社會保險權(quán)的公平保障研究

謝海紅 萬仁磊

【內(nèi)容提要】 社會保險權(quán)是我國公民的一項基本生存權(quán)。確認和保障我國公民的社會保險權(quán)是《社會保險法》的立法目的和核心價值?！渡鐣ｋU法》在總則中強調(diào)形式公平，在分則中卻依據(jù)身份、城鄉(xiāng)和地域差別區(qū)別對待，其適用存在的不公平問題，實質(zhì)上就是社會保險權(quán)的公平保障問題。我們有必要從公平原則出發(fā)，改革和創(chuàng)新我國的社會保險制度，實現(xiàn)起點公平、過程公平和結(jié)果公平。

【關(guān)鍵詞】 社會保險權(quán) 社會保險法 公平原則 保障

【作者簡介】 謝海紅，湖北省電力公司高級工程師，工商管理碩士、工學碩士，主要研究企業(yè)管理和人力資源管理。萬仁磊，華中科技大學2013級法學碩士研究生，主要研究勞動和社會保障法。

【中圖分類號】 D922.182.3 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2014）03-0058-03

十八屆三中全會提出，“實現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”。揆諸我國《社會保險法》，其明確了社會保險主體在法律關(guān)系中的各種權(quán)利、義務(wù)和責任，對社會保險權(quán)的規(guī)定卻極為籠統(tǒng)，法律實踐性差，其價值更多在于“里程碑”式的宣示。如何確認和保障我國公民的社會保險權(quán)，具有重要的理論意義和實踐價值。

一、《社會保險法》的公平原則分析

我國《憲法》第45條規(guī)定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！钡?3條規(guī)定，“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”。不難看出，社會保險權(quán)是一種具有高度綱領(lǐng)性的憲法性權(quán)利。社會保險權(quán)的公平保障，需要包括《社會保險法》在內(nèi)的社會主義法律體系的協(xié)同調(diào)整。

公平原則也是我國社會保險立法目的和價值追求之所在。我國《社會保險法》的公平原則體現(xiàn)在：（1）權(quán)利和義務(wù)分配的合理性。政府、社會、企業(yè)和個人共同承擔責任。社會保險權(quán)的本質(zhì)是政府在參保人遭遇社會風險時，及時給予保障和救濟的一種積極作為，更側(cè)重對參保人權(quán)利的保護。區(qū)別于社會保險管理權(quán)，社會保險權(quán)關(guān)系到所有勞動者的基本生存權(quán)。在由一系列社會保險法律關(guān)系產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)中，公民的參保權(quán)和獲得救濟權(quán)是一項法定權(quán)利，同時在法定條件下，公民還享有社會保險權(quán)中的受益權(quán)、監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)和其它權(quán)利。由于國家在社會保險權(quán)中扮演公共服務(wù)的角色，它對社會保險的類型、項目、數(shù)額以及責任承擔方式，有著建立一套完善的社會保險制度及其配套設(shè)施的義務(wù)。（2）權(quán)利義務(wù)分配的平等性。在現(xiàn)代法治社會，平等權(quán)涉及到公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，貫穿于整個社會保險權(quán)之中，放大到整個社會系統(tǒng)中，就是社會保險權(quán)應(yīng)該一視同仁，而不能以身份、城鄉(xiāng)和地域作為劃分依據(jù)而進行區(qū)別對待?？梢哉f，社會保險權(quán)的公平原則，核心就是平等地協(xié)調(diào)各主體之間的利益關(guān)系，它以勞資利益關(guān)系為基礎(chǔ)，同時涉及政府、勞動者、資方三方利益關(guān)系。（3）保險制度公平，包含公平的繳費標準和待遇標準。社會保險權(quán)不僅要實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)分配的正當與合理，還要處理好不同主體、不同利益和不同內(nèi)容的權(quán)衡和取舍。

因此，《社會保險法》的公平原則，不僅是一種通過制度設(shè)計來實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)配置的調(diào)節(jié)工具，也是一種讓資源配置更趨向公平和正義的價值理念?！渡鐣ｋU法》奉行“五險合一”的立法模式，將憲法規(guī)定的公民的社會保險權(quán)通過立法的形式加以規(guī)范化、具體化和制度化。唯有如此，才能讓社會保險權(quán)由形式上的普惠性向?qū)嵸|(zhì)上的公平性發(fā)展，保障公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，以體現(xiàn)社會保障的公平正義價值。遺憾的是，由于該法過多的授權(quán)條款以及規(guī)定得過于籠統(tǒng)，“廣覆蓋、?；尽钡纳鐣ｋU權(quán)并沒有得以真正地公平體現(xiàn)。

二、實現(xiàn)社會保險權(quán)的實踐困境

如前所述，社會保險權(quán)實質(zhì)是國家賦予公民，具有一系列積極給付的實體性規(guī)定的權(quán)利。其權(quán)利義務(wù)分配的公平性原則，不僅要求《社會保險法》在適用主體上一視同仁，而且要求國家確保實質(zhì)平等，在社會資源的再分配中，保障公民的機會均等及結(jié)果均等。因此，我國《社會保險法》適用存在的不公平問題，本質(zhì)上就是社會保險權(quán)的公平保障問題。

1. 身份分割

在基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險中，社會保險權(quán)存在著明顯的等級差別。如《社會保險法》第2章第10條將公民分為三個級別：公務(wù)員和事業(yè)單位人員；企業(yè)職工；無業(yè)的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民。三者在統(tǒng)籌辦法、支付渠道和待遇標準上都差別巨大。該規(guī)定以法律形式肯定了目前存在的主體不公平問題，違背了社會保險權(quán)的起點公平。

以基本養(yǎng)老保險為例，建國初期，建立在前蘇聯(lián)“最好的保險是國家保險”的理論基礎(chǔ)上，企業(yè)職工與公務(wù)員和事業(yè)單位人員的待遇條件差別不大，費用均由國家承擔。但是在市場經(jīng)濟體制改革背景下，企業(yè)職工脫離了國家的完全財政負擔，開始實行社會統(tǒng)籌，而公務(wù)員和事業(yè)單位人員的待遇卻保持不變。在統(tǒng)籌辦法上，企業(yè)職工本人需要負擔一部分費用，而后者完全由財政統(tǒng)一負擔；在支付方式上，前者由自籌賬戶支付，后者卻由財政統(tǒng)一支付；在享受標準上，前者的養(yǎng)老金標準遠遠低于后者。對社會保險權(quán)主體公平性的損害，既默認了不同等級的客觀存在，又強化了既得利益方的經(jīng)濟利益。而在《社會保險法》規(guī)定的五險之中，養(yǎng)老保險的風險周期最長，所占金額最大，由身份不公導致的“區(qū)別對待”反而會放大社會保險權(quán)公平缺失的社會風險。

2. 城鄉(xiāng)分割

城市和農(nóng)村二元體制下衍生出來的公民社會保險權(quán)也不盡相同。由于人力資源要素的流動性限制，城市居民和農(nóng)民的權(quán)利是不平等的，機會也是不平等的，在某種意義上，農(nóng)民處于“二等公民”的位置?，F(xiàn)階段二元體制明顯拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展水平和收入水平的差距，加劇了貧富差距。因此，城鄉(xiāng)公民之間享有的社會保險權(quán)利，無論在絕對水平上，還是在經(jīng)濟社會發(fā)展的相對水平上，都有失公平。

《社會保險法》將城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的保險體系分列，如第25條明確規(guī)定了“城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險實行個人繳費和政府補貼相結(jié)合”，而第24條只規(guī)定了“國家建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”，并沒有明確提及財政補貼?？倓t第1條規(guī)定：“維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權(quán)益，使公民共享發(fā)展成果?！钡?條規(guī)定：“社會保險制度堅持廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)的方針?！钡窃诜謩t里，第20條原則上規(guī)定的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，只是一種形式上的規(guī)定，沒有實質(zhì)性的內(nèi)容。在基本醫(yī)療保險的覆蓋上，規(guī)定了“新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理辦法由國務(wù)院規(guī)定”，而國務(wù)院的行政法規(guī)在法律的位階上明顯低于法律。在工傷、失業(yè)和生育保險上，《社會保險法》第4章、第5章和第6章的規(guī)定僅適用于有勞動關(guān)系的勞動者，農(nóng)民并不是受益的群體。事實上，其結(jié)果很可能是加劇城鄉(xiāng)之間的社會保險待遇差距，創(chuàng)設(shè)一個阻礙城鄉(xiāng)之間人力資源流動的制度性鴻溝。

3. 地域分割

社會保險權(quán)地域不公平的原因在于：（1）授權(quán)性條款過多。從立法層面上講，國家將一些權(quán)利下放到國務(wù)院和地方各級人民政府，比如《社會保險法》第6條關(guān)于社會保險基金管理制度、第10條關(guān)于公務(wù)員參加養(yǎng)老保險的辦法以及第59條關(guān)于社會保險費的征收主體等，既加大了執(zhí)法中的困難和不確定性，又降低了實施中的可操作性和法律效力，更嚴重的是從法律層面上承認了地區(qū)差異。因此，各地社會保險權(quán)內(nèi)容上的差異，不同地區(qū)之間經(jīng)濟、社會和財政狀況的不同，都可能會加劇各地社會保險待遇的不平衡性。（2）統(tǒng)籌層次較低?！渡鐣ｋU法》第64條規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務(wù)院規(guī)定”，可見實現(xiàn)統(tǒng)一統(tǒng)籌非一朝一夕之功。社會經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)比落后地區(qū)擁有更高的社保待遇水平，同時社?？绲貐^(qū)轉(zhuǎn)移相當困難，甚至會出現(xiàn)退保事件。因此，我國社會保險標準和待遇的地域差異將長期存在，這使得相互之間的銜接和轉(zhuǎn)移障礙加深，而公民則難以通過社會保險權(quán)來實現(xiàn)社會利益的均衡。

三、社會保險權(quán)公平原則的完善對策

現(xiàn)代社會中，公平原則下的社會保險權(quán)是社會的安全網(wǎng)和穩(wěn)定器，具有舉足輕重的作用。在當前要實現(xiàn)社會保險權(quán)的公平原則，就必須充分保證社會保險權(quán)的起點公平、過程公平和結(jié)果公平。

1. 起點公平

起點公平的實質(zhì)是權(quán)力分配和資源配置，即按照“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”的原則，為社會不同階層的公民平等地參與社會保險制度，提供一種公平的機會。起點公平要求實現(xiàn)社會保險的普惠性、統(tǒng)一性和可持續(xù)性。其中，普惠性和統(tǒng)一性解決的是當代的橫向公平問題，而可持續(xù)性解決的是代際間的縱向公平問題。

普惠性，就是要克服不同身份之間、城鄉(xiāng)之間和地域之間的社會保險權(quán)不平衡問題，逐步使人民群眾共享改革和發(fā)展成果。由于目前中國的社會階層結(jié)構(gòu)不是穩(wěn)定的“橄欖型”結(jié)構(gòu)，而是“倒T型”結(jié)構(gòu)，中低收入階層依然是支撐社會的中堅力量。因此，在確立社會保險權(quán)的公平原則時，可以充分利用稅收和財政手段，作出兼顧社會各階層利益的普惠性安排，減小兩極分化。

統(tǒng)一性，是指國家以法律形式確立社會保險的各項制度。目前我國“先制度，后法律”的社會保險立法模式，導致授權(quán)性條款過多，既降低了法律效力，又加劇了地區(qū)之間的差距。因此，應(yīng)該對社會保險的覆蓋范圍、籌資方式、享受條件和保障水平等方面，從法律上進行統(tǒng)一地界定，再輔之以配套的行政法規(guī)和規(guī)章建設(shè)。

可持續(xù)性，“社?？沙掷m(xù)性”已被確定為“十二五”期間社保的指導原則。面對人口老齡化、城市化進程加快、保險基金缺口變大等挑戰(zhàn)，既要保障社會保險基金的可持續(xù)性，又要確保資金效率的可持續(xù)性。

2. 過程公平

實現(xiàn)社會保險權(quán)的公平原則是一個漸進的過程。過程公平的核心就是在社會保險建設(shè)的過程中，逐漸形成一套統(tǒng)一有序的社會保險制度，即制度統(tǒng)一、標準統(tǒng)一和管理統(tǒng)一。

制度統(tǒng)一，指社會保險權(quán)不能因身份、城鄉(xiāng)和地域差異，而分割成不同的制度。具體來說，應(yīng)該將公務(wù)員和事業(yè)單位人員同等地納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療和養(yǎng)老保險，社會保險立法也不能僅僅通過授權(quán)條款而賦予地方太多的自主決定權(quán)。這樣既有利于解決待遇差異問題和社保轉(zhuǎn)移問題，又有助于減少兩級分化。

標準統(tǒng)一，即從法律上實現(xiàn)籌資方式、繳費比例、保險給付和享受待遇的統(tǒng)一。現(xiàn)行社會保險立法缺乏實質(zhì)內(nèi)容的原則性規(guī)定，導致地方執(zhí)行標準差異巨大，應(yīng)該制定一套統(tǒng)一的法律、法規(guī)或者規(guī)章來規(guī)范費用征收辦法。

管理統(tǒng)一，包含對社會保險的行政管理和行政監(jiān)督。目前我國社會保險權(quán)限劃分不明確，比如同是基本醫(yī)療保險制度，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)職工保險制度卻分屬不同的部門，在三保合一的大趨勢下，很容易導致行政資源的浪費和部門利益的糾紛。因此，應(yīng)明確政府各部門的職責、權(quán)力和義務(wù)，避免政出多門。同時，社會保險基金的管理、運行和保值增值，也需要一個統(tǒng)一的專門機構(gòu)來進行系統(tǒng)化運作。

3. 結(jié)果公平

結(jié)果公平，主要體現(xiàn)在社會保險待遇方面，其實質(zhì)是充分保障社會各階層享受到基本均等化的社會保險服務(wù)。結(jié)果公平會直接影響分配公平，而分配的不平衡就會造成貧富差距過大，間接地又會制約結(jié)果公平的實現(xiàn)。結(jié)果公平包含兩層含義：（1）不等同于結(jié)果絕對公平，也不意味著全面消除貧富差距；（2）市場機制下的再分配制度?？梢?，結(jié)果公平是一種在合理收入差距之下，保障公民平等地享有社會保險權(quán)的積極手段。實現(xiàn)結(jié)果公平需要社會保險制度本身和政府調(diào)控手段雙管齊下。

目前公民享有的社會保險權(quán)，強調(diào)權(quán)利和義務(wù)相一致，由政府、企業(yè)、個人和社會共同承擔。鑒于城鄉(xiāng)、地域之間社會保險待遇的差距，社會保險應(yīng)不斷擴大覆蓋面，同時合理確定支付水平，既讓低收入者有尊嚴地生活，又不挫傷高收入者的參保積極性?？紤]到目前社?；鹑笨诘木薮髩毫?，應(yīng)該拓寬社會保險基金的渠道，保障社會保險基金安全。針對公民之間的收入差異，可以采取多元化的社會保障模式，滿足不同層次的需求。

對于國家而言，國家通過稅收優(yōu)惠政策支持社會保險事業(yè)。稅收優(yōu)惠作為政府傾斜性的權(quán)利配置方案，除了對企業(yè)所得稅和個人所得稅進行適當減免外，國家也要嘗試對其它稅種進行適當減免，減少企業(yè)和個人的負擔壓力。財政社會保障支出既具有一定的生產(chǎn)性，又能刺激消費。隨著經(jīng)濟水平的提高，國家要加大財政支持力度，加強對低收入群體、欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的財政保護，保障公民的基本生活水平，使人民群眾共享改革發(fā)展成果。

責任編輯：周 俊