論農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法制建設(shè)

一、農(nóng)村金融合作機(jī)購法制建設(shè)現(xiàn)狀

農(nóng)信社改革與發(fā)展過程中，取得了一系列的斐然成績，然而仍還存在一系列難點(diǎn)和問題，有待于進(jìn)一步解決和完善。在合作金融發(fā)展比較好的國家，如德國、美國、日本，都有比較完善的農(nóng)村合作金融法律。而我國農(nóng)村合作金融的法制建設(shè)相對滯后，至今沒有一部《合作金融法》，立法的缺失導(dǎo)致我國農(nóng)村合作金融市場出現(xiàn)混亂局面。因此，我國急需制定《農(nóng)村合作金融法》，以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為支持和服務(wù)“三農(nóng)”提供不竭動力。

二、農(nóng)村金融合作機(jī)購改革法制建設(shè)中存在的問題

（一）農(nóng)村信用社法律地位不明確

由于農(nóng)村合作金融組織缺乏專門的法律、法規(guī)，即便有一些農(nóng)村合作金融方面的法律法規(guī)，大都立法層級較低、立法分散，僅僅在局部地區(qū)或短時間內(nèi)發(fā)揮作用，實(shí)踐中缺乏有力的法律支撐。農(nóng)村合作金融是農(nóng)村地區(qū)的勞動群眾組織的，主要為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)的合作金融。作為農(nóng)村金融主力軍的農(nóng)村信用社，其性質(zhì)、地位、設(shè)立、經(jīng)營、監(jiān)管、清算重組及財稅貨幣政策等方面與商業(yè)銀行的差異被忽視，只能依照現(xiàn)行的商業(yè)銀行法律法規(guī)來實(shí)施。一方面，體制的多變，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)合作的屬性越來越趨于弱化，加上合作金融得不到法律的保護(hù)，造成部分信用社管理失控，經(jīng)營業(yè)績連年下滑，不良資產(chǎn)數(shù)量不斷增大，成為目前金融業(yè)中的一個薄弱環(huán)節(jié)。另一方面，一些行業(yè)部門對農(nóng)村信用社采取歧視性政策，通過下發(fā)文件或與商業(yè)銀行聯(lián)合發(fā)文，規(guī)定所屬系統(tǒng)的資金只能存入商業(yè)銀行，不能在農(nóng)村信用社開戶，不能將資金存入農(nóng)村信用社系統(tǒng)，這就不合理地限制了農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的正當(dāng)權(quán)利。

（二）農(nóng)村信用社法人難以形成有效的權(quán)力制衡機(jī)制

農(nóng)村信用社的法人治理結(jié)構(gòu)是參照《商業(yè)銀行法》形成的，與農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)自身合作制屬性的運(yùn)行和管理特征不相適應(yīng)。這就使得農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理長期停留在“有了形式，缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容”的階段，難以形成有效的權(quán)力制衡機(jī)制。雖然已從法律形式上建立了“三會”制度，形成了以最高權(quán)力機(jī)構(gòu)社員代表大會，決策機(jī)構(gòu)是理事會，監(jiān)督機(jī)構(gòu)是監(jiān)事會，執(zhí)行機(jī)構(gòu)是經(jīng)營層（主任）的法人治理結(jié)構(gòu)框架。由于農(nóng)村信用社現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，形成了農(nóng)村信用社的法人治理結(jié)構(gòu)不健全、內(nèi)部人控制現(xiàn)象嚴(yán)重、信用社管理水平不高的問題。一是社員代表大會難以行使職權(quán)。社員代表大會作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，擁有選舉理事會、監(jiān)事會的權(quán)力，審議理事會、監(jiān)事會工作報告，對信用社重大事項(xiàng)作出決議等。但在實(shí)踐中，社員代表大會根本沒有起到最高權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，信用社的決策權(quán)往往掌握在經(jīng)理層手中。二是信用社高級管理人員的選拔程序流于形式。按照《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》，信用社的理事會、監(jiān)事會成員由社員代表大會選舉產(chǎn)生或更換。但在實(shí)際操作上，信用社高級管理人員多由地方政府和上級聯(lián)社行政任命，社員大會、理事會、監(jiān)事會只是完成形式上的法律程序，社員對信用社高級管理人員的產(chǎn)生并不起任何作用。三是信用社理事會理事長與信用社主任之間缺乏權(quán)力制約機(jī)制。信用社實(shí)行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的主任負(fù)責(zé)制，理事會由社員代表大會選舉產(chǎn)生，主任由理事會聘任和解聘，并對社員代表大會負(fù)責(zé)。而現(xiàn)實(shí)情況是，信用社主任多由上級聯(lián)社指定，社員對管理人員的產(chǎn)生并不起決定作用，最終導(dǎo)致社員代表大會不能制約理事會，理事會不能制約信用社主任。四是監(jiān)事會的監(jiān)督作用沒有充分發(fā)揮。監(jiān)事會作為農(nóng)村信用社的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，卻非信用社的必設(shè)機(jī)構(gòu)，許多信用社根本就沒有監(jiān)事會，即使設(shè)立監(jiān)事會的，由于缺乏監(jiān)事會的工作程序和制度保障，其成立也形同虛設(shè)。而且在有些地方，監(jiān)事會成員的任命事實(shí)上由內(nèi)部經(jīng)理人決定。

（三）行業(yè)管理體系和金融監(jiān)管體制不完善

根據(jù)1996年《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，對農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)管理權(quán)歸縣聯(lián)社，由縣、鄉(xiāng)兩級農(nóng)村信用合作社直接辦理農(nóng)戶存貸業(yè)務(wù)經(jīng)營，實(shí)踐中存在以下不容忽視的問題。一是在信貸管理中，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)管理部門制定的制度在有關(guān)法律面前效力等級偏低，農(nóng)信社沒有“后臺”支撐，處于天然弱勢地位。二是由信貸管理權(quán)限的約束而產(chǎn)生的農(nóng)信社鄉(xiāng)縣地三級分級審批制度，在分級審批、信貸責(zé)任界定中存在法律缺陷，容易引發(fā)法律糾紛。三是由國家銀監(jiān)會代人民銀行履行金融監(jiān)管職責(zé)，對待農(nóng)村信用社時必須與商業(yè)化的金融機(jī)構(gòu)分類操作、恰到好處。

三、加強(qiáng)農(nóng)村金融法制建設(shè)必要性

我國應(yīng)從明確農(nóng)村合作金融的性質(zhì)和地位、建立支持和服務(wù)“三農(nóng)”的長效機(jī)制、促進(jìn)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)自身規(guī)范發(fā)展及健全和完善我國金融法律體系等多方面考慮，盡快啟動立法程序，制定農(nóng)村合作金融法，完善農(nóng)村合作金融法律體系。要借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，遵循國際慣例，結(jié)合我國發(fā)展實(shí)際，通過積極構(gòu)建和運(yùn)行規(guī)范的長效服務(wù)機(jī)制來保障農(nóng)村信用社的穩(wěn)健經(jīng)營。給予農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)股相關(guān)政策優(yōu)惠，力爭使農(nóng)村信用社成為公益法人、非納稅團(tuán)體，減免稅賦，輕裝上陣，給農(nóng)信社的發(fā)展和壯大創(chuàng)造一個寬松的外部環(huán)境。人民銀行要繼續(xù)支持農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革，綜合運(yùn)用市場自辦參與、政策扶持和監(jiān)管約束的合力，引導(dǎo)農(nóng)村信用社不斷完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立完善財務(wù)健康、內(nèi)控嚴(yán)密、治理有效、服務(wù)“三農(nóng)”的市場主體。

作者簡介：沙莎（1984-），女，漢族，陜西延安人，西北農(nóng)林科技大學(xué)，在讀農(nóng)業(yè)推廣碩士，現(xiàn)供職于中國人民銀行榆林市中心支行，助理會計師。