關(guān)于公共資金績(jī)效審計(jì)的探討

邢大為

[摘 要]本文通過(guò)研究公共資金績(jī)效審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，分析公共資金績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題和難點(diǎn)，提出提升公共資金績(jī)效審計(jì)的對(duì)策和建議。

[關(guān)鍵詞]公共資金；績(jī)效審計(jì)；經(jīng)濟(jì)效益

[中圖分類(lèi)號(hào)]F239.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-6432（2014）52-0104-02

公共資金是國(guó)家為了扶持某項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展而為其專(zhuān)門(mén)設(shè)立的資金。公共資金具有無(wú)償性與及時(shí)性的特點(diǎn)。近些年來(lái)，為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生來(lái)源，公共資金的投入已經(jīng)成為各級(jí)政府資金使用的重頭。因此，加強(qiáng)對(duì)公共資金績(jī)效的審計(jì)，對(duì)政府整體績(jī)效審計(jì)有著重要指導(dǎo)意義。

1 我國(guó)現(xiàn)行公共資金績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀

1.1 我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)監(jiān)督管理體制效率低

我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)體制是政府主導(dǎo)型模式，政府進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控。審計(jì)機(jī)關(guān)是政府的一個(gè)組成部門(mén)，國(guó)家審計(jì)事實(shí)上就是政府的“內(nèi)部審計(jì)”，只適合中國(guó)本土的審計(jì)，不具有國(guó)際化。在一些績(jī)效審計(jì)中沒(méi)有跟外界接軌，也沒(méi)有應(yīng)用先進(jìn)的審計(jì)方法。其次，審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、高層管理能力、單位的規(guī)章制度、人員綜合能力、領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行分析能力等一些監(jiān)督管理體制不完善，所以限制外部組織機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)服務(wù)，僅在近幾年才開(kāi)始探討內(nèi)部審計(jì)外部化問(wèn)題。

1.2 公共資金績(jī)效審計(jì)尚沒(méi)有明確適用的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)

在政府績(jī)效審計(jì)過(guò)程中必須有一個(gè)指導(dǎo)審計(jì)活動(dòng)、衡量審計(jì)事實(shí)、鑒定經(jīng)濟(jì)效益質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，這就是績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。1999年6月1日，財(cái)政部等聯(lián)合印發(fā)的《國(guó)有資本金效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)規(guī)則》、《國(guó)有資本金效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)操作細(xì)則》，以及同年6月29日財(cái)政部印發(fā)的《國(guó)有資本金效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)解釋》（后均經(jīng)修訂），可以看成是績(jī)效審計(jì)的配套法規(guī)。除此之外，目前尚無(wú)績(jī)效審計(jì)的具體規(guī)定，審計(jì)人員還沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)可接受的適用于各種情況的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可供利用，在這種情況下，就造成了對(duì)績(jī)效的評(píng)價(jià)無(wú)據(jù)可依，審計(jì)往往會(huì)中斷或者結(jié)果不具有可信性，無(wú)疑會(huì)影響績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論的真實(shí)性。

2 公共資金績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題

2.1 公共資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系不健全

目前，我國(guó)投資績(jī)效審計(jì)還處于起步階段。改革開(kāi)放以來(lái)，有關(guān)部門(mén)先后出臺(tái)了對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)成果的考核指標(biāo)。但是對(duì)于政府公共部門(mén)的績(jī)效審計(jì)，目前尚無(wú)一個(gè)明確的規(guī)范，既沒(méi)有績(jī)效審計(jì)方面的指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有績(jī)效審計(jì)方面的準(zhǔn)則性質(zhì)的可操作性指導(dǎo)文件，導(dǎo)致政府績(jī)效審計(jì)難以深入。缺乏相對(duì)規(guī)范完整的政府投資績(jī)效審計(jì)指南，評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系不夠成熟，使得審計(jì)人員難以適從，無(wú)疑會(huì)影響績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論的可信度。公共資金績(jī)效審計(jì)的對(duì)象日趨多樣化和現(xiàn)代化，衡量審計(jì)對(duì)象經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、適用性的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的政府責(zé)任以及部門(mén)目標(biāo)的定位在不斷變化，所以，很難確定一個(gè)相對(duì)一致的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和鑒定并選取真正具有證明力的審計(jì)證據(jù)。因此，衡量標(biāo)準(zhǔn)的不確定性導(dǎo)致了審計(jì)人員很難客觀(guān)、公正、有機(jī)可尋道德參照標(biāo)準(zhǔn)。很難提出充分的可信性和證明力的評(píng)價(jià)意見(jiàn)，這樣大大提高了績(jī)效審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 審計(jì)技術(shù)方法相對(duì)落后

我們的審計(jì)技術(shù)還是一種以手工為主的查詢(xún)賬目基礎(chǔ)審計(jì)，而一些比較好的技術(shù)方法還沒(méi)有得到應(yīng)用。與國(guó)際相比，我國(guó)在計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)、信息利用和運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)管理審計(jì)項(xiàng)目方面也比較落后，審計(jì)信息共享程度相對(duì)比較低，在各審計(jì)機(jī)關(guān)之間還沒(méi)有形成一個(gè)有效的信息共享鏈，許多集體和個(gè)人開(kāi)發(fā)出來(lái)的經(jīng)過(guò)實(shí)驗(yàn)證明行之有效的計(jì)算機(jī)審計(jì)小模塊或計(jì)算機(jī)應(yīng)用小技巧都沒(méi)有得到很好的宣傳共享，造成了現(xiàn)有審計(jì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)及重復(fù)建設(shè)。以目前我國(guó)審計(jì)部門(mén)所使用的績(jī)效審計(jì)技術(shù)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足對(duì)公共投資項(xiàng)績(jī)效審計(jì)的需要。

2.3 審計(jì)成果利用機(jī)制沒(méi)有有效建立

對(duì)于公共資金績(jī)效審計(jì)工作，民眾不僅關(guān)注查出的問(wèn)題，更關(guān)注問(wèn)題處理結(jié)果，因此，審計(jì)成果的利用情況成為當(dāng)今人們關(guān)心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的熱點(diǎn)問(wèn)題。審計(jì)成果利用率的高低，直接關(guān)系到政府績(jī)效審計(jì)能否進(jìn)一步全面推廣和實(shí)施，能否將審計(jì)客觀(guān)公正的精神落到實(shí)處。權(quán)力機(jī)構(gòu)，政府及其主管部門(mén)以及被審計(jì)單位只有確立起有效的審計(jì)結(jié)果利用機(jī)制，有效地把績(jī)效審計(jì)關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任認(rèn)定的結(jié)果應(yīng)用于對(duì)部門(mén)和干部的績(jī)效考評(píng)上，成為干部選拔任用、處罰的重要依據(jù)，才能真正起到審計(jì)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約作用，起到對(duì)腐敗分子的震懾作用，起到規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序，提高政府效能的作用。

3 公共資金績(jī)效審計(jì)的解決對(duì)策

3.1 構(gòu)建公共資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系

專(zhuān)項(xiàng)資金在公共資金中的比例最大，針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金建立基于三個(gè)方面的政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。

第一，專(zhuān)項(xiàng)資金財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)角度。結(jié)合經(jīng)濟(jì)性原則和效率性原則思想主要設(shè)計(jì)了成本收益率、資金使用率、資金到位率及投資回收期。成本收益率是衡量資金使用績(jī)效的一種方法。該比率越高，說(shuō)明收益大于成本，專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效率也越高。資金使用率指標(biāo)主要考核的是政府究竟有多少閑置的空閑資金。如果存在著大量的資金閑置，會(huì)導(dǎo)致政府專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目效益降低。資金到位率和資金使用率一樣，也是考察政府專(zhuān)項(xiàng)資金使用效率的重要指標(biāo)。審計(jì)人員可以通過(guò)檢查有無(wú)專(zhuān)項(xiàng)資金撥付不及時(shí)或者長(zhǎng)期掛賬的現(xiàn)象。投資回收期指的是政府投資大型公共項(xiàng)目時(shí)收到的現(xiàn)金流量來(lái)抵償全部投資成本所需要的年份數(shù)，是評(píng)價(jià)投資項(xiàng)目在財(cái)務(wù)上的回收能力的靜態(tài)指標(biāo)，以年為單位計(jì)算，是一種非折現(xiàn)方法。第二，社會(huì)公眾角度。政府需要最大限度地實(shí)現(xiàn)公眾的愿望、滿(mǎn)足公眾的需要、維護(hù)公眾的利益。結(jié)合公平性原則，可從以下方面進(jìn)行評(píng)價(jià)：①人民生活水平指標(biāo)。這一指標(biāo)主要針對(duì)改善民生的專(zhuān)項(xiàng)事業(yè)投入。通過(guò)衡量專(zhuān)項(xiàng)事業(yè)投入后當(dāng)?shù)匕傩丈钏绞欠竦玫教嵘齺?lái)測(cè)算。②社會(huì)公共服務(wù)滿(mǎn)意指標(biāo)。大型工程的建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)匕傩盏娜粘Ｉ钍欠裨斐闪擞绊憽？梢酝ㄟ^(guò)調(diào)查、訪(fǎng)談的方式進(jìn)行考核。③內(nèi)部管理維度。各級(jí)政府和部門(mén)在有限資源的約束下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化內(nèi)部工作流程，完善政府內(nèi)部管理，以有效完成本職工作。第三，科學(xué)發(fā)展角度。解決好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾也是考核政府部門(mén)績(jī)效的重要內(nèi)容，針對(duì)這方面設(shè)置以下指標(biāo)來(lái)考核：①資源保護(hù)指標(biāo)。通過(guò)調(diào)查專(zhuān)項(xiàng)工程當(dāng)?shù)厣指采w率、人均綠化面積擁有率、水土流失率等指標(biāo)來(lái)考察當(dāng)?shù)卣趯?zhuān)項(xiàng)開(kāi)發(fā)式保護(hù)資源方面的績(jī)效。②環(huán)境治理指標(biāo)。審計(jì)人員可以專(zhuān)項(xiàng)工程當(dāng)?shù)毓I(yè)三廢排放量、月均或者年均PM2.5值等指標(biāo)來(lái)考核當(dāng)?shù)卣谥卫憝h(huán)境污染上的績(jī)效。環(huán)境保護(hù)、治理專(zhuān)項(xiàng)資金指標(biāo)。審計(jì)人員可以考核政府是否設(shè)立這方面的資金來(lái)促進(jìn)生態(tài)保護(hù)。

3.2 加強(qiáng)公共資金績(jī)效審計(jì)相關(guān)法規(guī)的制度

法律依據(jù)是開(kāi)展績(jī)效審計(jì)最關(guān)鍵的部分。依法審計(jì)是審計(jì)的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把績(jī)效審計(jì)確定下來(lái)，審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)時(shí)才有法可依。審計(jì)機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)完全剝離，審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)者——人民代表大會(huì)的委托者，對(duì)被監(jiān)督者——各級(jí)政府部門(mén)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，真正體現(xiàn)政府績(jī)效審計(jì)“政府花錢(qián)，人民監(jiān)督”的本質(zhì)和執(zhí)行與監(jiān)督相分離的原則，改變現(xiàn)行審計(jì)體制的內(nèi)部監(jiān)督色彩，徹底擺脫政府行政行為的影響，使政府績(jī)效審計(jì)成為真正意義上的外部監(jiān)督。改革現(xiàn)行行政型模式為立法型模式的審計(jì)體制，設(shè)立審計(jì)院，向全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

此外，制定和完善公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，通過(guò)一系列的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范來(lái)規(guī)范公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的實(shí)施程序，以保障審計(jì)質(zhì)量和績(jī)效審計(jì)的規(guī)范有序進(jìn)行。

3.3 合理利用審計(jì)資源

審計(jì)資源是用于審計(jì)目的和審計(jì)建設(shè)的各類(lèi)資產(chǎn)，它包括有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)。有形資產(chǎn)主要指人力資源、財(cái)力資源等，無(wú)形資產(chǎn)指信息資源、社會(huì)公共關(guān)系、審計(jì)客戶(hù)及審計(jì)文化資源等。政府和從事審計(jì)活動(dòng)的組織或人員如何管理好有限的審計(jì)資源，使審計(jì)資源的配置與審計(jì)目標(biāo)、職能間達(dá)到最佳的配合和配比，提高審計(jì)效率，提高審計(jì)成果質(zhì)量和水平，在給定資源的條件下最大限度地發(fā)揮審計(jì)職能作用就尤為重要。

參考文獻(xiàn)：

[1]凡磊.政府績(jī)效審計(jì)方法及其應(yīng)用研究[J].理財(cái)，2012（3）：77-78.

[2]梁斌，羅文潔.論政府績(jī)效管理與績(jī)效審計(jì)[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2012（2）：20-25.

[3]姚敏，楊燕杰.我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展的影響因素[J].會(huì)計(jì)師，2011（6）：80-81.

[4]姜仁良，李敏.基于公共受托責(zé)任的政府績(jī)效審計(jì)完善策略[J].天津商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（1）：49-53.