新生代農(nóng)民工市民化的制度約束與政策選擇

張冬燕　陳哲思　劉麗

【摘 要】新生代農(nóng)民工已成為城市建設(shè)中不可缺少的生力軍，成為我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，其市民化意愿相對第一代農(nóng)民工更為強烈，然而由于受土地制度、戶籍制度，以及與之相應(yīng)的一系列的就業(yè)制度、保障制度、住房制度、教育制度等嚴重影響了新生代農(nóng)民工市民化的進程，各級政府應(yīng)積極制定相應(yīng)的政策，使新生代農(nóng)民工融入城市，推動新生代農(nóng)民工市民化的進程。

【關(guān)鍵詞】新生代農(nóng)民工；新勝達農(nóng)民工市民化；制度約束

【中圖分類號】F241 【文獻標識碼】A

1、相關(guān)概念

1.1農(nóng)民工。農(nóng)民工，是指在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者進入城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)業(yè)戶口人員，農(nóng)民工是我國特有的城鄉(xiāng)二元體制的產(chǎn)物，是我國在特殊的歷史時期出現(xiàn)的一個特殊的社會群體。農(nóng)民工有廣義和狹義之分：廣義的農(nóng)民工包括兩部分人，一部分是在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)村勞動力，一部分是外出進入城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)的離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)村勞動力；狹義的農(nóng)民工主要是指后一部分人。農(nóng)民工，實際是指身在城市從事非農(nóng)業(yè)工作的農(nóng)業(yè)戶口的工人。

1.2新生代農(nóng)民工。新生代農(nóng)民工，主要是指80后、90后，這批人目前在農(nóng)民工外出打工的1.5億人里面占到60%，大約1個億。他們出生以后就上學(xué)，上完學(xué)以后就進城打工，相對來講，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、土地、農(nóng)民等不是那么熟悉。另一方面，他們渴望進入、融入城市社會，而城市在很多方面還沒有完全做好接納他們的準備。新生代農(nóng)民工以“三高一低”為特征：受教育程度高，職業(yè)期望值高，工作耐受力高，物質(zhì)和精神享受要求低。

1.3新生代農(nóng)民工市民化。新生代農(nóng)民工市民化是指新生代農(nóng)民工獲得與城市居民相同的合法身份、社會權(quán)利、社會保障和福利，進而實現(xiàn)其價值觀及生活方式向城市市民轉(zhuǎn)化的過程。

2、新生代農(nóng)民工市民化的制度約束

2.1戶籍制度約束。長期以來，以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)是農(nóng)民獲取市民身份的一個突出的制度屏障。建國后，我國戶籍制度和其他一些配套的制度和政策架構(gòu)起“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”的二元社會結(jié)構(gòu)，把城市和農(nóng)村、城市居民和農(nóng)村居民區(qū)隔開來，農(nóng)民不僅是一種職業(yè)分類，更成為一種身份標識，無法與城鎮(zhèn)居民享有同等的國民待遇。改革開放以后，戶籍制度較以往有了較大的松動，雖然當前的戶籍制度已經(jīng)起不到限制農(nóng)民進城的功能，農(nóng)民有了職業(yè)選擇的自由，但是新生代農(nóng)民工仍然難以擺脫城市社會對其父輩的社會角色定義，同樣遭受身份歧視、制度排斥，阻礙著他們向市民角色的轉(zhuǎn)換。

2.2土地制度約束。農(nóng)村土地集體限制了土地流轉(zhuǎn)，雖然2002年出臺了《農(nóng)村土地承包法》賦予了農(nóng)民土地使用權(quán)在承包期內(nèi)可以自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利，但由于我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的界定并不清楚，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場也很不完善，使得農(nóng)民工無法徹底脫離農(nóng)村，難以實現(xiàn)農(nóng)村勞動力徹底的轉(zhuǎn)移，限制了農(nóng)民工真正融入城市。

2.3就業(yè)制度約束。在城市有穩(wěn)定的就業(yè)是農(nóng)民工獲得市民身份、在城市生活和發(fā)展的前提和必要手段。但是，當前許多城市對農(nóng)民工就業(yè)設(shè)置了諸多限制，一些就業(yè)政策限制了農(nóng)民工和城市原有居民在勞動力市場的公平競爭，限制了農(nóng)民工在城市的就業(yè)范圍和就業(yè)機會，農(nóng)民工獲取市民身份的就業(yè)條件相對較高，造成農(nóng)民工因達不到相關(guān)條件而難以獲得市民身份。

2.4保障制度約束。我國的社會保障體系主要針對機關(guān)事業(yè)單位人員和國有企業(yè)職工，制度設(shè)計從一開始就表現(xiàn)出對城市居民的明顯傾斜。農(nóng)村養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療制度近幾年才在農(nóng)村開展，但其覆蓋面有限。雖然一些地區(qū)已經(jīng)嘗試為農(nóng)民工提供養(yǎng)老保險、工傷保險等保障，但一些地方政府擔(dān)心繳費會影響本地的投資環(huán)境，進而影響本地的積極發(fā)展和為官者的政績，使得整體效果并不理想。社會保障的缺乏使進城農(nóng)民工缺乏社會安全感，他們對自己的城市生活存在著嚴重的后顧之憂，只能依靠農(nóng)村的土地保障，最終制約了新生代農(nóng)民工市民化的進程。

2.5住房制度約束。住房是農(nóng)民工在城市安家落戶的必要條件和重要保障。而當前城市商品房高額的房價和農(nóng)民工極低的工資形成強烈對比，使得農(nóng)民工根本無力購買城市商品房，并且城市中的經(jīng)濟適用房、廉租房等公共住房基本上不對農(nóng)民工開放，使得絕大部分新生代農(nóng)民工根本無法滿足獲取市民身份所要求的住房條件。

2.6教育制度約束。許多大城市對農(nóng)民工獲得市民身份都有一定的受教育文化水平或技能水平要求，并且政府開辦的各種資格培訓(xùn)和再就業(yè)培訓(xùn)將農(nóng)民工往往排除在外，雖然許多城市也開始對務(wù)工農(nóng)民進行技術(shù)培訓(xùn)，但受益面較小。另外，農(nóng)民工子女教育問題也是限制新生代農(nóng)民工市民化的一個障礙因素，許多城市的公辦學(xué)校以戶籍為門檻排斥農(nóng)民工子女進入城市接受教育，雖然，越來越多的省市開始制定異地高考政策，但絕大部分省市其并沒有解決實質(zhì)性問題。

3、推進新生代農(nóng)民工市民化的政策

3.1逐步消除城鄉(xiāng)二元戶籍制度。要深化戶籍制度改革，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，盡快剝離粘貼在傳統(tǒng)城市戶籍上的各種有形和無形的“優(yōu)先權(quán)”和“含金量”。切實保障新生代農(nóng)民工在社會空間上的遷徙和居住自由，雖然一些地方政府降低了新生代農(nóng)民工的城市準入門檻，但是，更為關(guān)鍵的問題是要堅決消除附加在戶籍制度上就業(yè)、住房、教育等城鄉(xiāng)居民權(quán)利不平等的一系列制度，在制度上保障平等對待新生代農(nóng)民工與城市居民依法享有的權(quán)利和義務(wù)。

3.2完善土地政策。雖然一些地方政府不同程度地放開了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場、宅基地流轉(zhuǎn)市場，但是這些政策還不完善，農(nóng)民工因擔(dān)心土地被收回進入城市后不能得到應(yīng)有的保障而不愿意在城市落戶，因此，要不斷完善土地政策，切實維護務(wù)工農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益，按照自愿的原則進行土地流轉(zhuǎn)，對于那些“不自愿”，或者尚不能確定承包地是否流轉(zhuǎn)的農(nóng)民工，應(yīng)允許帶著承包地進入城鎮(zhèn)，土地可暫不交回，允許農(nóng)民工自主轉(zhuǎn)讓承包地，土地收益作為其暫時轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)生活的補充。

3.3制定科學(xué)的農(nóng)民工就業(yè)政策。針對農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民的一個必備條件就是充分就業(yè)。各級政府應(yīng)出臺相關(guān)的產(chǎn)業(yè)扶持政策，以盡可能為農(nóng)民工創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，更為重要的是要消除對農(nóng)民工就業(yè)的種種限制，實行平等的就業(yè)制度，從而保障農(nóng)民工在城市的穩(wěn)定就業(yè)，為農(nóng)民工市民化提供經(jīng)濟基礎(chǔ)。

3.4完善農(nóng)民工社會保障和福利制度。社會保障制度作為社會的“穩(wěn)定器”、經(jīng)濟運行的“減震器”和實現(xiàn)社會公平的“調(diào)解器”，是實現(xiàn)社會公正的重要制度設(shè)置。應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工的實際情況，按照分層分類原則，有重點、有差別地建立起農(nóng)民工的社會保障模式，逐漸向統(tǒng)一、規(guī)范的社會保障體系過渡。要不斷提高農(nóng)民工的參保比例和保障水平。

3.5完善農(nóng)民工住房保障制度。在城市有穩(wěn)定的住房是農(nóng)民工在城市生活定居的基礎(chǔ)條件和物質(zhì)保障，也是許多城市制定的農(nóng)民工獲取市民身份的主要準入條件之一。政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工的住房需求和收入條件，在政府的城市住房建設(shè)規(guī)劃中，將農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系，取消經(jīng)濟適用房、廉租房制度對農(nóng)民工的限制，允許農(nóng)民工和市民一樣享受相關(guān)的住房的優(yōu)惠政策，有條件的地方可推行農(nóng)民工住房公積金制度，逐步解決農(nóng)民工住房問題。

【參考文獻】

[1]陳赟琪，鄧壽群.新生代農(nóng)民工“市民化”障礙及其突破[J].人民論壇，2013（5）：142-143.

[2]李俏，張波，王建華.農(nóng)民工市民化的困境與超越——來自貴州省遵義市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)[J].城市發(fā)展研究，2010（1）：80-86.

[3]王建平，譚金海.農(nóng)民工市民化：宏觀態(tài)勢、現(xiàn)實困境與政策重點[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2012（2）：89-92.