淺析“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的原因及發(fā)展對(duì)策

閆振林

摘要：“小產(chǎn)權(quán)房”問題是我國城市化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)問題?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”問題不僅涉及農(nóng)村耕地、農(nóng)村建設(shè)用地的使用問題，而且還涉及我國城鄉(xiāng)住房市場規(guī)范的問題?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”問題作為農(nóng)村土地與城鄉(xiāng)住房問題的結(jié)合，無論是從保護(hù)農(nóng)村土地、維護(hù)農(nóng)民利益的角度，還是從規(guī)范城鄉(xiāng)住房市場的角度，及時(shí)、有效的解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題都是十分必要的。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)；原因；原則；解決思路

近年來，隨著商品房價(jià)格的持續(xù)上漲，“小產(chǎn)權(quán)房”的問題愈演愈烈，關(guān)于其合法化的爭論此起彼伏。“小產(chǎn)權(quán)房”這個(gè)概念并非嚴(yán)格意義上的法律用語，只是一個(gè)約定俗成的說法，實(shí)踐中對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”概念的界定仍然是眾說紛紜。一般認(rèn)為：“小產(chǎn)權(quán)房”是指擁有集體土地所有權(quán)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會(huì)或村民小組利用集體建設(shè)用地、宅基地、甚至耕地，以“新農(nóng)村建設(shè)”、“舊村改造”、“村鎮(zhèn)建設(shè)”等名義或者沒有任何名義地自行或聯(lián)合房地產(chǎn)企業(yè)合作開發(fā)的多層或高層住宅。按照現(xiàn)行法律，“小產(chǎn)權(quán)房”就是違法建筑?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”不合法主要是其土地使用權(quán)的不合法。既然集體土地被國家法律明確規(guī)定不能建設(shè)商品房，故其使用權(quán)能是受到限制的。

一、鄭州“小產(chǎn)權(quán)房”市場的特點(diǎn)分析

（一）數(shù)量龐大

鄭州市“小產(chǎn)權(quán)房”大概起步于2000年后。經(jīng)過十多年的發(fā)展 “小產(chǎn)權(quán)房”已成為鄭州住房市場一股不可小覷的力量。數(shù)據(jù)顯示，鄭州目前小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量超過200萬平方米，這個(gè)數(shù)字約占鄭州房地產(chǎn)市場2013年全年供應(yīng)量1034.81萬平方米的20%左右。

（二）分布不均

鄭州北部、東區(qū)以及西區(qū)等地城鄉(xiāng)結(jié)合部成為“小產(chǎn)權(quán)房”較為密集的地區(qū)。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，鄭州市的小產(chǎn)權(quán)房面積為200多萬平方米。僅鄭州北部某村所建小產(chǎn)權(quán)房面積就高達(dá)40余萬平方米，占地540畝。

（三）價(jià)格上漲較快

“小產(chǎn)權(quán)房”的銷售價(jià)格上漲明顯，甚至比商品房上漲的還要多，以鄭州北區(qū)某“小產(chǎn)權(quán)房”小區(qū)為例公開資料顯示，2006年建成時(shí)，銷售價(jià)格為800元/m2，如今該小區(qū)房價(jià)每平米已上漲至5000多元，8年間漲幅愈6倍，銷售價(jià)格的持續(xù)上漲，也說明了“小產(chǎn)權(quán)房”市場的火爆。

（四）形式不斷創(chuàng)新

近年來，鄭州“小產(chǎn)權(quán)房”形式不斷創(chuàng)新，出現(xiàn)了以公租房、保障房、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、舊村改造、新農(nóng)村建設(shè)、旅游產(chǎn)業(yè)、文化園區(qū)、種植園（棚）承包、養(yǎng)老休閑等為名建設(shè)的變相“小產(chǎn)權(quán)房”。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生原因分析

（一）城鄉(xiāng)二元的土地制度是“小產(chǎn)權(quán)房”市場繁榮的根源

根據(jù)我國當(dāng)前的土地管理法，集體土地?zé)o法直接變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，需要先經(jīng)國家征收，轉(zhuǎn)為國有土地后，才能流入土地供應(yīng)市場。隨著房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展，土地價(jià)格在持續(xù)攀升，但是，我國“低征高賣”的征地制度造成農(nóng)村集體少有機(jī)會(huì)分享土地的增值收益。

2013年國有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)到41266億元，占地方財(cái)政收入比例達(dá)35%，成為中國地方政府推進(jìn)改革的主要資本。隨著農(nóng)村集體土地權(quán)益意識(shí)的增強(qiáng)，他們也希望與政府分享甚至獨(dú)享土地的增值收益，“小產(chǎn)權(quán)房”便是農(nóng)民集體“變通”的辦法之一。

（二）“小產(chǎn)權(quán)房”市場的繁榮，與城市房價(jià)迅速躥升密不可分

由于不用負(fù)擔(dān)土地出讓金和各種稅費(fèi)，相較商品房而言，“小產(chǎn)權(quán)房”的價(jià)格優(yōu)勢十分明顯。特別是在房價(jià)較高的一、二線城市，“小產(chǎn)權(quán)房”有著龐大的購買群體。另一方面，“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)利潤空間巨大，在現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元土地制度下，集體經(jīng)濟(jì)組織也樂于將自有土地與投資人的資本結(jié)合，加之違法成本低、處罰威懾力小，導(dǎo)致“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)愈演愈烈。

（三）地方政府的管理不到位促成“小產(chǎn)權(quán)房”市場快速發(fā)展

農(nóng)村集體土地在不經(jīng)過政府征收程序直接開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”的背后，隱藏著有農(nóng)民、村集體、基層政府、開發(fā)商組成的利益鏈條。在這個(gè)利益鏈條的分配中，基層政府在收取一定的費(fèi)用以后，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)掙只眼閉只眼，監(jiān)管不力，執(zhí)法不嚴(yán)。村集體則以集體名義積極參與小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)，主要有：直接把土地變現(xiàn)，通過出讓土地以防土地被征收，得不到土地溢價(jià)；土地價(jià)格上漲，直接賣地獲得巨大利益；直接參與“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)，獲得土地和房屋兩項(xiàng)收益；自己沒有能力開發(fā)，積極尋找開發(fā)商開發(fā)。盡管地方政府以及國土、規(guī)劃、城管等部門的基層單位，都有權(quán)利和能力制止小產(chǎn)權(quán)房，但在村、鄉(xiāng)兩級(jí)盡力推動(dòng)，其他部門的縱容下，“小產(chǎn)權(quán)房”房屢禁難絕。

（四）城市保障房建設(shè)量有限，分配機(jī)制不夠公平和合理

雖然近幾年政府不斷加大各類保障房建設(shè)，但由于其總體數(shù)量有限，以及分配、管理機(jī)制的不健全，大量具有剛需和改善性需求的城市中低收入階層沒有享受到保障房的福利，進(jìn)而購買“小產(chǎn)權(quán)房”。

三、鄭州解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的對(duì)策建議

“小產(chǎn)權(quán)房”問題危害很大：亂占濫用土地建設(shè)和銷售“小產(chǎn)權(quán)房”行為，違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法，破壞房地產(chǎn)市場秩序；由于不能依法辦理產(chǎn)權(quán)登記，購房人的權(quán)益得不到保護(hù)，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患。

實(shí)際上，河南省政府對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的監(jiān)管和治理一直沒有停止過。2012年10月，河南省國土資源廳、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合下發(fā)開展小產(chǎn)權(quán)房問題清理摸底工作的通知，要求全面清理摸底全省范圍內(nèi)違法占用農(nóng)村集體土地進(jìn)行建設(shè)、銷售或擬銷售住房的基本情況，依法制止查處小產(chǎn)權(quán)房在建在售、擬建擬售等違法行為。但截至目前，河南仍未出臺(tái)有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的處理意見和具體措施。

現(xiàn)階段解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題主要集中在兩點(diǎn)：抑制“小產(chǎn)權(quán)房”的進(jìn)一步開發(fā)與蔓延和科學(xué)處置現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”問題。

（一）抑制“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展的對(duì)策

1.加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

“小產(chǎn)權(quán)房”問題的根源在于我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地分割制度。只有明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體，給予農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，改革現(xiàn)行農(nóng)村土地征收制度，明晰農(nóng)民的土地權(quán)利與責(zé)任，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利和收益的保護(hù)能力，才能夠促使農(nóng)民從長遠(yuǎn)的目標(biāo)考慮，摒棄“小產(chǎn)權(quán)房”等短期的土地違法使用行為。從農(nóng)村發(fā)展改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)來看，構(gòu)建完整的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系，才是從根本上解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的途徑。

2.完善保障型住房建設(shè)

現(xiàn)階段城市房價(jià)高、增長快已經(jīng)成為全社會(huì)關(guān)注的民生焦點(diǎn)，住房問題涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生等多方面的問題。穩(wěn)定住房價(jià)格，保障居民的住房權(quán)利是全社會(huì)艱巨和緊迫的任務(wù)，只有住房價(jià)格穩(wěn)定，住房市場秩序規(guī)范，住房保障體系完善，住房梯次消費(fèi)和建設(shè)模式健全，住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)得到合理調(diào)整，才能從根本上解決“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象，杜絕“小產(chǎn)權(quán)房”的蔓延。

3.規(guī)范基層政府的職能和權(quán)力

“小產(chǎn)權(quán)房”問題的發(fā)展與基層政府的參與行為、監(jiān)管不力、行政不作為有很大關(guān)系的?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”違法開發(fā)的查處需要多部門的協(xié)作，涉及城管、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、司法部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門，但現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法過程中，各部門缺乏協(xié)作、各行其是，甚至出現(xiàn)相關(guān)部門參與“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)利益的分配，以至于“小產(chǎn)權(quán)房”屢禁不止。因此，要解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題，在管理層面上，需規(guī)范基層政府的只能和權(quán)力。

（二）清理“小產(chǎn)權(quán)房”的建議

清理“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)堅(jiān)持以人為本、區(qū)別對(duì)待和循序漸進(jìn)三個(gè)原則?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”問題涉及多方利益主體，其中城鎮(zhèn)低收人階層的購房者以及農(nóng)民都是弱勢主體，農(nóng)民的土地收益和生計(jì)問題以及城鎮(zhèn)低收人者的基本住房需求是亟待解決的社會(huì)問題。雖然小產(chǎn)權(quán)房的合理性值得商榷，但它的出現(xiàn)使城鎮(zhèn)資金流向農(nóng)村，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)民的收入水平，并以其低廉的價(jià)格保證了部分城鎮(zhèn)的中低收人者的生存權(quán)和居住權(quán)。對(duì)待“小產(chǎn)權(quán)房”問題應(yīng)當(dāng)綜合情理法謹(jǐn)慎處理，不可盲目地采取“一刀切”的措施。

對(duì)一定年限以前購買的、履行項(xiàng)目審批手續(xù)、并符合城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”，建議在按國有土地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)交土地出讓金、補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)后，可以轉(zhuǎn)為商品住房。

對(duì)一定年限以后購買的、符合城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”，建議有條件地轉(zhuǎn)化為保障性住房。

對(duì)于符合條件轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)適用住房的“小產(chǎn)權(quán)房”，住房保障部門與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂協(xié)議對(duì)房屋予以回購，集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)收取的價(jià)款抵作房屋及土地補(bǔ)償款，政府不再予以補(bǔ)償或另行額外支付價(jià)款。在將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地后，將房屋轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)適用住房。

保障性住房用地也可以擴(kuò)大到符合條件的集體建設(shè)用地，將那些不符合條件轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐摹靶‘a(chǎn)權(quán)房”，由政府承租后納入公共租賃住房管理；對(duì)一定年限以后建設(shè)、尚未出售的“小產(chǎn)權(quán)房”，不能轉(zhuǎn)化為國有性質(zhì)土地的，也可由政府回租，由住房保障部門與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂房屋租賃合同，取得房屋使用權(quán)，除法定事由外，雙方不可解除合同，政府將承租的小產(chǎn)權(quán)房作為公共租賃住房。

總之，加快解決小產(chǎn)權(quán)房問題既是出于對(duì)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的考慮，也是對(duì)政府的威信和執(zhí)政能力的考慮。當(dāng)前的主要任務(wù)和著重點(diǎn)是制止小產(chǎn)權(quán)房的蔓延，把小產(chǎn)權(quán)房控制在當(dāng)下的規(guī)模，然后再通過長遠(yuǎn)的宏觀政策和制定具體的行之有效的解決之道，以達(dá)到標(biāo)本兼治的目的。

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