全面提升湖南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平的思路與對(duì)策

劉新年 丁玲芳

【摘 要】隨著湖南省委、省政府城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和思路的逐步明確以及城鎮(zhèn)化實(shí)踐的不斷深入，湖南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展在實(shí)踐探索中取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，但在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中也還面臨不少困難，還存在著許多“不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)”的問題，需要進(jìn)一步明確發(fā)展的思路，找準(zhǔn)發(fā)展的對(duì)策，不斷提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量和水平。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；質(zhì)量；水平；思路；對(duì)策

城鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然結(jié)果，也是衡量一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志。加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)一直是湖南省委、省政府富民強(qiáng)省的重要戰(zhàn)略之一。未來(lái)5至10年，將是湖南城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要機(jī)遇期和關(guān)鍵期，全面提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式由速度型向速度、質(zhì)量與效益并重型轉(zhuǎn)變，由規(guī)模擴(kuò)張向規(guī)模擴(kuò)張與品質(zhì)提升并重轉(zhuǎn)變，是當(dāng)前有效促進(jìn)湖南新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求和關(guān)鍵所在。

一、湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得的重大成就與存在的主要問題

1.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得的重大成就

湖南省委、省政府歷來(lái)高度重視推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，將此作為推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)省的重大戰(zhàn)略舉措來(lái)研究部署。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和思路的逐步明確以及城鎮(zhèn)化實(shí)踐的不斷深入，湖南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展在實(shí)踐探索中取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。

（1）城鎮(zhèn)化水平快速提升

近年來(lái)，湖南城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入快車道，城鎮(zhèn)化水平大幅提高。2013年全省城鎮(zhèn)化率47.96%，比2008年增長(zhǎng)了5.81個(gè)百分點(diǎn)。

（2）科學(xué)城鎮(zhèn)體系逐步完善

截至2012年末，全省共有設(shè)市城市29個(gè)，1109個(gè)建制鎮(zhèn)。其中，特大城市（100萬(wàn)人以上）1個(gè)，大城市（50萬(wàn)- 100萬(wàn)人）9個(gè)，中等城市（20萬(wàn)- 50萬(wàn)人）7個(gè)。目前全省初步形成了以城市群為主體形態(tài)，環(huán)長(zhǎng)株潭城市群為核心，區(qū)域中心城市為依托，縣城和中心鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的大中小城市與小城鎮(zhèn)相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，在人口集聚、空間布局、融合發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)布局、資源配置和生態(tài)保護(hù)上為城市更快發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

（3）城鎮(zhèn)綜合承載能力持續(xù)增強(qiáng)

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，湖南把增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力擺在重要地位，為適應(yīng)城市擴(kuò)張、功能提升的要求，加快系統(tǒng)化、立體化的城市基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，不斷改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施承載能力。2012年全省完成固定資產(chǎn)投資14576.61億元，增長(zhǎng)27.5%。其中，完成城鎮(zhèn)投資13202.28億元，增長(zhǎng)26.3%。

（4）城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力穩(wěn)步提升

一是環(huán)長(zhǎng)株潭城市群業(yè)已成為全省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展引擎和核心增長(zhǎng)極。2012年，環(huán)長(zhǎng)株潭城市群城鎮(zhèn)化率為50.5%，比全省平均水平高3. 85個(gè)百分點(diǎn)；地區(qū)生產(chǎn)總值17660. 72億元，占全省的79.7%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為22632. 63元，比全省平均水平高1313. 63元；二是城市開發(fā)區(qū)規(guī)模擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速增強(qiáng)。2012年，湖南共有78家省級(jí)及以上開發(fā)區(qū)，其中，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)13家，省級(jí)開發(fā)區(qū)65家。開發(fā)區(qū)各主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也保持著快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

2.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的主要問題

雖然近年來(lái)湖南城鎮(zhèn)化建設(shè)取得新的突破，進(jìn)入了加速發(fā)展時(shí)期， 但在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中也還面臨不少困難，還存在著許多“不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)”的問題。

（1）與全國(guó)水平相比城鎮(zhèn)化差距較大

2013年湖南城鎮(zhèn)化率為47.96%，與全國(guó)城鎮(zhèn)化平均水平（53. 73%）相比仍有5.77個(gè)百分點(diǎn)的差距，與同為中部地區(qū)省份的山西、湖北兩省相比，仍分別有4.6個(gè)、6.55個(gè)百分比的差距，與沿海的江蘇、浙江、廣東三個(gè)省份相比差距更大，分別低了14.89個(gè)、15個(gè)和19.8個(gè)百分點(diǎn)。

（2）城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)域差異明顯

由于歷史、地理等原因，湖南城鎮(zhèn)化水平的地區(qū)差異非常明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，在14個(gè)市（州）中，城鎮(zhèn)化率排在第一位的長(zhǎng)沙（70.60%）比排在第二位的株洲（60.l0%）高出10.5個(gè)百分點(diǎn)，比排在最后一位的邵陽(yáng)（38.04%）高出32.56個(gè)百分點(diǎn)。從城市化率的區(qū)域差異看，長(zhǎng)株潭地區(qū)高達(dá)61.93%，比大湘西地區(qū)（40.08%）、湘南地區(qū)（45.46%）分別高出21.85個(gè)和16.47個(gè)百分點(diǎn)，說明地區(qū)差距也在進(jìn)一步拉大。

（3）城鎮(zhèn)等級(jí)規(guī)模體系不盡合理

湖南設(shè)市城市數(shù)量總體偏少，尤其缺少100萬(wàn)—200萬(wàn)人口的特大城市，大城市數(shù)量也不多。由于城市發(fā)展沒有形成梯度規(guī)模結(jié)構(gòu) ，特大城市缺乏次級(jí)規(guī)模的經(jīng)濟(jì)中心城市和相當(dāng)數(shù)量的第三級(jí)中心城市相銜接，不利于有效地推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)空間的有機(jī)協(xié)調(diào)發(fā)展，也影響經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的后勁。

（4）城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量不高

總的來(lái)講，因全省城鎮(zhèn)規(guī)模較小，區(qū)域性中心城市和城市群發(fā)展不夠， 還沒有形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的局面，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聚集吸納能力與城市發(fā)展需要不匹配，對(duì)區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)力不強(qiáng)；同時(shí)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)還相對(duì)滯后，基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行效率不高， 宜居宜業(yè)的條件不足，資源環(huán)境矛盾突出，城鎮(zhèn)綜合承載力不強(qiáng)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張偏快，“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”，城市空間拓展集約緊湊不夠，城鎮(zhèn)建設(shè)歷史文化特色和個(gè)性特征不明顯。

二、全面提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平的戰(zhàn)略思路

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要我們有寬廣的視野和清晰的戰(zhàn)略思路，具體來(lái)說，重點(diǎn)應(yīng)把握以下幾個(gè)關(guān)鍵方面：

1.堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)

全面提升湖南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平，主要取決于科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)。要緊密結(jié)合湖南城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)際，堅(jiān)持立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、面向未來(lái)，高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)搞好城鎮(zhèn)規(guī)劃，切實(shí)解決規(guī)劃趕不上發(fā)展、規(guī)劃滯后于建設(shè)的問題。充分發(fā)揮規(guī)劃的科學(xué)導(dǎo)向和法律約束作用，努力實(shí)現(xiàn)以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展。

2.堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)

全面提升湖南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平，關(guān)鍵在于統(tǒng)籌促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加快轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)，形成以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。要統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，充分考慮區(qū)域間城鎮(zhèn)的資源類型和稟賦差異，尋求利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)區(qū)域間合作發(fā)展的路徑與模式，最終使城鎮(zhèn)區(qū)域間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置。

3.堅(jiān)持走以城市群為主體形態(tài)之路

要把城市群作為完善城鎮(zhèn)體系的主體形態(tài)，打造長(zhǎng)株潭城市群核心增長(zhǎng)極來(lái)帶動(dòng)整個(gè)湖南的崛起。在發(fā)揮好長(zhǎng)株潭城市群核心作用的基礎(chǔ)上，著力打造“3+5” 城市群，有利于形成強(qiáng)大的增長(zhǎng)極，帶動(dòng)湖南大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.堅(jiān)持“四化”同步發(fā)展

全面提升湖南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平，要注重從戰(zhàn)略和全局的高度把握新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化的內(nèi)在聯(lián)系，堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)化為主線，以創(chuàng)新為動(dòng)力，推動(dòng)“四化同步”發(fā)展。要堅(jiān)持把信息化和工業(yè)化深度融合作為推動(dòng)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的戰(zhàn)略基點(diǎn)，把工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)作為推動(dòng)城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力，把城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展作為推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的強(qiáng)大支撐。

三、全面提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平的對(duì)策建議

緊緊針對(duì)湖南城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際和特點(diǎn)，始終把質(zhì)量作為城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵和命脈，堅(jiān)持速度、質(zhì)量、效益并重，促進(jìn)規(guī)模擴(kuò)張、品質(zhì)提升、特色彰顯同步，積極探索新型城鎮(zhèn)化道路，是當(dāng)前推進(jìn)湖南城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的緊迫任務(wù)和現(xiàn)實(shí)需要。

1.構(gòu)建科學(xué)城鎮(zhèn)體系，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

加快“3+5”城市群也即環(huán)長(zhǎng)株潭城市群建設(shè)是湖南城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標(biāo)，要努力把環(huán)長(zhǎng)株潭城市群建設(shè)為湖南具有國(guó)際品質(zhì)的現(xiàn)代化生態(tài)城市群，把環(huán)長(zhǎng)株潭地區(qū)建設(shè)成全省新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要引擎。在著力提高環(huán)長(zhǎng)株潭城市群發(fā)展水平的同時(shí)，要支持各地因地制宜發(fā)展不同類型、不同層次的城市群，提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。要進(jìn)一步強(qiáng)化其他11個(gè)市州政府所在地城市的區(qū)域中心地位，使之成為帶動(dòng)區(qū)域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要平臺(tái)和要素集聚中心。要積極做大做強(qiáng)縣城和中心鎮(zhèn)，使之成為全省城鎮(zhèn)體系的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和重要支點(diǎn)。

2.堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力

要加快產(chǎn)業(yè)改造和集聚步伐，促進(jìn)信息化與工業(yè)化深度融合，引導(dǎo)和支持創(chuàng)新要素向企業(yè)和工業(yè)園區(qū)集聚，推進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)高端化和特色產(chǎn)業(yè)集群化。要做大做強(qiáng)資源型優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，要做大做強(qiáng)先進(jìn)裝備制造、新材料、文化創(chuàng)意等支柱產(chǎn)業(yè)，做精做專生物、信息、新能源等先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提升戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。要加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提高城鎮(zhèn)對(duì)勞動(dòng)力的吸納消化能力。

3.強(qiáng)化城鎮(zhèn)功能，提升城鎮(zhèn)綜合承載能力

要堅(jiān)持基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和生態(tài)文明建設(shè)并重原則，重點(diǎn)解決城市建設(shè)“重外延、輕內(nèi)涵，重建設(shè)、輕管理，重地上、輕地下”的問題，規(guī)避“城市建設(shè)通病”。要提升基礎(chǔ)設(shè)施承載力，加快城市市政基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建系統(tǒng)化、立體化的城市基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。要提升公共服務(wù)承載力，配套完善面向大眾的教育、衛(wèi)生、文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施，增加城市公共產(chǎn)品供給，提升城市公共服務(wù)功能。要提升資源環(huán)境承載力和居住承載力，打造宜居宜業(yè)優(yōu)美便利的生活環(huán)境。

4.牢固樹立“兩型”理念，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)集約節(jié)約發(fā)展

要牢固確立綠色發(fā)展理念，主動(dòng)適應(yīng)世界綠色低碳發(fā)展潮流，把生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化全過程，倡導(dǎo)低碳和綠色發(fā)展。要大力推進(jìn)節(jié)能減排，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)低碳消費(fèi)，減少不合理能源資源消耗，提高資源集約節(jié)約利用水平。要不斷完善環(huán)境治理機(jī)制。明確政府、企業(yè)和居民的環(huán)保責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督檢查和責(zé)任追究，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)走上法制化軌道。要切實(shí)加大源頭治理力度，著力建設(shè)自然生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)好水源地、生態(tài)廊道等生態(tài)系統(tǒng)敏感點(diǎn)，嚴(yán)格控制空氣污染和水污染，切實(shí)提高環(huán)境和生態(tài)質(zhì)量。

5.著力“人口城鎮(zhèn)化”，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

要堅(jiān)持“以人為本、公平共享“的新理念，通過進(jìn)一步強(qiáng)化政策引導(dǎo)、體制創(chuàng)新、公共服務(wù)和制度保障，營(yíng)造更加寬松的環(huán)境，保證農(nóng)民工及其家人進(jìn)城沒有任何障礙，留在城里都能得到全面發(fā)展，充分享受現(xiàn)代城市文明，更多分享改革發(fā)展成果。要促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，要努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，真正讓農(nóng)民“進(jìn)得來(lái)、住得下、融得進(jìn)、過得好”，充分尊重農(nóng)民自主選擇權(quán)，不能讓農(nóng)民“被落戶”、“被城鎮(zhèn)化”。

6.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新

要在加快戶籍制度改革的同時(shí)，全面推行流動(dòng)人口居住證制度，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。要深化土地管理制度改革，轉(zhuǎn)變土地利用方式，嚴(yán)守底線，控制總量、優(yōu)化增量、盤活存量，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。要?jiǎng)?chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制，力爭(zhēng)在城鎮(zhèn)建設(shè)融資領(lǐng)域有新突破，要加快完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。要健全城鎮(zhèn)住房制度，加快構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場(chǎng)為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系，要通過調(diào)整完善住房、土地、財(cái)稅、金融等方面政策，構(gòu)建房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制。