失又分為兩種：第一種損失是在市場(chǎng)失誤的條件下，沒(méi)能將土地利用中的非市場(chǎng)價(jià)值包括到成本中造成的土地?fù)p失和過(guò)多占用。第二種損失是在政府失靈的情況下，土地價(jià)格胡亂膨脹導(dǎo)致的對(duì)土地的過(guò)渡需求從而引起損失。

1.我國(guó)農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化的市場(chǎng)機(jī)制與效率

土地資源和其他稀有資源一樣，在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)情況下，市場(chǎng)價(jià)格決定了他的配置，而土地的利用具有明顯的外部性，具體表現(xiàn)在糧食的社會(huì)性和土地價(jià)值的多種性。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展超快的現(xiàn)代，農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化的加速進(jìn)展，土地外部性的特征就越明顯。而傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)理論已經(jīng)無(wú)法適用現(xiàn)階段的資源配置，土地配置外部性的問(wèn)題。而且我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)是脫胎計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的非完善型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。土地資源的問(wèn)題日趨嚴(yán)重，而且我國(guó)的各種制度還處于不成熟階段，所以我國(guó)土地的非農(nóng)化市場(chǎng)一邊面臨外部性問(wèn)題，同時(shí)也受到自身問(wèn)題的困擾，由此可見(jiàn)，資源市場(chǎng)的失控問(wèn)題還將不斷擴(kuò)大。

2.我國(guó)農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化政府干預(yù)與效率

政府介入農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化配置的必要條件就是市場(chǎng)失靈問(wèn)題。盡管政府介入可以完善許多市場(chǎng)配置問(wèn)題，但是從實(shí)踐來(lái)看，其在實(shí)際工作中仍舊存有許多問(wèn)題，其主要表現(xiàn)在以下兩方面：第一，政府的過(guò)度干預(yù)很可能對(duì)市場(chǎng)資源配置的有效性產(chǎn)生影響。政府征地價(jià)格是既定的，在我國(guó)特有的農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化制度下，具有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及強(qiáng)制性等特點(diǎn)，只要低于社會(huì)征地成本的價(jià)格就會(huì)使得一些征地方在利益的驅(qū)使下征用超過(guò)社會(huì)最優(yōu)數(shù)量的土地，造成土地過(guò)度非農(nóng)化。第二，政府無(wú)效性的干預(yù)并沒(méi)有做到對(duì)市場(chǎng)失靈問(wèn)題真正的解決。地方政府與中央政府在對(duì)于農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化的目標(biāo)上存有這一定的差異，一些中央政府的多元化目標(biāo)往往是地方政府所忽視的，如環(huán)境生態(tài)保護(hù)與糧食安全等；但是我國(guó)土地的產(chǎn)權(quán)制度還不完全，在這一情況影響下，政府的治理結(jié)構(gòu)必然導(dǎo)致資源上的壟斷，這種效應(yīng)為某些地方政府為了自身利益最大化提供了直接背景。因此，政府無(wú)效的干預(yù)以及土地過(guò)度非農(nóng)化產(chǎn)生的社會(huì)損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于市場(chǎng)作用失靈的后果〔2〕。

二、我國(guó)農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化政策調(diào)控框架

政策分類的標(biāo)準(zhǔn)是政府政策調(diào)控，有根據(jù)性的結(jié)合實(shí)際選擇有針對(duì)性的政策，我國(guó)農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化的過(guò)程中主要存有兩大類問(wèn)題，因此，政府的政策框架根據(jù)針對(duì)的問(wèn)題，也分為了兩類。

（一）內(nèi)生性政策

內(nèi)生性政策主要是針對(duì)于市場(chǎng)失靈的政策調(diào)控進(jìn)行矯正。其命名方式是由農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化“外部性”的市場(chǎng)主體而引起的農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化過(guò)度特點(diǎn)。目前常見(jiàn)的我國(guó)解決市場(chǎng)失靈內(nèi)生性政策為三類：第一，通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入，供求關(guān)系調(diào)節(jié)等行政性的規(guī)定制度來(lái)確立約束市場(chǎng)對(duì)農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化的制度；第二，對(duì)農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化利益分配關(guān)系運(yùn)用經(jīng)濟(jì)性規(guī)制改善，其主要包括：對(duì)于滿足社會(huì)需要目標(biāo)的土地利用進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)增加非社會(huì)目標(biāo)的土地專用進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰；第三，對(duì)于土地的非經(jīng)濟(jì)性價(jià)值用社會(huì)性凸顯，這點(diǎn)中，將土地的生態(tài)價(jià)值以及社會(huì)價(jià)值納入土地保護(hù)法。

根據(jù)實(shí)踐表明，這三類內(nèi)生性政策均可以解決我國(guó)農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化過(guò)程中的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。

（二）外生性政策

外生性政策的調(diào)控是因?yàn)檎牟划?dāng)行為導(dǎo)致土地過(guò)渡損失，是矯正政府失靈的一種調(diào)控。目前解決政府工作不當(dāng)?shù)恼哂袃煞N：第一種是激勵(lì)性規(guī)制，提高中央和地方，地方和地方政府的農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化配置之間的競(jìng)爭(zhēng)，激勵(lì)地方農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化的發(fā)展。第二種是放松規(guī)制，引入各種機(jī)制制度，減少各種風(fēng)險(xiǎn)，主要還是根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，完善各種規(guī)則、制度、政策，從各方面解決我國(guó)農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化的配置問(wèn)題。

三、我國(guó)農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化政策改良建議

（一）內(nèi)生性政策的改良建議

對(duì)于我國(guó)農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化的內(nèi)生性政策改良有以下三點(diǎn)建議：

1.促進(jìn)行政性政策的市場(chǎng)改良

在我國(guó)市場(chǎng)發(fā)育不完善的建設(shè)初期，我國(guó)內(nèi)生性政策中的行政性政策占據(jù)了重要的地位，并且充分的引導(dǎo)與調(diào)控了農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化轉(zhuǎn)用的需求。在我國(guó)土地公有私有制度并存以及市場(chǎng)多重體系的復(fù)雜社會(huì)格局下，政府設(shè)計(jì)出臺(tái)了以批租制度加征地制度為輔助，土地儲(chǔ)備調(diào)節(jié)政策為主的政策。此政策具有明顯的我國(guó)特有的行政性質(zhì)，對(duì)于我國(guó)雙重土地所有制下的農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化轉(zhuǎn)變交易以及市場(chǎng)主體間的供地關(guān)系發(fā)揮了良好的調(diào)節(jié)約束作用。但是，土地價(jià)值的顯性化伴隨著我國(guó)土地市場(chǎng)的改革進(jìn)行，大量的土地非法入市，導(dǎo)致了土地市場(chǎng)頻發(fā)的灰色交易情況。因此，行政性政策的改革調(diào)整迫在眉睫。就現(xiàn)階段而言，我國(guó)的行政性政策改良可以適度的調(diào)整行政性手段對(duì)于農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化的干預(yù)力度，放松過(guò)度管制土地市場(chǎng)的自發(fā)性交易，對(duì)制度成本進(jìn)行降低，才能發(fā)揮出市場(chǎng)的最大力量。

2.加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)性政策的作用范圍

由于長(zhǎng)期使用以行政性策略為主體的措施使得我國(guó)一度經(jīng)濟(jì)性政策在土地非農(nóng)化的轉(zhuǎn)變過(guò)程中運(yùn)用較少，作用不顯著。而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，土地也作為資源進(jìn)行市場(chǎng)配置，特別是地方政府的“土地財(cái)政”策略，是經(jīng)濟(jì)性政策作用凸顯。稅費(fèi)以及補(bǔ)貼兩方面均是經(jīng)濟(jì)性政策所包含的內(nèi)容。相比較西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前對(duì)農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化產(chǎn)生的收益分配問(wèn)題的調(diào)節(jié)力度不夠，在補(bǔ)貼農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化收益運(yùn)用補(bǔ)貼以及稅費(fèi)的手段也較為落后，直接導(dǎo)致在農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化收益分配中不同的權(quán)利主體之間有失公平性。因此，針對(duì)這一問(wèn)題，必須在不同稅目、稅種、計(jì)征方式以及稅率上進(jìn)一步的改革完善現(xiàn)有的土地稅收體制，以形成不同的配置土地資源的方式。其主要方式有以下兩點(diǎn)：其一為包括城市土地，農(nóng)用土地以及農(nóng)用轉(zhuǎn)非農(nóng)用土地的增值稅征收范圍。國(guó)家在征用土地的時(shí)候，需要按照不同的稅率不同的層次，不同類別用處進(jìn)行征收。其二為新稅種的設(shè)立。利用懲罰性土地稅收進(jìn)行土地征收。增加土地閑置征稅，對(duì)于超過(guò)最高規(guī)定土地征收期限的進(jìn)行處罰并且回收，但是農(nóng)業(yè)用地以及非農(nóng)用土地的稅率以及時(shí)間需要區(qū)別開(kāi)來(lái)設(shè)定。以上兩點(diǎn)措施，在實(shí)際施行中有助于對(duì)追求利益而過(guò)度將土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用的行為進(jìn)行遏制。

3.調(diào)整社會(huì)性政策的導(dǎo)向

對(duì)于土地的資源保護(hù)問(wèn)題是我國(guó)政府一直關(guān)注的重點(diǎn)，因此，在整體內(nèi)生性的政策體系中，社會(huì)性規(guī)制占有相當(dāng)一部分的份額。我國(guó)政府在進(jìn)行農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化的轉(zhuǎn)型嚴(yán)峻形勢(shì)中，其指定的土地保護(hù)仍發(fā)揮了良好的控制力。但是，我國(guó)目前的土地保護(hù)政策對(duì)于其數(shù)量保護(hù)有偏重，而不是對(duì)其結(jié)構(gòu)以及布局的整體規(guī)劃，對(duì)于其質(zhì)量以及生態(tài)環(huán)境管理方面的力度重視程度嚴(yán)重不夠，這點(diǎn)是不容否認(rèn)的。因此，需要對(duì)政策內(nèi)涵進(jìn)行拓展，將土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)與土地質(zhì)量保證收入到政策監(jiān)管的范圍內(nèi)，是農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化社會(huì)性政策的主流改革趨勢(shì)，這樣不僅可以調(diào)動(dòng)各個(gè)層面的保證主體的參與性以及積極性，更能保證農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中造成的無(wú)意義資源損失消耗。

（二）外生性政策的改良建議

1.對(duì)激勵(lì)性政策作用范圍進(jìn)行拓展

我國(guó)農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化激勵(lì)性政策，現(xiàn)階段都存在很多方面的問(wèn)題，如分稅制財(cái)富集中效應(yīng)以及行政委托激勵(lì)扭曲。所以必須盡快建立起相關(guān)的考核制度，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，積極改進(jìn)政府工作，以及轉(zhuǎn)變政府在農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化中的角色，同時(shí)改善行政委托，利用土地基金改善地方政府對(duì)于農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化的收益，遏制地方政府短期逐利行為，真正達(dá)到土地均衡實(shí)用。

2.推薦放松性政策的實(shí)踐與探索

對(duì)于西方國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)用地非農(nóng)轉(zhuǎn)化放松制度目前還處于嘗試初期階段，如今有兩種方式，第一種集體建設(shè)流轉(zhuǎn)，第二種是土地利用的公共參與。根據(jù)放松規(guī)制的實(shí)施效果都有顯著成效，對(duì)于政府的監(jiān)督工作減少政府外部性的控制有很好的作用。雖然這種制度有了一個(gè)良好的開(kāi)端，但仍需努力改善和完善，并且積極的探索下去。對(duì)于被征地的農(nóng)民以及非政府組織力量，因?yàn)槠淙谌氤潭炔蛔悖愿枰o予很好的社會(huì)保障制度，要把機(jī)構(gòu)和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，保障土地交易的合法和合理性〔3〕。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕金晶，曲福田.我國(guó)農(nóng)用地非農(nóng)化政策調(diào)控：理論分析框架的改良設(shè)計(jì)〔J〕.中國(guó)人口.資源與環(huán)境，2010，（11）.

〔2〕錢忠好.我國(guó)農(nóng)用地保護(hù)：理論與政策分析〔J〕.管理世界，2003，（10）.

〔3〕新華社.國(guó)土資源部10日發(fā)布《2011中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》〔EB/OL〕.（2012—05—10）〔2012—07—12〕.www.gov.cn，2012，05.〔責(zé)任編輯：史煥翔〕