國(guó)家主義抑或區(qū)域主義：區(qū)域環(huán)保督查中心的職能定位與改革方向

毛壽龍　駱苗

摘要：建立環(huán)保部區(qū)域督查中心是完善我國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制、更好地解決跨域環(huán)境問(wèn)題的重要舉措。區(qū)域環(huán)保督查中心在很大程度上增強(qiáng)了國(guó)家監(jiān)察執(zhí)行力，在跨域合作治理過(guò)程中發(fā)揮了重要的協(xié)調(diào)作用。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐探索，當(dāng)前的區(qū)域督查中心面臨轉(zhuǎn)型，需要在運(yùn)行中進(jìn)一步明確自身的職能邊界和制度化之間的關(guān)系。區(qū)域督查中心的運(yùn)行一般遵循國(guó)家主義和區(qū)域主義兩種邏輯，這兩種邏輯存在著內(nèi)在矛盾和沖突，如何通過(guò)改革以更好地發(fā)揮其作用，需要結(jié)合其實(shí)際問(wèn)題解釋其改革的方向和路徑。

關(guān)鍵詞：區(qū)域環(huán)保督查中心；運(yùn)行困境；國(guó)家主義；區(qū)域主義

中圖分類(lèi)號(hào)：X321文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2014）02-0050-07

中國(guó)正處于工業(yè)化中后期和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段，環(huán)境總體惡化的趨勢(shì)尚未根本改變，環(huán)境保護(hù)是制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。中國(guó)環(huán)境政策實(shí)施的最大障礙在于地方，區(qū)域督查中心作為中央監(jiān)督地方踐行環(huán)境政策的重要機(jī)構(gòu)，通過(guò)在中央政府和地方政府之間構(gòu)建對(duì)話“窗口”發(fā)揮重要作用。自2006年以來(lái)，環(huán)保部先后建立了6個(gè)督查中心，經(jīng)過(guò)7年多的實(shí)踐和探索，運(yùn)行出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題，如在督查地方政府環(huán)境保護(hù)治理時(shí)缺乏足夠權(quán)威，職能側(cè)重于“查”，運(yùn)行中缺乏有效的制度保障等。因此，完善區(qū)域環(huán)境治理體制亟待提升區(qū)域督查中心在區(qū)域環(huán)境問(wèn)題治理中的效能，通過(guò)分析當(dāng)前區(qū)域督查中心的運(yùn)行邏輯，進(jìn)一步明確其在環(huán)境治理體制尤其是區(qū)域環(huán)境治理中的角色，針對(duì)運(yùn)行中存在的問(wèn)題并結(jié)合美、日在區(qū)域環(huán)境治理中的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建區(qū)域督查中心改革的可行方案。

一、區(qū)域環(huán)境問(wèn)題與設(shè)立督查中心的制度初衷目前，發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題在我國(guó)集中出現(xiàn)，一些地區(qū)污染排放超出當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量，導(dǎo)致跨域水污染、空氣污染、海洋環(huán)境污染等區(qū)域環(huán)境問(wèn)題凸顯，資源與環(huán)境已經(jīng)成為制約地方可持續(xù)發(fā)展的最大瓶頸。因此，中央政府要通過(guò)政策工具加強(qiáng)對(duì)區(qū)域環(huán)境的監(jiān)管，從2006年開(kāi)始嘗試設(shè)立派出機(jī)構(gòu)來(lái)解決跨域環(huán)境問(wèn)題，以構(gòu)建“國(guó)家督查、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的環(huán)境監(jiān)管體制。

（一）區(qū)域環(huán)境管理體制的現(xiàn)實(shí)困境

區(qū)域環(huán)境管理體制具有很強(qiáng)的屬地特征，中央政府負(fù)責(zé)監(jiān)管協(xié)調(diào)，地方政府負(fù)責(zé)區(qū)域問(wèn)題解決，這種區(qū)域環(huán)境問(wèn)題管理的屬地特征與環(huán)境問(wèn)題跨域化的特征存在沖突[1]。地方政府的環(huán)保責(zé)任僅限于本行政區(qū)，對(duì)跨域環(huán)境問(wèn)題缺乏權(quán)威性責(zé)任認(rèn)定，導(dǎo)致地方政府之間矛盾激化。地方政府缺乏有效制定和執(zhí)行政策的制度能力，缺乏對(duì)跨行政管轄區(qū)的環(huán)境溢出效應(yīng)的合理規(guī)范。因此，地方爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)資源造成的環(huán)境問(wèn)題外溢效應(yīng)，為中央性區(qū)域環(huán)境機(jī)構(gòu)的建立提供了合法性，構(gòu)建具有權(quán)威性的監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有助于避免跨界環(huán)境惡化導(dǎo)致的總體性生態(tài)問(wèn)題。

國(guó)家環(huán)境管理能力不足，難以有效監(jiān)管地方環(huán)境治理?！耙粋€(gè)中央政府，不管多么精明強(qiáng)干，也不能明察秋毫，不能依賴自己去了解一個(gè)大國(guó)生活的一切細(xì)節(jié)?！盵2]（p.100）我國(guó)幅員遼闊，各地的環(huán)境狀況、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口數(shù)量差異巨大，生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性及影響因素差異顯著[3]，各地區(qū)環(huán)境管理面臨的問(wèn)題各不相同，很難適應(yīng)統(tǒng)一的政策和標(biāo)準(zhǔn)。因此，中央政府在構(gòu)建一般性的環(huán)境治理框架過(guò)程中，地方環(huán)境問(wèn)題成為中央政府和地方政府環(huán)境治理的重要問(wèn)題和挑戰(zhàn)。而中央難以有效監(jiān)管區(qū)域環(huán)境問(wèn)題源于監(jiān)督乏力，環(huán)保部人員編制有限，難以獲取有效、真實(shí)的地方環(huán)境治理信息。因此，避免造成以地方可持續(xù)發(fā)展換短期“面包”的困境，需要加強(qiáng)國(guó)家環(huán)境管理能力，構(gòu)建有效的地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

（二）區(qū)域環(huán)境治理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

幅員遼闊、生態(tài)多樣的美國(guó)面對(duì)環(huán)境跨區(qū)域的特殊性，在EPA下設(shè)區(qū)域環(huán)境管理辦公室。美國(guó)區(qū)域環(huán)境管理辦公室運(yùn)作相對(duì)獨(dú)立，依托《環(huán)境保護(hù)賠償責(zé)任》、《資源保護(hù)恢復(fù)法案》等健全的法律體系運(yùn)行，區(qū)域環(huán)境辦公室監(jiān)督地方政府執(zhí)行聯(lián)邦法律和EPA政策的情況，在治理區(qū)域環(huán)境過(guò)程中與州政府、地方政府以及工業(yè)部門(mén)等進(jìn)行有效合作，滿足區(qū)域需求。美國(guó)的區(qū)域環(huán)境管理遵循環(huán)境聯(lián)邦主義，認(rèn)為聯(lián)邦政府更有能力制定有效的環(huán)境立法，如果聯(lián)邦政府放松對(duì)州政府和地方政府在環(huán)境污染治理方面的監(jiān)管，可能會(huì)導(dǎo)致州政府和地方政府為追求更高的居民收入和稅收而降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以吸引公司進(jìn)入，從而導(dǎo)致逐底競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)設(shè)立相對(duì)獨(dú)立于EPA和地方環(huán)境部門(mén)的區(qū)域環(huán)境管理辦公室，這在很大程度上解決了跨域環(huán)境問(wèn)題，對(duì)州和地方政府可能為經(jīng)濟(jì)追求而造成的環(huán)境污染外溢產(chǎn)生威懾作用。

面對(duì)嚴(yán)重的區(qū)域環(huán)境問(wèn)題，日本環(huán)境省重組自然保護(hù)辦公室和地方環(huán)境對(duì)策調(diào)查官事務(wù)所，并在全國(guó)設(shè)置7個(gè)委托法令權(quán)限及預(yù)算執(zhí)行權(quán)限的地方環(huán)境事務(wù)所，以加強(qiáng)治理區(qū)域環(huán)境問(wèn)題。日本的地方環(huán)境事務(wù)所作為環(huán)境省在地區(qū)的代表，主要承擔(dān)機(jī)動(dòng)靈活的現(xiàn)場(chǎng)部隊(duì)、支援地區(qū)環(huán)境保護(hù)、地區(qū)環(huán)境數(shù)據(jù)庫(kù)三個(gè)層面的職能，與地區(qū)行政部門(mén)、專家、區(qū)民等相互聯(lián)動(dòng)共同推進(jìn)地方區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的解決。這種新區(qū)域主義式的運(yùn)作模式，在很大程度上激發(fā)了地方治理區(qū)域環(huán)境的動(dòng)力，同時(shí)通過(guò)中央權(quán)威性的地方環(huán)境事務(wù)所協(xié)調(diào)不同地區(qū)環(huán)境部門(mén)在跨域環(huán)境治理上的協(xié)作，有效解決了跨域問(wèn)題合作層面協(xié)調(diào)困難的窘境。

借鑒美國(guó)、日本等治理區(qū)域環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)，中央權(quán)威性的區(qū)域環(huán)境督查機(jī)構(gòu)需要從兩個(gè)方面進(jìn)行改革，以提升區(qū)域督查中心治理區(qū)域環(huán)境的效能。一是通過(guò)建立環(huán)境保護(hù)區(qū)域督查機(jī)構(gòu)加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)督，從而遏制區(qū)域環(huán)境違法違規(guī)行為。二是通過(guò)區(qū)域督查機(jī)構(gòu)了解環(huán)境政策在地方實(shí)施的真實(shí)情況和存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，通過(guò)建立有效的反饋機(jī)制溝通中央的政策和地方環(huán)境的訴求，從而為中央制定科學(xué)的區(qū)域環(huán)境政策提供重要的數(shù)據(jù)支撐。

二、區(qū)域環(huán)保督查中心的建立及運(yùn)行邏輯（一）區(qū)域環(huán)保督查中心的建立

2005年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），為中國(guó)環(huán)境保護(hù)的未來(lái)指明了方向。《決定》明確指出，“國(guó)家加強(qiáng)對(duì)地方環(huán)境保護(hù)工作的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督，健全區(qū)域環(huán)境督查派出機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)跨省域環(huán)境保護(hù)，督促檢查突出的環(huán)境問(wèn)題”。2006年，環(huán)境保護(hù)部根據(jù)中編辦批復(fù)，正式組建華東、華南、西北、西南、東北、華北6個(gè)區(qū)域環(huán)保督查中心，并將其定位為“監(jiān)督檢查、調(diào)節(jié)和提供服務(wù)”。區(qū)域督查中心履行環(huán)境保護(hù)的督查職責(zé)，不改變、不取代地方人民政府及其環(huán)境保護(hù)部門(mén)的環(huán)境保護(hù)管理職責(zé)，也不指導(dǎo)地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)的工作。endprint

區(qū)域督查中心在很大程度上彌補(bǔ)了我國(guó)環(huán)境管理體制在區(qū)域環(huán)境治理監(jiān)管層面的空白，在跨域環(huán)境問(wèn)題治理、地方環(huán)境政策執(zhí)行監(jiān)督等層面發(fā)揮了重要的作用。面臨區(qū)域環(huán)境的新形勢(shì)以及區(qū)域治理過(guò)程的新調(diào)整，環(huán)保區(qū)域督查中心面臨著轉(zhuǎn)型，需要在總結(jié)多年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步尋找中央政府、地方政府及相關(guān)部門(mén)在解決區(qū)域環(huán)境問(wèn)題上更好的治理模式。

（二）區(qū)域環(huán)保督查中心的運(yùn)行邏輯

區(qū)域環(huán)保督查中心的運(yùn)行一般遵循兩個(gè)邏輯：國(guó)家主義和區(qū)域主義，兩種邏輯分別從不同的視角分析區(qū)域環(huán)保督查機(jī)構(gòu)在解決區(qū)域問(wèn)題過(guò)程中的合法性問(wèn)題。國(guó)家主義強(qiáng)調(diào)區(qū)域督查中心的代理人身份，代表國(guó)家對(duì)地方執(zhí)行環(huán)保政策的監(jiān)管。區(qū)域主義則強(qiáng)調(diào)地方解決區(qū)域問(wèn)題的直接操作性地位，為解決區(qū)域公共環(huán)境問(wèn)題提供支撐，確保在環(huán)境問(wèn)題上實(shí)現(xiàn)合作博弈，避免出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)。

國(guó)家主義的運(yùn)行邏輯將區(qū)域環(huán)保督查中心置于國(guó)家派駐地方的“欽差大臣”，核心是貫徹落實(shí)國(guó)家的法律、法規(guī)、各項(xiàng)環(huán)境政策。中央政府和地方政府在區(qū)域環(huán)境問(wèn)題治理中的角色是監(jiān)督者-被監(jiān)督者、政策制定者-政策執(zhí)行者。這種運(yùn)行邏輯假定地方政府可能出于地方利益在區(qū)域環(huán)境治理尤其是跨域環(huán)境治理中將地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于環(huán)境保護(hù)之上，所以區(qū)域督查中心作為中央政府的代理人，監(jiān)督地方政府執(zhí)行環(huán)保政策、解決區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的情況。在這種運(yùn)行邏輯下，區(qū)域督查中心作為權(quán)力主導(dǎo)的監(jiān)督者，在一定程度上反映出中央政府對(duì)地方政府在區(qū)域環(huán)境問(wèn)題治理中的不信任，雙方可能會(huì)產(chǎn)生策略行為的沖動(dòng)。在中國(guó)的行政官僚體制中，地方政府出于地方發(fā)展和地方利益等多重考慮，常常采取“上有政策，下有對(duì)策”，區(qū)域督查中心的核心職責(zé)就是避免中央政府制定的“政策走形”。國(guó)家主義的運(yùn)行邏輯將區(qū)域環(huán)境問(wèn)題定位于國(guó)家層面監(jiān)控下的治理，強(qiáng)調(diào)通過(guò)權(quán)威性的區(qū)域環(huán)境督查中心聚合各種力量，地方政府在與中央政府保持政令一致的情況下在解決區(qū)域環(huán)境問(wèn)題時(shí)有一定的自主權(quán)，但要受到區(qū)域督查中心的監(jiān)督。

區(qū)域主義的邏輯強(qiáng)調(diào)區(qū)域督查中心是區(qū)域環(huán)境物品的提供者和區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的解決者。新區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)治理而非管理，根據(jù)地區(qū)的地理特點(diǎn)選擇比較有效地解決區(qū)域環(huán)境問(wèn)題、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的模式，從而利用更加綜合、全面的方法實(shí)現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展[4]。區(qū)域主義的運(yùn)行邏輯更加強(qiáng)調(diào)“后國(guó)家主義”時(shí)代對(duì)社會(huì)治理的定位，“政府不僅是有組織的權(quán)力系統(tǒng)，同時(shí)也是協(xié)調(diào)手段”。面對(duì)具有復(fù)雜性、跨域性、多樣性等多重特征的區(qū)域環(huán)境問(wèn)題，權(quán)威性的區(qū)域環(huán)境督查中心對(duì)于解決跨界污染及其引發(fā)的環(huán)境沖突具有重要作用。

（三）區(qū)域環(huán)保督查中心的運(yùn)行困境——以西北環(huán)境保護(hù)督查中心為例

區(qū)域督查中心運(yùn)行一般遵循國(guó)家主義和區(qū)域主義兩種邏輯的內(nèi)在沖突和矛盾突出表現(xiàn)在：國(guó)家主義的運(yùn)行邏輯突出區(qū)域督查中心的權(quán)力主導(dǎo)監(jiān)督者角色，對(duì)地方的環(huán)境治理存在高度不信任，可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和信息不對(duì)稱，從而導(dǎo)致環(huán)保部“不放心”將重要的權(quán)力和事項(xiàng)委托給區(qū)域督查中心，區(qū)域督查中心只承擔(dān)一些例行性檢查類(lèi)的行為，這在某種程度上導(dǎo)致區(qū)域督查中心在實(shí)際工作中限于例行性事務(wù)處理而難以真正發(fā)揮“督、查”的預(yù)期功能；區(qū)域主義的邏輯現(xiàn)階段主要是自我治理模式，對(duì)地方環(huán)境治理缺乏足夠的權(quán)威性，難以得到地方政府的足夠信任，無(wú)法真正承擔(dān)起區(qū)域環(huán)境公共物品供給者和跨域環(huán)境糾紛協(xié)調(diào)者的角色，同時(shí)受制于地方政府對(duì)真實(shí)環(huán)境信息的“保留”和對(duì)區(qū)域督查中心的不信任，很難真正地發(fā)揮作用。

區(qū)域環(huán)保督查中心在實(shí)際運(yùn)行中存在的困境主要包括三個(gè)方面。

1職能定位不清。區(qū)域督查中心是受環(huán)保部委托負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境執(zhí)法督查問(wèn)題的派出機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)宏觀層面“督”國(guó)家法律法規(guī)在地方的落實(shí)，同時(shí)積極協(xié)調(diào)跨域問(wèn)題。但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，區(qū)域督查中心更多聚焦微觀，在跨域問(wèn)題治理中發(fā)揮的作用也非常有限。此外，區(qū)域督查中心與環(huán)保部職能之間具有“同構(gòu)性”，即后者職能增加也會(huì)導(dǎo)致前者職能增加，造成職能重疊、交叉，產(chǎn)生新的協(xié)調(diào)問(wèn)題。以西北環(huán)境保護(hù)督查中心為例，自2006年成立至今其職能從最初的9項(xiàng)基本職能擴(kuò)展到18項(xiàng)主要職責(zé)，內(nèi)容日益繁雜，職責(zé)從最初的宏觀督查、區(qū)域協(xié)調(diào)逐漸變成微觀參與實(shí)際環(huán)保案件處理。西北督查中心在實(shí)際工作中將更多的精力聚焦于“查”而非“督”，造成區(qū)域督查中心“直接督查過(guò)于具體，沒(méi)有真正在宏觀政策方面進(jìn)行督辦”。由于不存在約束機(jī)制和權(quán)力不對(duì)稱，區(qū)域督查中心一般都會(huì)存在“過(guò)度委托”的事項(xiàng)，環(huán)保部各司局會(huì)將一些不重要的例行行為委托給區(qū)域督查中心，成為其潛在的地方“辦公室”，造成中心工作人員疲于應(yīng)付環(huán)保部各司局交代的例行事務(wù)，很難在工作中真正做好“督”。西北督查中心與機(jī)構(gòu)所在地陜西省的環(huán)保廳聯(lián)系并不密切，比如為了解決黃河流域出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題，專門(mén)建立了四個(gè)省的定期聯(lián)系制度，但會(huì)議并沒(méi)有邀請(qǐng)西北環(huán)境保護(hù)督查中心列席參與①?？鐓^(qū)域、流域和海域的重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作是西北環(huán)境保護(hù)督查中心的重要職責(zé)之一，但在實(shí)際工作中這項(xiàng)職能履行并不明顯。西北督查中心更多的“進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，沒(méi)有主動(dòng)參與過(guò)協(xié)調(diào)”。從區(qū)域環(huán)境問(wèn)題治理角度看，西北環(huán)境督查中心很少實(shí)施促進(jìn)區(qū)域環(huán)境公共問(wèn)題解決的行為，主要是充當(dāng)了“輔助者角色”。

2權(quán)力與職能不匹配。區(qū)域環(huán)保督查中心職能履行困境的一個(gè)重要成因是缺乏履行職能的足夠權(quán)力。作為被代理者的環(huán)保部和代理者區(qū)域督查中心之間也存在著信任和信息難題，可能產(chǎn)生信息不對(duì)稱和道德風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境保護(hù)部各司局往往將一些不重要的權(quán)力委托給區(qū)域督查中心，而對(duì)重要權(quán)力和事項(xiàng)進(jìn)行保留。區(qū)域督查中心的運(yùn)行嚴(yán)格恪守“一事一委托”原則，而區(qū)域督查中心的設(shè)立本身缺乏高規(guī)格的法律依據(jù)導(dǎo)致其“每一件都經(jīng)過(guò)環(huán)保部的授權(quán)”，不得開(kāi)展未經(jīng)環(huán)保部預(yù)先批準(zhǔn)的重大行動(dòng)，對(duì)環(huán)保部委托督查的重大環(huán)境議題也沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的查處權(quán)。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)區(qū)域督查派出機(jī)構(gòu)督查工作規(guī)則》規(guī)定，區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心“不指導(dǎo)地方環(huán)保部門(mén)工作”，有限的授權(quán)使其權(quán)威性不足，工作開(kāi)展困難。以西北環(huán)境保護(hù)督查五處為例，在2011年正式開(kāi)展農(nóng)村環(huán)保和生態(tài)保護(hù)督查工作，但由于“自然保護(hù)區(qū)90%都是林業(yè)在管，發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題也沒(méi)有處理的權(quán)力和能力”①。這種查處和處理分離導(dǎo)致“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”，權(quán)責(zé)不匹配不但削弱了區(qū)域督查中心執(zhí)法過(guò)程中的權(quán)威性，而且嚴(yán)重影響了督查中心工作人員的工作積極性。因此，在有限的授權(quán)下，環(huán)保督查中心成為區(qū)域信息收集的角色，無(wú)法有效協(xié)調(diào)跨域環(huán)境問(wèn)題的解決，在地方環(huán)保工作中因沒(méi)有獨(dú)立懲罰權(quán)導(dǎo)致權(quán)威性不足、很難有效開(kāi)展工作，并未承擔(dān)起環(huán)保部與地方政府“獨(dú)立調(diào)解者”的角色[5]?？鐓^(qū)域、流域和海域的重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作理應(yīng)是西北環(huán)境保護(hù)督查中心的重要職責(zé)之一，但在實(shí)際工作中這項(xiàng)職能的履行并不是很有效。一方面由于區(qū)域督查中心本身沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的處罰權(quán)，導(dǎo)致在地方環(huán)保工作中權(quán)威性不足；另一方面各個(gè)地方都有自己的跨域糾紛處理機(jī)制，在跨區(qū)域、流域和海域的重大環(huán)境糾紛中西北環(huán)境保護(hù)督查中心更多的“進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，沒(méi)有主動(dòng)參與過(guò)協(xié)調(diào)”，尚未發(fā)揮其在跨域糾紛中的關(guān)鍵作用。endprint

3與區(qū)域環(huán)境治理的相關(guān)部門(mén)存在協(xié)調(diào)障礙。環(huán)境問(wèn)題本質(zhì)上是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，環(huán)保部門(mén)的工作涉及面很廣，必須與環(huán)保部、地方政府、地方環(huán)保部門(mén)保持順暢的溝通協(xié)調(diào)，否則工作難度太大和執(zhí)法成本過(guò)高會(huì)導(dǎo)致實(shí)際上的權(quán)力虛置[6]。區(qū)域督查中心是環(huán)保部的直屬事業(yè)單位，按照最初的設(shè)定，督查中心歸口環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局管理，但在實(shí)際工作中不僅要完成環(huán)境監(jiān)察局安排的工作，還要完成環(huán)保部其他司局交辦的業(yè)務(wù)。由于賦予職能與自身權(quán)力的不對(duì)稱性，使得區(qū)域督查中心會(huì)行使一些相對(duì)容易和簡(jiǎn)單的職能，形成“組織慣性”，進(jìn)一步強(qiáng)化其行為預(yù)期，變成環(huán)保部各司局例行事務(wù)的處理機(jī)構(gòu)。

環(huán)保部對(duì)于區(qū)域督查中心的定位和職能配置也是“混亂”的，在“國(guó)家主義邏輯”和“區(qū)域主義邏輯”兩者之間搖擺。環(huán)保部預(yù)期區(qū)域督查中心更多實(shí)現(xiàn)“區(qū)域主義邏輯”所要求的職能，但其實(shí)際的運(yùn)行卻按照“國(guó)家主義邏輯”來(lái)進(jìn)行，在整個(gè)組織設(shè)計(jì)上缺乏較為清晰的理論邏輯。這種缺乏清晰邏輯的定位突出表現(xiàn)為環(huán)境部與區(qū)域督查中心的內(nèi)部交流和溝通方面的“混亂”和“無(wú)序”。由于環(huán)境保護(hù)區(qū)域督查中心與地方政府、地方環(huán)保部門(mén)存在職能交叉，區(qū)域督查中心很難準(zhǔn)確理清“不干涉地方環(huán)保機(jī)構(gòu)工作”而充分履行區(qū)域督查的職能，結(jié)果環(huán)保部、省級(jí)政府、區(qū)域督查中心都不認(rèn)同現(xiàn)有的關(guān)系模式。環(huán)保部認(rèn)為區(qū)域督查中心沒(méi)有發(fā)揮好區(qū)域督查作用，在解決區(qū)域環(huán)境問(wèn)題上也有限。區(qū)域督查中心則沒(méi)有“組織認(rèn)同”，他們不認(rèn)為是環(huán)保部的有機(jī)組成部分，同時(shí)組織面臨一系列的激勵(lì)問(wèn)題。省級(jí)政府則認(rèn)為區(qū)域督查中心只是國(guó)家“耳目”，不是“問(wèn)題解決者”，而是“問(wèn)題制造者”。

西北督查中心在履職過(guò)程中常常陷入環(huán)保部各部門(mén)委派的諸多臨時(shí)性事務(wù)中，中心的工作時(shí)間大多疲于應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)部各個(gè)司局下派的任務(wù)，導(dǎo)致任務(wù)繁雜，受限于人力、時(shí)間等。現(xiàn)在西北環(huán)境保護(hù)督查中心幾乎沒(méi)有主動(dòng)督查環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，做的基本上都是環(huán)境保護(hù)部各司局直接下派的工作。因此，區(qū)域督查中心與其有“具體管理、聯(lián)系職責(zé)”的環(huán)境監(jiān)察局的關(guān)系不順暢，導(dǎo)致其實(shí)際上成為環(huán)保部各部門(mén)地方工作的地方執(zhí)行機(jī)關(guān)。此外，環(huán)保督查中心并沒(méi)有真正介入地方環(huán)保工作，與地方政府關(guān)系尚不協(xié)調(diào)，這在一定程度上導(dǎo)致督查中心的工作得不到地方政府和地方環(huán)保部門(mén)的有力支持，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)地方環(huán)保的有效監(jiān)管。區(qū)域督查中心與地方環(huán)保部門(mén)職能出現(xiàn)重疊，有的企業(yè)監(jiān)察30次，國(guó)家去完地方去，這樣出現(xiàn)了嚴(yán)重的職能交叉，與地方監(jiān)察大隊(duì)的管理職能存在很大的重疊。西北督查中心還存在“組織認(rèn)同”問(wèn)題，對(duì)部里人來(lái)說(shuō)是地方工作人員，不享受部委機(jī)關(guān)工作人員的各項(xiàng)福利；對(duì)地方環(huán)保部門(mén)來(lái)講又是國(guó)家部委工作人員，不享受地方給予公務(wù)員的福利。作為部直屬機(jī)構(gòu)的工作人員，西北環(huán)境保護(hù)督查中心的工作人員很難獲得輪崗、調(diào)崗機(jī)會(huì)，許多工作人員常年出差在外，普通工作人員年均出差天數(shù)為150天，同一部門(mén)的人員甚至幾個(gè)月都見(jiàn)不到面，這種高強(qiáng)度的工作造成“有家的長(zhǎng)期回不了、沒(méi)家的長(zhǎng)期建不了”的局面，嚴(yán)重影響了工作人員的工作積極性①。

三、完善區(qū)域環(huán)保督查中心的改革：經(jīng)驗(yàn)與建議（一）中國(guó)土地督察制度：可見(jiàn)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)行政監(jiān)察、警務(wù)督察等行業(yè)督查制度相對(duì)完善，其中2006年建立的國(guó)家土地督察制度成效顯著。伴隨著土地督察制度的建立，國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)土資源部代表國(guó)務(wù)院對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市政府的土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，在國(guó)土資源部下設(shè)國(guó)家土地總督察辦公室，同時(shí)按照管轄范圍向北京、沈陽(yáng)、上海、南京、濟(jì)南、廣州、武漢、成都、西安派駐9個(gè)國(guó)家土地督察局，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中有效發(fā)揮了作用。國(guó)家土地督察制度與環(huán)保區(qū)域督查中心在設(shè)置理念等層面具有相似之處，其成功的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)對(duì)轉(zhuǎn)型中的環(huán)境保護(hù)區(qū)域督查中心的改革具有借鑒意義。

1.依法履職，法律規(guī)格較高。一項(xiàng)有效的督查制度必須具備完善的法律體系支撐[7]。派駐地方的國(guó)家土地督察局代表國(guó)家土地總督察辦公室履行監(jiān)督檢查職責(zé)，國(guó)務(wù)院、國(guó)土總督察辦公室先后制定了《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》（下文簡(jiǎn)稱《通知》）、《國(guó)家土地督察專員派出工作規(guī)范（試行）》等法律規(guī)范，法律規(guī)范對(duì)各個(gè)土地督察局的職責(zé)、職權(quán)、責(zé)任制度等方面進(jìn)行了明確的規(guī)定，為區(qū)域土地督察局有效開(kāi)展工作提供了法律保障。與區(qū)域環(huán)保督查機(jī)構(gòu)由環(huán)保部發(fā)文建立相比，國(guó)土督察機(jī)構(gòu)法律規(guī)格較高，直接由國(guó)務(wù)院制定相關(guān)規(guī)章制度確保區(qū)域督查機(jī)構(gòu)在地方執(zhí)法督查過(guò)程中具有較高的權(quán)威性，確保督查工作的順利開(kāi)展。

2.權(quán)責(zé)明確，有實(shí)質(zhì)性的糾正權(quán)。根據(jù)《通知》的規(guī)定，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)主要包括四個(gè)方面：一是監(jiān)督檢查市級(jí)以上計(jì)劃單列市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況；二是監(jiān)督省級(jí)以上計(jì)劃單列市人民政府土地執(zhí)法情況；三是監(jiān)督檢查省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府貫徹中央關(guān)于運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控要求情況；四是開(kāi)展土地管理的調(diào)查研究，提出加強(qiáng)土地管理的政策建議。土地督察局的法定職權(quán)包括調(diào)查權(quán)、審核權(quán)、糾正權(quán)、建議權(quán)，并通過(guò)時(shí)效制度、問(wèn)責(zé)制度等確保權(quán)責(zé)有效落實(shí)。國(guó)土督察機(jī)構(gòu)督查級(jí)別較高，可以對(duì)省級(jí)政府土地利用情況進(jìn)行督察，并且在督查過(guò)程中具有明確的糾正權(quán)和審核權(quán)，而環(huán)保區(qū)域督查中心的督查對(duì)象不明確，難以對(duì)省級(jí)政府進(jìn)行督察，在督查過(guò)程中只享有建議權(quán)，就督查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題沒(méi)有實(shí)質(zhì)的處理權(quán)，會(huì)出現(xiàn)督查問(wèn)題上報(bào)后無(wú)反饋帶來(lái)的督查權(quán)威下降等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了環(huán)保區(qū)域督查中心正常的督查工作。

3.內(nèi)部管理分工明確，體制較為順暢。土地督察不同于《土地管理法》規(guī)定的土地監(jiān)察，二者在主體和客體上都有區(qū)別：土地監(jiān)察是縣級(jí)以上的土地行政主管部門(mén)對(duì)一切與土地發(fā)生法律關(guān)系的單位和個(gè)人進(jìn)行監(jiān)督檢查；而土地督察是國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)對(duì)省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府的土地行政行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。土地督察實(shí)質(zhì)上是中央對(duì)地方人民政府的土地督察權(quán)從土地監(jiān)察中分離出來(lái)的專門(mén)的制度規(guī)則，并沒(méi)有取代土地管理部門(mén)依法享有的土地監(jiān)督檢查權(quán)?！锻ㄖ访鞔_規(guī)定“國(guó)家土地督察局的人員實(shí)行異地任職，定期交流”，在確保對(duì)督查人員有效監(jiān)管的同時(shí)提升了其工作積極性。與土地督察機(jī)構(gòu)有所不同，環(huán)保督查機(jī)構(gòu)督查內(nèi)容過(guò)于繁雜，督查對(duì)象不明確，難以對(duì)省級(jí)政府進(jìn)行督察，環(huán)保督查機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)部門(mén)也缺乏明確的分工，督查人員沒(méi)有定期交流的規(guī)定，嚴(yán)重影響了環(huán)保督查中心工作的實(shí)效。endprint

（二）區(qū)域環(huán)保督查中心的改革

區(qū)域督查中心的有效運(yùn)行離不開(kāi)國(guó)家主義邏輯和區(qū)域主義邏輯的共同行使，實(shí)現(xiàn)兩種存在沖突的邏輯需要調(diào)整環(huán)境保護(hù)部、區(qū)域督查中心和省級(jí)政府之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境管理走向基于合作與信任的環(huán)境治理。在不同的邏輯主導(dǎo)下，區(qū)域環(huán)境督查中心的組織設(shè)計(jì)存在不同的價(jià)值取向、組織結(jié)構(gòu)和行為方式。走向環(huán)境治理，意味著環(huán)境治理主體之間關(guān)系模式的變遷，從權(quán)力、控制、對(duì)抗、不信任走向協(xié)商、服務(wù)、促進(jìn)和信任。美國(guó)的大區(qū)環(huán)境辦公室模式基本上很好地調(diào)和了“國(guó)家主義邏輯”和“區(qū)域主義邏輯”之間關(guān)系，通過(guò)國(guó)家主義邏輯來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域主義，通過(guò)區(qū)域主義邏輯來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家主義。它的核心思想是：美國(guó)環(huán)保部是“政策制定者”（主要制定有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)和政策），大區(qū)環(huán)境辦公室是“政策執(zhí)行者”（主要幫助各地方政府理解環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和政策的知識(shí)，并且監(jiān)督地方政府按照要求執(zhí)行環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)和政策），各級(jí)地方政府則是“政策的實(shí)施者”，主要是面向企業(yè)和公民個(gè)人，促使他們按照美國(guó)的法律要求實(shí)現(xiàn)守法的邏輯。要實(shí)現(xiàn)從環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境管理走向環(huán)境治理，需要對(duì)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)體制進(jìn)行系統(tǒng)性的變革，在環(huán)境治理關(guān)系模式中，區(qū)域督查中心要真正在區(qū)域環(huán)境治理中“大展拳腳”必須進(jìn)行一系列組織職能、結(jié)構(gòu)與行為的重組與變革。

1.組織行為的法律保障。國(guó)家主義和區(qū)域主義的雙重運(yùn)行邏輯要求對(duì)區(qū)域環(huán)保督查中心的組織行為給予規(guī)范，這種規(guī)范需要更高層次的法律保障，部門(mén)法難以保障組織行為的合法性和權(quán)威性。美國(guó)、日本對(duì)其區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)組織行為都專門(mén)制定了國(guó)家性法律，我國(guó)的土地督察中心依托國(guó)務(wù)院制定的法律開(kāi)展督查活動(dòng)，但環(huán)保領(lǐng)域尚未制定環(huán)境保護(hù)區(qū)域督查中心的專門(mén)法律。因此，應(yīng)該從國(guó)家環(huán)境保護(hù)體制的角度出發(fā)，理順環(huán)境保護(hù)體系中區(qū)域環(huán)境治理相關(guān)部門(mén)之間的關(guān)系，并通過(guò)高階位的法律予以明確，從法律層面規(guī)范區(qū)域督查中心的執(zhí)法權(quán)，提升其在區(qū)域環(huán)境治理中的權(quán)威性，充分發(fā)揮在跨域環(huán)境治理過(guò)程中的協(xié)調(diào)作用。

2.職能和職能的邊界界定。環(huán)保部、區(qū)域督查中心與地方政府的職能需要進(jìn)一步明確，以界定其在環(huán)保體制中的不同職能和職責(zé)。當(dāng)前我國(guó)的區(qū)域環(huán)境治理中環(huán)保部、區(qū)域環(huán)保督查中心和地方環(huán)保部門(mén)在區(qū)域環(huán)境治理過(guò)程存在職能交叉，這嚴(yán)重影響了區(qū)域環(huán)境管理體制的效能。從國(guó)家主義和區(qū)域主義的雙重運(yùn)行邏輯看，環(huán)保部應(yīng)該確認(rèn)在環(huán)保體制中扮演“政策制定者”的角色，根據(jù)區(qū)域督查中心和地方環(huán)保部門(mén)反饋的環(huán)境問(wèn)題從宏觀層面進(jìn)行政策的“關(guān)注”；區(qū)域督查中心則更應(yīng)該作為“政策執(zhí)行者”監(jiān)督地方政府對(duì)環(huán)保部制定的各項(xiàng)環(huán)保法律、法規(guī)的執(zhí)行情況，協(xié)調(diào)相關(guān)利益主體解決區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的行為；地方政府更應(yīng)該成為“政策實(shí)施者”，強(qiáng)調(diào)地方政府在督促企業(yè)、公民環(huán)保行為的合法性。

3.協(xié)調(diào)機(jī)制的規(guī)范化。環(huán)境保護(hù)部-區(qū)域督查中心-地方政府之間的關(guān)系模式，可以按照“組織化協(xié)調(diào)”與“個(gè)人化協(xié)調(diào)”兩種模式進(jìn)行?！敖M織化協(xié)調(diào)”強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)部設(shè)立一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)與區(qū)域督查中心協(xié)調(diào)，與此同時(shí)，區(qū)域督查中心可以按照職能分工設(shè)立“聯(lián)絡(luò)員”制度，利用“個(gè)人化協(xié)調(diào)”模式與環(huán)境保護(hù)部不同業(yè)務(wù)司進(jìn)行聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)知識(shí)共享和政策協(xié)調(diào)，這種協(xié)調(diào)在某種程度上有助于避免因例行事務(wù)的“過(guò)度委托”導(dǎo)致區(qū)域督查中心失去本身的職能。區(qū)域督查中心與地方政府的關(guān)系模式可以按照職能界定實(shí)現(xiàn)跨域環(huán)境治理中的”權(quán)威性協(xié)調(diào)”，利用區(qū)域督查中心中央政府部門(mén)代理人的身份，實(shí)現(xiàn)跨域環(huán)境問(wèn)題的合作治理。

區(qū)域環(huán)保督查中心的運(yùn)轉(zhuǎn)在區(qū)域環(huán)境治理上發(fā)揮了積極作用，但受制于當(dāng)前區(qū)域環(huán)境管理體制中區(qū)域督查中心雙重運(yùn)行邏輯之間存在的矛盾和沖突，區(qū)域環(huán)保督查中心改革勢(shì)在必行。區(qū)域環(huán)保督查中心的改革需要進(jìn)一步變革組織結(jié)構(gòu)，適應(yīng)區(qū)域環(huán)境問(wèn)題不斷增加的現(xiàn)實(shí)，更好地發(fā)揮其督查和跨域協(xié)調(diào)的職能。區(qū)域環(huán)保督查中心的改革選項(xiàng)仍然不成熟：一方面，區(qū)域督查中心尚未完全掌握面臨的所有問(wèn)題，需要通過(guò)進(jìn)一步的調(diào)研更深層次地了解區(qū)域督查中心改革的訴求；另一方面，改革本身是一個(gè)系統(tǒng)的過(guò)程，不僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的放權(quán)過(guò)程，更需要多項(xiàng)制度予以配套才能有效完成，需要在中央和地方關(guān)系改革的大背景下科學(xué)地定位區(qū)域督查中心在地方環(huán)境保護(hù)工作中的地位和作用，構(gòu)建一個(gè)更加綜合的整體性改革框架，顯然這需要進(jìn)一步的深入調(diào)研和制度創(chuàng)新。

注釋：

①資料來(lái)源于與西北督查中心2012年6月27日的座談。

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