預算內(nèi)基本公共服務資金投入效率及影響因素分析
——以四川省18個地級城市為例

●周 慧

預算內(nèi)基本公共服務資金投入效率及影響因素分析
——以四川省18個地級城市為例

●周 慧

一、問題的提出

預算資金的投入產(chǎn)出效率已經(jīng)成為社會關注的焦點，隨著十八大“建立和完善績效預算管理制度”的提出，建立績效預算評價體系，實現(xiàn)對財政資金從“注重投入”轉(zhuǎn)向“注重效果”的管理成為新時代預算改革的重要內(nèi)容①。這種新的預算理念要求政府在編制預算時先明確追求的“結(jié)果”，根據(jù)“結(jié)果”來編制預算，從而決定投入資金量。在我國，績效預算指政府部門先確定履行職能需要消耗的資源、資金，并制定績效目標，通過量化的指標來衡量實施過程中完成的情況。通過推行績效預算，可以有效控制行政成本、節(jié)約財政資金、提高財政資金使用效益。

伴隨著政府職能向基本公共服務供給的轉(zhuǎn)變，公共資金的投入產(chǎn)出效率更多的是用來衡量公共服務的供給效率，只有把財政預算資金真正地用到那些社會需要的方面，才能實現(xiàn)投資的規(guī)模效應，提高財政資金的使用效率。作為西部第一大省，四川省同樣面臨著基本公共服務供給不均等化和財政資金利用效率低下的困頓現(xiàn)狀，政府基本公共服務支出不斷上升，但社會的公共服務需求卻始終難以滿足。自2009年以來，四川省政府“十大民生工程”②這項旨在改善城鄉(xiāng)基本公共服務供給不均等化現(xiàn)狀的項目，其資金投入從2009年的800億元增加到2013年的1249.07億元。伴隨著如此大規(guī)模的預算資金投入，關于財政資金的利用效率卻未能完全為公眾熟知，因此，如何提高預算約束下財政資金的使用效率成為本文關注的焦點。

二、文獻綜述

關于預算資金效率，國外學者主要著重于從公共產(chǎn)品理論和財政分權的角度研究財政效率與財政公平。對政府支出效率的評估方法經(jīng)歷了從“3E”評價法、成本—效益分析法、平衡分計分卡、量本利分析法到半?yún)?shù)分析法和數(shù)據(jù)包絡分析法的轉(zhuǎn)變。其中，最常用的方法是將DEA效率評價與Tobit回歸方程相結(jié)合來分析效率及影響因素。DEA方法從20世紀80年代創(chuàng)建以來，大多數(shù)研究者將其作為計算政府效率、公共服務效率的手段，主要原因是DEA的多投入、多產(chǎn)出評價方法能滿足各方的需求。使用DEA的研究主要分為兩類：一是橫向比較不同決策單元的投入產(chǎn)出效率。如歐洲中央銀行的一份報告使用DEA方法分析歐盟成員國的公共部門服務相對效率 (Afonso,2006)，桑帕約(Sampaio, 2008)采用DEA方法對歐洲和巴西的一些城市公共交通服務進行效率分析。二是對同一決策單元的DEA效率進行縱向比較，Odeck(2008)對挪威的城市公共交通服務合并前后提供的服務進行了對比分析，運用DEA來運算這些服務的Malmquist指數(shù)，而近期對DEA方法的研究則集中在能源方面投入產(chǎn)出效率的評價上。

在國內(nèi)，公共服務效率也成為許多學者關注的焦點。這些研究主要集中在三個方面：一是關于基本公共服務的效率評價和影響因素分析，如陳昌盛、蔡躍洲（2007）較早用基準法和數(shù)據(jù)包絡分析法從投入、產(chǎn)出和效果三方面綜合評估，得出我國基本公共服務綜合績效整體偏低的結(jié)論；陳詩一、張軍（2008）運用 DEA方法和 Tobit回歸模型分析了中國地方政府財政支出效率，結(jié)果顯示中國大部分省級政府財政支出并非完全有效。二是分析基本公共服務供給的區(qū)域差異，如任強、楊順昊（2010）通過對比中美兩國在公共服務投入、產(chǎn)出和效果在區(qū)域之間的差異，認為無論是從公共服務的投入還是產(chǎn)出，中國各省差距比美國各州的差距都大，并從完善轉(zhuǎn)移支付制度等角度提出解決辦法；肖建華（2012）通過運用DEA對我國社會性基本公共服務財政供給效率進行研究，認為省與省之間的技術效率和純技術效率差距較大，并提出在加大財政總體投入的同時，調(diào)整基本公共服務供給結(jié)構(gòu)、時間選擇等方面的投入強度的政策建議。三是從財政分權的角度研究公共服務的供給效率，如龔鋒、盧洪友（2013）從財政分權的角度探討教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務方面的公共服務配置效率，闡釋了財政分權的不同維度對公共服務的影響。

盡管國內(nèi)學者使用DEA方法對財政效率和經(jīng)濟效率進行測度，但是大多是基于宏觀經(jīng)濟，而以市縣等區(qū)域經(jīng)濟或微觀經(jīng)濟主體的關注較少?；谶@一背景，本文通過使用DEA數(shù)據(jù)包絡分析模型研究四川省18個城市③的基本公共服務供給效率，使用C2R多元產(chǎn)出模型就對居民影響較大的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)三個方面進行測度，分析影響預算內(nèi)基本公共服務資金效率的主要因素，并結(jié)合四川省經(jīng)濟發(fā)展狀況提出如何提高財政資金使用效率的政策建議。

三、模型建立

（一）DEA模型

采用DEA最基本的C2R模型來分析基本公共服務的供給效率。其基本原理如下：假定存在n個評價單元（DEA中稱為是決策單元），設為DMUj(j=1,2,3,…,n)，每個決策單元DMU都對應m項投入Xj=x1j,x2j,x3j,…xmj，s項產(chǎn)出Yj=y1j,y2j,y3j,…ysj，則第 j個決策單元DMU的效率評估模型可以設定為：

上述模型中，V代表輸入的權向量，U表示輸出的權向量，總輸入和總輸出之比hj反映決策單元DMU的有效性。如果給定條件下的hj=1，則稱決策單元 j是DEA有效，否則成為弱DEA有效。

（二）Tobit模型

為了分析影響預算內(nèi)財政資金投入效率的影響因素，我們引入常用的受限因變量回歸模型——Tobit模型，基本原理如下所示：

其中，zi為效率值，Xi為解釋變量向量，BT為未知參數(shù)向量，εi～N(0，δ2)。解釋變量 Xi取實際觀測值，效率值 zi只能以受限制的方式觀測到被解釋變量。當zi＞0時，“無限制”觀測值均取實際的觀測值，zi≤0時，觀測值均取為0。

四、實證研究

（一）確立基本公共服務供給效率指標

本文在參考陳仲常、張崢(2011)等學者研究的基礎上，結(jié)合四川省的實際基本公共服務供給現(xiàn)狀以及數(shù)據(jù)的可獲得性選擇通過對比教育、醫(yī)療、社會保障和就業(yè)這三項基本服務的供給效率，并確立了如下指標體系：

表1 基本公共服務供給效率指標體系

（二）基本公共服務供給效率評價

基于四川省基本公共服務供給現(xiàn)狀以及數(shù)據(jù)的可獲得性，本文選取2009—2011年四川省除甘孜、阿壩、涼山州以外的其余18個地級城市的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)三個方面來衡量四川省各地級市的基本公共服務供給效率，數(shù)據(jù)來源于《四川省統(tǒng)計年鑒2010—2012》和其他各城市統(tǒng)計年鑒。首先采用多投入、多產(chǎn)出變量分析模型，得到表2所示的結(jié)果。

表2 2009—2011年四川省18個城市基本公共服務資金綜合DEA效率

觀察表2可知，在省內(nèi)18個城市中，除省會城市成都、工業(yè)經(jīng)濟發(fā)達城市綿陽、攀枝花和旅游業(yè)發(fā)達城市樂山和酒類生產(chǎn)城市宜賓以外，其余各城市的預算內(nèi)基本公共服務投入財政資金的利用效率都低于0.85，而且財政資金的利用效率呈現(xiàn)出與地區(qū)經(jīng)濟增長同向變動趨勢。為了更好地反映預算資金效率隨地區(qū)經(jīng)濟增長的變動程度，制作2009—2011年四川省各地級市的GDP平均增長速度與DEA效率的散點圖（見下圖1）。

圖1 各地區(qū)DEA效率與GDP平均增長率之間的動態(tài)關系④

結(jié)果顯示，隨著各地區(qū)GDP增長速度的變化，預算內(nèi)基本公共服務的財政資金利用效率并未呈現(xiàn)出意料中的現(xiàn)行增長趨勢，而且各地區(qū)在不同類別上財政資金的利用情況存在較大的差異，因此認為綜合指數(shù)并不能完全反應各地區(qū)預算內(nèi)基本公共服務財政資金的獨立效應，因此我們以時間序列數(shù)據(jù)為研究對象，分教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)三個方面分別考察財政資金的投入效率，結(jié)果見表3（見下頁）。

從表3中DEA實證結(jié)果可知：總體來看，2009—2011年間，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)的基本公共服務供給技術效率較低，大多數(shù)城市都呈規(guī)模報酬遞增的狀態(tài)，而且各地級市之間基本公共服務供給效率差異明顯。具體表現(xiàn)在：一是教育方面，綜合效率較高，其中，內(nèi)江市、宜賓市、達州市、資陽市技術效率較高，呈現(xiàn)規(guī)模報酬不變；除成都市、綿陽市、南充市呈現(xiàn)規(guī)模報酬遞減以外，其余城市技術效率偏低，規(guī)模報酬遞增較明顯；二是醫(yī)療衛(wèi)生方面，綜合技術效率較低，多數(shù)城市技術效率在0.6左右，德陽、遂寧等7個城市規(guī)模遞減，成都、自貢等4個城市規(guī)模報酬不變，僅瀘州等6個城市規(guī)模報酬遞增。而在社會保障和就業(yè)方面，總體效率水平較低，除了5個城市的技術效率(PE值)大于0.5以外，其余地區(qū)均在0.3左右，充分說明四川省社會保障和就業(yè)方面的供給效率偏低的嚴峻事實，除成都市唯一呈現(xiàn)規(guī)模報酬不變外，其余地區(qū)均是規(guī)模報酬遞增。

（三）基本公共服務供給效率的影響因素分析

鑒于基本公共服務供給效率在各城市間的差異明顯，因此，需要確定影響基本公共服務供給效率的因素。參考陳詩一、張軍（2007）的方法，選取人均GDP、受教育程度、人口密度作為經(jīng)濟變量，財政分權作為政策變量，建立如下所示的回歸模型：

其中， Yit表示效率值，α0i為截距項，α1i、α2i、α3i、α4i為參數(shù)向量，X1t代表人均GDP，X2t代表受教育程度，X3t代表地區(qū)人口密度，X4t為財政分權，εit為隨機變量。模型中的受教育程度為初中、高中和高等教育在校生人數(shù)占當?shù)乜側(cè)丝诘谋壤?，人均GDP作為地區(qū)經(jīng)濟實力的衡量因素，人口密度作為模型的外生變量控制，財政分權指數(shù)采用王文劍、仉建濤、覃成林（2007）年所用的指標來度量，并對所有數(shù)據(jù)做標準化處理。經(jīng)過Eviews7.0的Tobit分析之后，得到如表4所示的結(jié)果。

表4 基本公共服務供給效率Tobit模型回歸結(jié)果

從以上Tobit模型回歸結(jié)果可知，人均GDP對基本公共服務供給效率呈正相關關系，因為隨著地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，公共服務供給的技術效率會上升，使得基本公共服務的供給效率上升；人口密度對供給效率呈現(xiàn)微弱的正相關關系，表明在人口密度較大的地區(qū)基本公共服務供給效率會有所上升，這主要可以歸結(jié)于人口密集地區(qū)政府供給的監(jiān)督成本下降的影響；教育程度與公共服務供給效率呈負相關關系，表明受教育程度越高的地區(qū)的供給效率反而越低，教育的正向激勵機制未能完全形成；至于財政分權方面，表明財政分權能力越高的地區(qū)的基本公共服務供給效率也較高，這主要是因為地方政府是基本公共服務的直接供給方，地方財力直接影響供給的力度和技術效率。

五、研究結(jié)論及政策建議

（一）研究結(jié)論

根據(jù)上述實證研究的結(jié)果分析，大致可以得出以下結(jié)論：

一是預算內(nèi)基本公共服務財政資金供給效率在城市間的差異明顯，隨著地區(qū)經(jīng)濟實力不同而呈現(xiàn)較大變化。從全省范圍內(nèi)看，綜合經(jīng)濟實力較強的城市，如成都、綿陽等地基本公共服務的技術效率也較高，綜合規(guī)模報酬不變或遞增。

二是教育類公共服務的總體技術效率和綜合供給效率都高于醫(yī)療衛(wèi)生類、社會保障和就業(yè)類公共服務，表明社會對醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)類的基本公共服務需求仍然較大，而政府在這兩個方面的財政支持力度非常有限。

三是從基本公共服務供給效率的影響因素上看，地區(qū)人均GDP、財政分權、人口密度與供給效率成正相關關系，表明地方經(jīng)濟實力增強可以正向促進效率的提升，而受教育程度與供給效率成負相關關系，表明社會注重引導教育發(fā)展，促進正向激勵機制的形成。

表3 2009—2011年四川省各地級市基本公共服務投入的DEA效率

（二）政策建議

基于以上分析，歸納總結(jié)提高四川省基本公共服務供給效率的幾點建議：

一是完善省以下財政分權體制，促進形成以基本公共服務為導向的財政評價體系。由于地方政府是基本公共服務的直接供給方，因此調(diào)整中央和地方之間的財力分配，適度增加省以下地方政府的經(jīng)濟主動權，將有利于提高效率，可以有效地增強公共服務的供給效率；同時，促進財政評價體系“經(jīng)濟總量增長”向“基本公共服務均等化”的轉(zhuǎn)變。

二是從供給結(jié)構(gòu)來看，加強對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政自主權，對于規(guī)模報酬遞增的地區(qū)，應逐步增加財政資金投入，提高財政資金使用效率。同時，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，對于那些民眾需求非常高的基本公共服務，如醫(yī)療和社會保障等，在中央政府全面統(tǒng)籌的基礎上，相應地增加地方政府的實際管理權限。

三是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付體制，加大轉(zhuǎn)移支付力度。財政轉(zhuǎn)移支付是平衡地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，在實現(xiàn)基本公共服務均等化的目標導向下，應進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，量化稅收返還、過渡期轉(zhuǎn)移支付、專項補助和原體制性補助等。從省內(nèi)來看，應著重加大對少數(shù)民族地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政支持，不斷平衡地區(qū)間基本公共服務供給力度和效率方面的差異。■

注釋

①南方日報：《十八大報告里的“全口徑預算監(jiān)督”如何實現(xiàn)》

②十大民生工程具體包括：就業(yè)促進、扶貧解困、民族地區(qū)幫扶、教育助學、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、百姓安居、民生基礎設施、生態(tài)環(huán)境、文化體育。③除涼山州、甘孜州、阿壩州以外的其余城市。

④A1—A18依次代表成都市、自貢市、攀枝花、瀘州市、德陽市、綿陽市、廣元市、遂寧市、內(nèi)江市、樂山市、南充市、眉山市、宜賓市、廣安市、達州市、雅安市、巴中市、資陽市。

西南財經(jīng)大學財政稅務學院）

（本欄目責任編輯：張蕾）