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      基于委托代理關(guān)系的救災(zāi)資金使用監(jiān)督機制的構(gòu)建

      2014-04-19 06:57:00王樹兵李西文
      財政監(jiān)督 2014年13期
      關(guān)鍵詞:社會公眾委托人監(jiān)督機制

      ●王樹兵 李西文

      基于委托代理關(guān)系的救災(zāi)資金使用監(jiān)督機制的構(gòu)建

      ●王樹兵 李西文

      救災(zāi)資金的來源廣泛,既有來自中央及地方財政的撥款,也有來自社會各界甚至國際組織的捐助,牽涉面極廣。同時,救災(zāi)資金是救民于水火的救命錢,能否及時足額科學(xué)的使用,不僅關(guān)系到人民群眾的生命財產(chǎn)安全和生活基本保障,也關(guān)系到政府的信譽和形象?!肮烂朗录薄ⅰ吧械略p捐門”、“中非希望工程”等丑聞的曝光,導(dǎo)致信任風(fēng)波愈演愈烈,如何完善救災(zāi)資金使用的監(jiān)督機制,就成為當(dāng)前亟待研究的新課題。

      一、救災(zāi)資金使用中的問題分析

      目前,就全國范圍來看,救災(zāi)資金的使用基本可以實現(xiàn)救災(zāi)的目標(biāo),即救災(zāi)資金能夠滿足災(zāi)區(qū)人民的基本生活和正常的生產(chǎn)需要。但是,救災(zāi)資金使用中存在著資金無法及時到位、分配不均衡、截留挪用、考核不嚴(yán)等一系列問題,反映出監(jiān)督機制的不健全。

      (一)救災(zāi)資金籌集管理不到位

      救災(zāi)資金來源通常包括財政撥款、社會募集等。政府撥款審批程序較為嚴(yán)格,程序也較為復(fù)雜,經(jīng)常發(fā)生審批不及時、程序不透明等問題。而對于社會募集資金的管理,更是有待進(jìn)一步改進(jìn)。例如,捐款捐物的來源登記、賬務(wù)處理、公示、跟蹤制度還未能充分有效地發(fā)揮作用,信息系統(tǒng)建設(shè)還有待于繼續(xù)開發(fā)完善等。只有控制好源頭,救災(zāi)資金使用的監(jiān)督才有依據(jù)和根基。

      (二)救災(zāi)資金使用不透明

      通常,自然災(zāi)害發(fā)生后,民政部門、財政部門等會根據(jù)受災(zāi)嚴(yán)重程度確定給予當(dāng)?shù)厥転?zāi)群眾資金補助的力度和方式。但是,對于受災(zāi)嚴(yán)重與否及程度的認(rèn)定往往是由村委會完成,然后上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦按照規(guī)定進(jìn)行公示,并允許村民反映不同情況。然而,根據(jù)走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn),一些縣級民政局及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦的統(tǒng)計報表中,對于救助資金的來源和救助統(tǒng)計還停留在內(nèi)部。有的村有公示制度,但流于形式,有的村甚至還沒有建立起公示制度。調(diào)研過程中,部分村民也表示對災(zāi)后補助發(fā)放透明度的不滿。而且,在救災(zāi)物資使用情況說明表中,有的縣級民政部門只定期統(tǒng)計各項物資使用的總量,統(tǒng)計周期較長,而對于救災(zāi)資金的具體流向則缺少詳細(xì)的記錄和說明。顯然,救災(zāi)資金使用信息的不透明容易導(dǎo)致錢物被挪用或私吞,相應(yīng)的資金的“去脈”也很難具體查證和審計。

      (三)救災(zāi)資金撥付不規(guī)范

      搶險救災(zāi),性命攸關(guān),因此資金的撥付必須做到及時、足額。但當(dāng)前救災(zāi)資金管理體制,特別是對于災(zāi)民安置和災(zāi)后重建的救災(zāi)資金的管理還不規(guī)范、不成熟。具體來看,從資金申請、審批到實際撥付,再到發(fā)放到災(zāi)民手中,運行周期較長,手續(xù)復(fù)雜,從而容易滋生腐敗。例如,救災(zāi)資金的私吞和挪用現(xiàn)象時有發(fā)生,特別是在一些基層部門,救災(zāi)資金被某些地方政府以各種名義截留下來,成為地方財政收入,有的則將救災(zāi)資金挪作他用,導(dǎo)致下發(fā)的救災(zāi)資金缺斤少兩。這些不僅嚴(yán)重影響了救災(zāi)資金的及時性,造成了救災(zāi)資金使用效率低下,影響了災(zāi)區(qū)的重建速度和災(zāi)民的有效安置,也有損于政府部門的社會形象。

      (四)救災(zāi)資金分配不合理

      目前,我國救災(zāi)資金的分配涉及多個部門,如財政、民政、發(fā)改委等。這些部門都具有救災(zāi)資金的管理權(quán),而且分別遵循不同的資金使用和分配標(biāo)準(zhǔn)來安排分配救災(zāi)資金,容易導(dǎo)致救災(zāi)資金分配不合理。首先,雖然各部門之間各有分工,但是相互之間缺少經(jīng)常、細(xì)致的溝通,容易造成重復(fù)或平均等無效分配救災(zāi)資金的情況發(fā)生。其次,上級部門對救災(zāi)資金的分配指標(biāo)通常過于籠統(tǒng),缺少實施細(xì)則和詳細(xì)的解釋指導(dǎo)。比如,某省級部門在下?lián)芤淮闻_風(fēng)救災(zāi)資金時,相關(guān)指標(biāo)只分配到各縣級部門,縣級部門在再分配中彈性較大,加之操作上的人為因素,就很容易出現(xiàn)偏離災(zāi)情實際受損情況而分配救災(zāi)資金的不當(dāng)行為。這些行為會降低救災(zāi)資金的使用效果,有損于公平分配原則。

      (五)救災(zāi)資金使用缺乏有效考核

      總體上看,救災(zāi)資金使用的考核還未正式納入法律法規(guī)體系,因此不同省份的考核范圍、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等還存在較大差異,一些省市甚至還未真正建立起有效的考核制度。這相當(dāng)于縱容了一些部門對救災(zāi)資金使用的低效管理,尤其是災(zāi)后項目建設(shè)的考核不到位,不僅可能造成項目建設(shè)的重復(fù)性和無序性,還可能降低項目建設(shè)的適用性,甚至可能造成一些建設(shè)項目無法滿足受災(zāi)群眾需求的現(xiàn)象。

      二、救災(zāi)資金使用監(jiān)督中的委托代理關(guān)系分析

      為什么救災(zāi)資金使用中會出現(xiàn)一系列的問題?為什么對救災(zāi)資金使用的監(jiān)督長期處于低效率狀態(tài)?這些問題可以通過對委托代理關(guān)系的分析,得到合理解釋。委托代理理論,是由Jensen、Meckling(1976)提出的,通常用于研究企業(yè)內(nèi)部信息不對稱和激勵問題。其核心是研究在利益沖突和信息不對稱的環(huán)境下,委托人如何設(shè)計最優(yōu)契約來激勵代理人。救災(zāi)資金使用過程中,委托代理關(guān)系的存在具有多重性,決定了監(jiān)督機制設(shè)計的多面性和復(fù)雜性。

      (一)委托代理理論的基本條件

      根據(jù)委托代理理論,將信息優(yōu)勢方稱為代理人,信息劣勢方稱為委托人。代理理論認(rèn)為,代理關(guān)系賴以形成的基本條件為:一是市場交易中,存在兩個或兩個以上相互獨立的行為主體,他們在一定的約束條件下各自追求效用最大化。二是市場交易的參與者均面臨不確定性風(fēng)險,而他們掌握的信息處于非對稱狀態(tài)。

      由于信息不對稱和委托代理關(guān)系的存在,代理人的經(jīng)濟活動和經(jīng)濟行為就需要建立起有效的激勵約束機制。這為探討救災(zāi)資金使用監(jiān)督機制的建立奠定了理論基礎(chǔ)。

      (二)救災(zāi)資金使用過程中的委托代理關(guān)系

      根據(jù)委托代理理論的基本條件,可以理出救災(zāi)資金在籌集和使用過程中涉及的兩重主要的委托代理關(guān)系。

      1、政府與社會公眾之間的委托代理關(guān)系。救災(zāi)資金的來源主要有財政撥款和社會捐贈。社會捐贈資金的提供者是社會公眾,是救災(zāi)資金的委托人,而財政撥款雖是政府直接提供,但由于財政收入大都來自稅收收入即來自納稅人,其來源也應(yīng)屬于社會公眾。因此,社會公眾在救災(zāi)資金使用過程中扮演的是委托人角色,相應(yīng)的各級政府則作為代理人具體負(fù)責(zé)撥付、使用救災(zāi)資金。由于救災(zāi)資金的調(diào)撥和使用以及監(jiān)督都由政府部門負(fù)責(zé),而政府部門原本就因掌握更全面的受災(zāi)情況而具有信息優(yōu)勢,往往集監(jiān)督主體和客體為一身,因此調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的資金截留、挪用等無效率現(xiàn)象的發(fā)生也就不足為奇了。

      2、上下級政府部門之間的委托代理關(guān)系。在救災(zāi)資金撥付的過程中,各級政府按照中央政府或上級政府部門的原則性意見對救災(zāi)資金進(jìn)行使用和分配。在發(fā)放過程中,上級政府部門是委托人,下級政府部門則是代理人。此時,處于代理人地位的下級政府部門更接近信息源頭,更了解災(zāi)害發(fā)生和破壞的真實、詳細(xì)的信息,擁有信息優(yōu)勢。但如果監(jiān)督不到位,下級政府部門可能會追求自身利益最大化,如利用職務(wù)之便隱瞞信息,或者故意夸大災(zāi)害的嚴(yán)重程度,以騙取更多的財政資金支持。為此,上級政府部門會通過一些職能部門進(jìn)行監(jiān)督,如審計署、財政部、發(fā)改委等。但是,這些部門的信息來源多是由下級政府或者其所管轄單位提供,很難保證信息的真實完整,即很容易造成監(jiān)督的失靈、失效。

      (三)對救災(zāi)資金使用過程中委托代理關(guān)系的綜合分析

      綜合來看,上下級政府部門之間的委托代理關(guān)系與政府部門和社會公眾的委托代理關(guān)系都存在嚴(yán)重的信息不對稱。而在這兩種委托代理關(guān)系中,社會公眾是原始委托人,實際發(fā)放資金的下級政府部門是代理人,負(fù)責(zé)資金審批和撥付的上級政府則是兼具代理人和委托人的雙重身份,稱之為中間委托人。也就是說,上級政府部門相當(dāng)于社會公眾與下級政府部門委托代理的一個橋梁。救災(zāi)資金使用過程中的主要委托代理關(guān)系具體如下圖所示。

      社會監(jiān)督機制具有重要作用(唐英凱,2011),但由于社會公眾人員分散、監(jiān)督渠道不通暢及監(jiān)督意識薄弱,很難成為監(jiān)督的主角。從圖1可知,上級政府部門在救災(zāi)資金使用過程中的作用舉足輕重,能否有效發(fā)揮救災(zāi)資金的效用關(guān)鍵在于其監(jiān)督職能能否有效發(fā)揮?,F(xiàn)有研究也證實了這一點,如華金秋和劉傳紅(2009)指出,政府審計以尋求“公正”為價值目標(biāo),在救災(zāi)資金管理中發(fā)揮著不可或缺的作用。

      在救災(zāi)資金使用的委托代理關(guān)系中,實際上監(jiān)督只存在于上級政府與下級政府部門之間。這是因為,在當(dāng)前我國救災(zāi)資金管理和監(jiān)督體制中,對救災(zāi)資金項目建設(shè)的監(jiān)督基本上以政府部門為主,如財政部門、審計部門等,也只有政府部門的監(jiān)督是較為完善的,而社會公眾監(jiān)督雖形式上存在,但是因監(jiān)督意識較弱、監(jiān)督主體分散、監(jiān)督力度較小而相當(dāng)不完善。換句話說,作為救災(zāi)資金的提供者即委托人,在救災(zāi)資金使用過程中的監(jiān)督主體地位是缺失的。究其原因,多重委托代理關(guān)系和監(jiān)督主體的特殊性是其重要的影響因素,而救災(zāi)資金使用相關(guān)法律規(guī)范的不完善和監(jiān)督渠道的匱乏又加劇了信息不對稱程度,從而導(dǎo)致了救災(zāi)資金使用過程中的種種問題。只有明確這一點,才能更合理地設(shè)計出一套行之有效的監(jiān)督機制。

      三、基于委托代理關(guān)系的救災(zāi)資金使用監(jiān)督機制的構(gòu)建

      為了治理當(dāng)前救災(zāi)資金使用過程中的問題,應(yīng)該建立行之有效的救災(zāi)資金籌措與使用監(jiān)督管理機制,以確保救災(zāi)資金物質(zhì)籌措使用高度透明和高效率(朱國瑋,2009)。結(jié)合上文對救災(zāi)資金使用過程中委托代理關(guān)系的分析,可以從以下幾個方面構(gòu)建一套立體式的救災(zāi)資金使用監(jiān)督機制。

      (一)救災(zāi)資金使用監(jiān)督機制的基本框架

      只要市場不是完全有效,委托人與代理人之間的信息不對稱就會客觀存在,所以委托代理雙方的博弈也客觀存在。因此,需要設(shè)計合理的監(jiān)督機制,并且要貫穿交易的始終。在救災(zāi)資金的使用監(jiān)督中,不論是政府監(jiān)督部門還是社會公眾與媒體監(jiān)督,相對于救災(zāi)資金的直接管理者即政府部門而言,都屬于一種間接的控制或監(jiān)督,是監(jiān)督的第三方,或稱外力監(jiān)督。而政府部門自身對資金使用的控制和監(jiān)督則屬于自我監(jiān)督,即監(jiān)督的內(nèi)力。只有將救災(zāi)資金籌措和使用的全過程均納入內(nèi)外監(jiān)督的體制內(nèi),才能有效提高救災(zāi)資金使用效率,降低救災(zāi)資金管理成本,從而實現(xiàn)標(biāo)本兼治。

      由此提出,建立一套集救災(zāi)資金撥付部門(上級政府)、管理部門(下級政府)、使用者(社會公眾)共同參與的三位一體的、全過程跟蹤的“立體式”全方位監(jiān)督機制,以此來掣肘代理人的逆向選擇和道德風(fēng)險,緩解委托代理各方的利益沖突(見下圖)。

      通過該救災(zāi)資金使用監(jiān)督框架,將救災(zāi)資金的服務(wù)意識和監(jiān)督理念滲透到建立健全監(jiān)督機制的各個參與者以及各個環(huán)節(jié),來優(yōu)化救災(zāi)資金籌集、分配、使用和監(jiān)督的整個流程,提高救災(zāi)資金的使用效果和資源配置效率。

      (二)救災(zāi)資金使用監(jiān)督機制順利運行的保障措施

      救災(zāi)資金使用監(jiān)督機制的構(gòu)建,僅有基本框架是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,重要的是要有一系列可行措施為其保駕護(hù)航。

      1、建立信息共享平臺,打通社會公眾監(jiān)督渠道。從資源角度和成本效益角度分析,監(jiān)督資源最豐富、成本最低的是集合社會的力量開展監(jiān)督活動。在如今的信息高速發(fā)展的時代,網(wǎng)絡(luò)媒體已深入人們生活的方方面面,是一種高效、廣泛傳播信息的新型工具。因此,為了確保社會公眾對救災(zāi)資金使用的監(jiān)督,首先應(yīng)該由政府部門牽頭打造救災(zāi)資金信息共享平臺,打通社會監(jiān)督渠道,并大力宣傳,使社會公眾了解并能夠充分發(fā)揮其委托人的監(jiān)督作用,從而打破社會公眾無法有效行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的尷尬局面。

      2、完善救災(zāi)資金監(jiān)督管理組織建設(shè),強化監(jiān)督部門的獨立性。救災(zāi)資金類型眾多,包括災(zāi)民生活救濟經(jīng)費、衛(wèi)生救災(zāi)經(jīng)費、防汛抗旱經(jīng)費、汛前應(yīng)急度汛經(jīng)費、水毀道路補助經(jīng)費、文教行政救災(zāi)補助經(jīng)費、農(nóng)業(yè)救災(zāi)經(jīng)費、恢復(fù)重建補助經(jīng)費等。這些資金分別由財政部、民政部、衛(wèi)生部、水利部、農(nóng)業(yè)部、教育部、交通部、發(fā)改委等若干部門負(fù)責(zé)款項撥付,由民政部門負(fù)責(zé)實際管理,這些部門均有監(jiān)督職責(zé)。但是,由于這些監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)不同、角度不同,方法和手段也不同,對救災(zāi)資金的使用較為分散,難以進(jìn)行有效評估,導(dǎo)致委托代理關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化。因此,應(yīng)該明確由政府牽頭設(shè)立救災(zāi)資金監(jiān)督的專門部門,對不同來源和類型救災(zāi)資金的使用負(fù)責(zé)監(jiān)督,并在撥付和使用部門間形成協(xié)調(diào)效應(yīng)和監(jiān)督合力,建立起審計、媒體等監(jiān)督部門提前介入、全程跟蹤、著力防范的全新監(jiān)督模式,對財政資金、社會捐贈資金等的撥付、收取、分配、使用等方面進(jìn)行全面監(jiān)督。

      3、建立救災(zāi)信息反饋平臺,強化救災(zāi)資金使用效果評估。救災(zāi)資金在災(zāi)害發(fā)生后,一方面發(fā)放給當(dāng)?shù)貫?zāi)民,另一方面作為受災(zāi)區(qū)域救助資金使用。目前,在具體資金運行層面,偏重“給予”,忽視資金投放后的具體使用效果,無法在短期與長效資金投放上作出科學(xué)合理的有效預(yù)期和安排。而要進(jìn)行評估首先得有反饋信息,所以還需建立信息反饋平臺。通過這一平臺,動態(tài)發(fā)布捐贈的需求信息,捐贈的款項數(shù)額、來源、去向,資金的使用情況等。通過對反饋信息的了解將有助于慈善機構(gòu)增強其運作的透明度,而另一方面也能夠保證善款善用,增強人們的捐贈熱情。根據(jù)信息反饋平臺提供的信息,強化災(zāi)害救助資金使用效果的評估,以全面了解資金投入后災(zāi)民生活的真實情況和區(qū)域救助項目的進(jìn)展情況,從而為保障救災(zāi)資金的科學(xué)使用和救災(zāi)資金監(jiān)督機制有效運行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境?!?/p>

      河北省英烈紀(jì)念園管理處、河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)會計學(xué)院)

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