轉型高校內控機制建設探析*

張其飛

(江蘇第二師范學院資產(chǎn)與設備管理處，江蘇南京 210013)

按照馬丁·特羅關于高等教育大眾化的理論，中國的高等教育已進入轉型發(fā)展時期?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱“《綱要》”)提出到2020年，高等教育大眾化水平進一步提高，毛入學率達到40%。目前，高校的轉型發(fā)展既有國家宏觀政策方面的影響，也有學校在規(guī)模擴張或合并、升格、改制等完成后，個體追求自身重新定位、科研提升、培養(yǎng)目標調整等個性化發(fā)展方向的調整。近年來，由于利益分配格局的調整，高校系統(tǒng)屢屢發(fā)生教材回扣、招生黑洞、基建后勤腐敗以及科研造假、論文抄襲等腐敗現(xiàn)象，如果僅從權力運行的角度分析，則可以稱之為權力異化的結果［1］，而實質是處在轉型期的高校因內控機制不健全所導致的必然結果?！皟瓤貦C制”本為財務管理術語，本文理解為一個單位或組織為了實現(xiàn)既定目標，防范和減少風險的發(fā)生，以制度建設為基礎，全體成員共同參與，采取權力分解、相互制衡手段，對內部業(yè)務流程進行全程的介入和監(jiān)控的管理過程。

一、轉型發(fā)展期高校內控機制建設存在的問題

(一)對內控機制建設存在認識上的偏差

1對內部控制目的和意義認識較模糊 有的高校領導，甚至是地方教育主管部門認為內部控制就是加強財務管理，只要把好財務報銷關就可以了;有的領導認為高校是清水衙門，現(xiàn)有的廉政建設制度已經(jīng)足夠，日常工作中再抓內控機制建設就是“作秀”，搞“政績工程”，并無太大實際意義;還有的干部簡單地認為內控機制建設就是開展廉政風險防范，只要紀檢監(jiān)察部門開展廉政風險排查、提出防范措施，與自己關系不大。這些干部或多或少都抱著一種隨大流的態(tài)度，參與內控機制建設的自覺性和主動性不強，影響了內控機制建設的整體推進。

2 對內控機制建設與學校事業(yè)發(fā)展關系的把握不夠全面 轉型發(fā)展中的高校，多數(shù)干部都有著一種迫切發(fā)展、強烈提升的愿望，在現(xiàn)行體制下，面對學校有限的人力、物力、財力，有時會把內部控制與學校事業(yè)發(fā)展對立起來，視內控管理為專業(yè)發(fā)展的障礙，規(guī)章制度為科研項目申報的羈絆，往往把“科研投入”作為違規(guī)借口，以“教學需求”作為繞開制度的理由，認識不到有效的內部控制是進一步提高科學管理，促進學校事業(yè)發(fā)展的前提和保證。

(二)高校普遍存在行政權力擴張的現(xiàn)象

1 行政權力高于學術權力 由于我國高校實行黨委領導下的校長負責制，高校實際上成為一個行政單位而非學術團體。長期以來，為加強管理，國家和政府將高校視為政府的一級組織，賦予其副部級、廳級等行政級別。學校日常管理也體現(xiàn)著濃厚的行政色彩，表現(xiàn)為學校的行政管理部門要高于教學、科研二級單位，形成了較為明顯的“行政中心化”局面。

2 學術權力行政化傾向明顯 高校的“人才培養(yǎng)、科學研究、服務社會和文化傳承”四項職能，是通過人才培養(yǎng)、科學研究和知識創(chuàng)新來實現(xiàn)的，這些使命的完成無不依靠學術權力來保障。可見，在高校的權力結構中，以“學術獨立、學術自由”為前提的學術權力應當居于高校權力結構的中心地位?！毒V要》中提出“探索教授治學的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用”。對于高校來說，實現(xiàn)“教授治學”的有效手段通常通過職稱評審或學科研評定來體現(xiàn)，而作為學校最高的學術權力機構——學術委員會或高級職稱評審委員會等，由于受到辦學規(guī)模、辦學層次、科研實力等因素的影響，一般由校領導、院(系)主要負責人、教學、科研部門負責人及少部分教授代表組成。具有高級職稱的行政領導占據(jù)學術權力的主流，可見職稱評審、科研評定或多或少帶有些行政決策的傾向。

(三)高校存在制度上的缺失

1 制度體系建設不完備 當前，高校的轉型發(fā)展逐漸融入經(jīng)濟社會的發(fā)展，越來越注重制度建設，但是制度建設缺乏頂層設計，沒有統(tǒng)一規(guī)劃，總體上受到政府管理體制影響，存在部門化的傾向。部門之間橫向溝通較少，在內容覆蓋面上存在著某個領域制度交錯重疊，多頭管理;某些領域無人關注，存在制度上的空白，無意之中造成內控“盲區(qū)”。有的制度相互之間缺乏銜接，甚至相互沖突，破壞了內控機制的科學性和系統(tǒng)性。

2 制度建設具有滯后性 制度的制定主要來自兩個方面:一是上級要求，二是解決工作中的實際問題需要。無論是貫徹上級要求，還是解決實際工作中出現(xiàn)的問題，對于帶有“法”、“紀”性質制度的出臺，都存在著依據(jù)“上法”、結合本校實際的客觀需要的因素，因此必然遵循著由發(fā)現(xiàn)問題的“個別”，到出臺制度的“一般”，再到落實制度的“個別”過程，存在著一定的時間跨度，具有絕對的“滯后性”。

3 制度執(zhí)行力不強 制度在執(zhí)行過程中，受人為因素、利益調整等影響，落實方面存在打折扣和不到位現(xiàn)象。一方面是重制定，輕落實，造成有章不循，無法落實，使得制度本身的約束力和威懾力大打折扣;另一方面，除制度本身缺乏操作性、難以執(zhí)行外，受“一團和氣”影響，領導干部不愿得罪人，或者領導干部帶頭破壞制度，制度的執(zhí)行對下不對上，具有一定的隨意性［2］。

(四)高校風險防控意識淡薄，責任追究乏力

1 內控意識相對淡薄 作為公共事業(yè)單位，高校的大部分收入為財政拔款和學費收入，而且高校不以營利為目的，不存在贏利、虧損的情況，同時，對經(jīng)營目標也沒有硬性考核指標，因此高校的管理者、決策者將更多的精力放在教學改革、科研提升、招生和規(guī)模擴張上，缺乏成本核算意識和內控意識［3］。

2 風險評估的方法與技術落后 一些高校為了加強黨風廉政建設，開展了廉政風險防控工作。但是，風險的排查、識別與評估主要依靠定性、人為控制的直接管理方法，而未使用定性和定量相結合的客觀的科學方法，風險管理的專業(yè)化程度和效率較低。同時，由于缺乏專業(yè)化的技術人員和足夠的數(shù)據(jù)信息支撐，高校未能建立起更為科學的內部評級法，無法對風險作出準確的識別和分析，更談不上建立科學的風險管理體系。

3 責任追究缺乏力度 一方面，高校還存有制度體系不完善、不科學的問題，存在實際中的追究難，如《中共中央紀委關于嚴格禁止利用職務便利謀取不正當利益的八條規(guī)定》雖然規(guī)定詳細，但在具體執(zhí)行中缺乏配套措施，致使其實踐應用無從把握，這在很大程度上給領導以自由裁量權［2］。另一方面，轉型中的高校迫于學校事業(yè)發(fā)展的壓力，無論是決策者還是管理者，多以“學校利益最大化”為原則，更多地傾力于教學科研水平的提升和規(guī)模的拓展，對于發(fā)展中時有發(fā)生的越權行事、違規(guī)操作及弄虛作假者，甚至對責任事故或經(jīng)濟案發(fā)者，往往懷有“懲前毖后、治病救人”的思想，以保護人的工作積極性為由，批評教育多，嚴厲處罰少。

二、高校內控機制建設缺位的原因分析

(一)受傳統(tǒng)亞文化影響，控制氛圍淡薄

大學擔負著文化傳承的使命，同樣也會深受傳統(tǒng)文化的影響。從控制論的角度來分析，受傳統(tǒng)亞文化影響，我國高校防控意識淡薄。部分人認為內部控制是財務、紀檢等職能部門的事，“各人自掃門前雪，莫管他家瓦上霜”;各類委員或代表在行使監(jiān)督權力時，有的認為“多個朋友多條路”，多一事不如少一事，參與監(jiān)督意識差;少數(shù)領導遇到處理問題、需要對當事人問責時，則是“多栽花少種刺”，對責任人進行追究不力。另外，受官本位思想的影響，對高校領導及管理層的內部監(jiān)督形同虛設，管理層缺乏內部控制的外在壓力和內在動力［4］。

(二)受行政管理體制影響，現(xiàn)代大學制度沒有真正確立

我國是實行黨委領導下的校長負責制，體現(xiàn)著黨對社會主義辦學方向的把握，但是擔負行政管理角色的校級領導班子均由政府任命，作為一個公共事業(yè)單位的高校與政府之間存在著難以割舍的依賴關系，學校的內部管理不可避免地受到政府管理的影響，行政色彩高于學術自由。另一方面，高校管理者多數(shù)是“雙肩挑”干部，“他們在知識結構和專業(yè)素養(yǎng)方面無法適應日益復雜化和專業(yè)化的高校管理工作的需要，而且難以把全部精力投入到管理工作之中，因此經(jīng)驗性的管理者居多，專業(yè)化水平不高”［4］。《綱要》提出“克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”，突破目前政府與大學之間的統(tǒng)轄關系，給大學以一定的權限空間;保障教師教學科研和學生學習的選擇的自由，激發(fā)學術活力;實施教授治學，讓不同的主體都享有相應的參與權;確立科學的考評機制和評價模式。這些對于處在轉型期的高校來說任重而道遠。

(三)受外部發(fā)展的現(xiàn)實壓力，處于轉型期的高校采用不平衡發(fā)展戰(zhàn)略

高校轉型發(fā)展的外部壓力主要來自兩個方面:一是國家教育改革的宏觀環(huán)境。在2012年的全面提高高等教育質量工作會議上，中共中央政治局委員、國務委員劉延東指出高等教育要“樹立科學的高等教育發(fā)展觀，強化質量立校意識，推動高等教育從規(guī)模擴張為特征的外延式發(fā)展向質量提升為核心的內涵式發(fā)展轉變”［5］6。二是來自學界的民間排名。自從1991年起，武書連教授就主持中國大學評價課題組，逐年發(fā)布研究報告。報告主要從高校綜合實力、教師平均學術水平、教師績效、本科畢業(yè)生質量等分項排名，把我國高校劃分為研究型大學、研究教學型大學、教學研究型大學和教學型大學四種類型。高校在武氏高校分類體系中的排名直接影響甚至決定著高校的社會聲譽，在很大程度上異化為評判高校競爭勝負的規(guī)則。因此，高校轉型發(fā)展與升級發(fā)展成為當前高校發(fā)展中具有普遍性的戰(zhàn)略，很多高校甚至將轉型發(fā)展視為事關生死存亡的大事［6］。

在總體生源逐年減少，我國高等教育即將進入激烈的競爭期的情況下，要克服同類高?！稗k學模式趨同、專業(yè)設置相似、培養(yǎng)目標一致、管理模式差別不大”［7］的弊端，轉型發(fā)展中的高校在人力、物力、財力等資源有限的情況下，實施不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，為突出發(fā)展某個專業(yè)或某些強勢學科創(chuàng)造條件，加大投入，實施非常規(guī)手段，特事特辦，由此造成了高校對內控建設要求的放松。

三、加強內控機制建設，促進高校成功轉型

(一)加強教育，統(tǒng)一思想，確立“內控人人有責”意識

高校內控機制建設的質量，主要在于領導層甚至是一把手的重視程度。轉型發(fā)展中的高校由于種種原因，內控更易失范，校領導層要把內控機制建設與學校事業(yè)的轉型發(fā)展有效結合起來，摒棄那種認為內控太嚴自己的權力就會受到削弱的錯誤觀點，糾正“內控機制就是規(guī)章制度”的片面認識，從戰(zhàn)略高度充分認識到完善的內控機制是促進學校轉型發(fā)展的保障;作為學校政策執(zhí)行的主力軍，中層管理者要全面理解內控機制的含義與特點，把內控機制建設與日常工作結合起來，使內部控制作為學校管理不可或缺的一部分，落實在管理工作的環(huán)節(jié)上;對于普通的教職工，要把內控機制的建設與自己所承擔的育人職能結合起來，樹立執(zhí)行制度意識和程序至上意識，形成“違規(guī)就是風險”的共識，清醒地意識到加強內控機制建設就是有效防范風險，是對自己最好的保護。學?？梢酝ㄟ^開展師德教育、廉政教育、警示教育等形式多樣的教育活動，加強對內部控制意識的宣傳教育，不斷增強參與內控機制建設的積極性和主動性，在校園營造內控人人有責的氛圍。

(二)加強制度建設，為高校轉型發(fā)展提供制度保證

1 加強制度頂層設計，健全制度體系，實現(xiàn)制度對學校管理的全覆蓋 制度之所以能發(fā)揮作用，不在于多，重要的是要構成有機的制度體系，發(fā)揮制度的整體效應。制度不是彼此孤立、毫不相關的單個要素，而是各要素之間要有內在聯(lián)系，構成完整的要素鏈［2］。2012年11月29日，財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范(試行)》指出，內部控制“只有結構與制度合理，才可能取得預期的效果”［6］。發(fā)展中的高校要想順利實現(xiàn)轉型，就應從學校轉型發(fā)展的整體框架上加強制度建設的前瞻性、周密性和系統(tǒng)性研究，認真進行制度梳理，做好制度建設的“廢、改、立”工作，確保制度建設既不無效重復，又不留有空白，避免形成內控“盲區(qū)”。

2 增強制度的透明度，提高制度執(zhí)行力 制度的生命力在于執(zhí)行，執(zhí)行力也是檢驗制度建設成效的標準。作為面臨轉型發(fā)展任務的高校，其“轉型發(fā)展的過程就是資源重組的過程，有利益沖突，易產(chǎn)生矛盾”［8］，因而提高制度的執(zhí)行力，對有效化解矛盾，促進學校發(fā)展尤為重要。對于轉型發(fā)展的高校而言，無論是由規(guī)模擴張向內涵發(fā)展轉型，還是在“武氏大學排名法”中的類型更替，都存在培養(yǎng)目標、科研建設等需要進一步提高的地方，這就需要在對原有制度進行“廢、改、立”的同時，加強制度宣傳，提高制度的透明度，讓師生員工掌握最新動態(tài)，并獲得認可與支持，為制度的執(zhí)行創(chuàng)造良好的環(huán)境。

3 正本清源，回歸學術權力的中心地位 轉型發(fā)展中的高校應將加強學科專業(yè)建設、提升科研內涵、提高人才培養(yǎng)質量與建立具有中國特色的現(xiàn)代大學制度這一終極目標有機結合起來，“并在此基礎上實現(xiàn)高校的整體提升，這是高校轉型發(fā)展的理想路徑”［6］。但是，由于我國高校長期處于政府的權力結構和控制體系之中，行政色彩高于學術自由，學術生態(tài)破壞嚴重。要革除這些弊病，高校需要在內部設立相互制衡的決策機構，有效保障學術委員會、學位委員會、教學指導委員會等學術機構的獨立地位，回歸大學自治、學術自由、民主治校的傳統(tǒng)。對行政權力和學術權力進行嚴格界定，規(guī)范行政權力和學術權力各自的范圍、適用條件、程序和保障機制，有利于不同利益主體參與到學校的事務管理中來。這是我國大學改革的重要方向，也是高校轉型發(fā)展的一個制度前提。

(三)加強監(jiān)督，促進高校轉型發(fā)展

1 建立有效的組織、授權體系，充實監(jiān)督力量

高校要依需設置相應的職能部門，如財務處、審計處、紀檢監(jiān)察處等，在職責分工上形成授權和審批制約機制，既要體現(xiàn)制約又要體現(xiàn)協(xié)作配合，防止業(yè)務在跨部門運作中失控。高校內部控制工作的關鍵在于是否有人去執(zhí)行，因此，要在健全制度體系的基礎上，充實內控力量，加強財務管理、審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察等專職內控隊伍的建設，根據(jù)學校事業(yè)發(fā)展需求，配足配強人員，把內部控制落在實處。

2 創(chuàng)新監(jiān)督方式，整合監(jiān)督資源 加強內部控制建設要與創(chuàng)新監(jiān)督管理相結合，在現(xiàn)行的行政管理體制下，發(fā)揮省級教育行政主管部門的協(xié)調作用，結合紀檢巡視制度，探索建立專職紀檢監(jiān)察人員異校任職制度;完善教育經(jīng)費監(jiān)管機構職能，設立總會計職務，建立財務人員派駐制度，實行高校會計人員派駐，保證監(jiān)管渠道的暢通，確保監(jiān)督主體的相對獨立性［9］。另外，高校還可以通過建立校內風險防控聯(lián)席會議制度，紀檢、監(jiān)察、審計、財務等職能部門定期開展內控綜合評價，對內控管理方面存在的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)進行分析，改進內控管理的辦法，從而進一步完善內控機制。

3 加強信息公開，保證權力在陽光下運行 實行信息公開是加強內控機制建設的有效途徑之一。轉型發(fā)展中的高校應依據(jù)保密相關規(guī)定，選擇校園網(wǎng)、QQ群、移動短信平臺等多種渠道，推進校務、黨務公開，確保教職工對事關學校改革發(fā)展的信息對稱，充分激發(fā)他們參與學校民主決策、科學管理的積極性，增強主動監(jiān)督力，推動學校事業(yè)快速發(fā)展。

4 嚴格責任追究，提升內控水平 對于目前高校普遍存在績效評價體系不健全、責任追究落實不嚴格的詬病，轉型中的高校要實現(xiàn)跨越發(fā)展，就必須有效執(zhí)行內控建設責任制，提升內控水平，嚴格責任追究機制，把學校的資源配置與成本核算相聯(lián)系，日常管理與績效考核相結合，將考核評價與干部提拔使用、職稱評定、科研評優(yōu)及其他利益相掛鉤，實行責任追究一票否決制。

［1］ 王敏．預防與控制高校權力異化問題研究［J］．社會科學研究，2013(5):67-71．

［2］ 張其飛．構建高校反腐倡廉長效機制建設的對策及思考［J］．江蘇教育學院學報:社會科學版，2011(3):73-76．

［3］ 沈艷．高校內部控制研究現(xiàn)狀、存在問題及改進措施［J］．銅陵學院學報，2013(4):122-125．

［4］ 蔣星宏，楊莉．高校內部控制制度建設研究［J］．財會通訊，2013(10):70-72．

［5］ 教育部高等教育司．提高質量 內涵發(fā)展——全面提高高等教育質量工作會議文件匯編［M］．北京:高等教育出版社，2012．

［6］ 周世厚，江芳．我國高校轉型發(fā)展的“歧途”與“正路”——基于現(xiàn)代大學制度建設的審視與反思［J］．現(xiàn)代教育管理，2012(8):50-54．

［7］ 王志剛，鄭存庫．個性化發(fā)展:一般地方高校的戰(zhàn)略選擇［J］．中國高教研究，2005(4):37-39．

［8］ 向小川．高校轉型發(fā)展之翼:干部隊伍轉型升級——以長江師范學院轉型發(fā)展為例［J］．長江師范學院學報，2012(10):7-9．

［9］ 張其飛．高校“小金庫”的成因探析及治理途徑［J］．淮海工學院學報:社會科學版，2011(9):122-124．