高校規(guī)章制定權(quán)的異化及其治理

李明鏡

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)科研處，上海200433)

高校規(guī)章制定權(quán)的異化及其治理

李明鏡

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)科研處，上海200433)

高校作為一個(gè)兼有公權(quán)與私權(quán)的非營(yíng)利性組織，是現(xiàn)代化法制國(guó)家的一個(gè)重要的權(quán)力主體。既有研究對(duì)高校規(guī)章制度的合憲、合法、合理方面的探討較多，而對(duì)高校規(guī)章制度的制定邏輯、權(quán)力主體、失范原因等分析不夠，對(duì)其治理方法的探討不夠。文章從法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，分析了高校規(guī)章制定權(quán)及其異化的原因，并以學(xué)生管理制度為例，提出了高校規(guī)章制定權(quán)失范治理的制度重構(gòu)。

高校規(guī)章制定權(quán)；異化；治理；合約

一、研究背景及意義

高校外部關(guān)系管理與高校內(nèi)部治理是高教管理中的兩個(gè)基本點(diǎn)，也是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的兩個(gè)基本點(diǎn)。高校內(nèi)部治理的重要內(nèi)容之一就是建立基于一定價(jià)值取向的良好的內(nèi)部規(guī)章制度，以保障高校內(nèi)部運(yùn)行和治理。一段時(shí)間以來(lái)，建立現(xiàn)代大學(xué)制度成了國(guó)內(nèi)高教管理和高教研究領(lǐng)域的熱門(mén)詞匯，但大家的聚焦點(diǎn)主要還是高校外部關(guān)系治理，對(duì)高校內(nèi)部治理的探討還不夠。高校內(nèi)部治理是高?；趦?nèi)部的一定規(guī)則來(lái)自主管理內(nèi)部事務(wù)的行為。其直接指向就是校內(nèi)的各類(lèi)規(guī)章制度(含高校章程)。因此，對(duì)校內(nèi)規(guī)章制定權(quán)的研究顯得尤為重要。

高校從政府的簡(jiǎn)政放權(quán)改革中獲得了相當(dāng)多的辦學(xué)自主權(quán)和自治賦權(quán)，高校的法律地位得到改變，高校依規(guī)依制管理內(nèi)部事務(wù)的功能得到加強(qiáng)。對(duì)高校內(nèi)部規(guī)章制度的合規(guī)性、合法性、合理性的關(guān)注度也不斷得到提升。

從高校內(nèi)部治理的實(shí)際來(lái)看，內(nèi)部規(guī)則或規(guī)章制度要規(guī)范行政、學(xué)術(shù)、政治(黨委)權(quán)力的關(guān)系，要處理學(xué)校、教師、學(xué)生、管理人員、教輔人員之間的相互關(guān)系。不同的關(guān)系要基于不同的規(guī)則或邏輯出發(fā)點(diǎn)來(lái)規(guī)范(這中間有政治邏輯、公法邏輯，也有私法契約平等邏輯等)。高校內(nèi)部規(guī)章制定應(yīng)該反映出學(xué)校管理者、教師、學(xué)生、教輔等人員的權(quán)力博弈，而不僅僅是學(xué)校管理者的一方之言。因此對(duì)高校內(nèi)部規(guī)章制度的制定主體、制定過(guò)程的研究十分重要。

目前國(guó)內(nèi)高校尤其是公立高校仍處于政府主導(dǎo)型、非競(jìng)爭(zhēng)型的環(huán)境下，處于中央和地方政府的保護(hù)之下，沒(méi)有自主形成充分的競(jìng)爭(zhēng)，一些內(nèi)部治理方面的問(wèn)題短期內(nèi)不容易暴露。一旦高校開(kāi)始獨(dú)自面對(duì)更充分和開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，高校內(nèi)部規(guī)章制度的制定問(wèn)題必將成為各高校首當(dāng)其沖要面對(duì)的問(wèn)題。

二、高校規(guī)章制定權(quán)的概念與特征

美國(guó)政治學(xué)家、社會(huì)學(xué)家麥基弗說(shuō)：“任何一個(gè)團(tuán)體，為了進(jìn)行正常的活動(dòng)以達(dá)到各自的目的，都要有一定的規(guī)章制度約束其成員，這就是團(tuán)體的法律?！盵1]任何一個(gè)單位都會(huì)制定自己的規(guī)章制度。“高校制定校內(nèi)規(guī)則的權(quán)力是高校行使自主管理權(quán)的主要表現(xiàn)?！盵2]高校內(nèi)部規(guī)則的制定權(quán)一旦衍生為一種權(quán)力，就具有了濫用的可能性。為了保護(hù)學(xué)生和教師的權(quán)利，必須限制和約束高校的內(nèi)部規(guī)則制定權(quán)，防止高校利用內(nèi)部規(guī)則來(lái)規(guī)避責(zé)任。

有學(xué)者認(rèn)為，高校制定內(nèi)部的管理規(guī)章，是高校行使行政管理職能的具體體現(xiàn)，是一種類(lèi)似于“行政立法”的職權(quán)行為[3]。梁亞榮、陳立根指出，高校自主管理權(quán)實(shí)質(zhì)上是政府下放給學(xué)校獨(dú)立行使的行政權(quán)力，其中高校的規(guī)章制定權(quán)亦有明確的法律授權(quán)[4]。 高校內(nèi)部規(guī)章制度作為高校成員的“自治公約”，是高校內(nèi)團(tuán)體成員的共同行為準(zhǔn)則。高校規(guī)章制度制定權(quán)顧名思義就是高校內(nèi)的權(quán)力主體依據(jù)法律、法規(guī)和內(nèi)外部管理制度，根據(jù)實(shí)際需要來(lái)制定各類(lèi)內(nèi)部管理制度的權(quán)力。高校規(guī)章制度制定權(quán)因?yàn)楦咝?nèi)部成員的多樣性和高校內(nèi)部事務(wù)的特殊性而呈現(xiàn)出與其他行政主體不同的特征。具體如下：

第一，高校規(guī)章制度制定權(quán)的權(quán)力主體多樣化。高校規(guī)章制度的制定主體多樣，有學(xué)校層面主導(dǎo)制定規(guī)章制度的；有院系層面主導(dǎo)制定規(guī)章制度的；有行政黨務(wù)等職能部門(mén)主導(dǎo)制定規(guī)章制度的；有群眾組織、學(xué)生組織、學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)等主導(dǎo)制定規(guī)章制度的。權(quán)力主體的多樣化導(dǎo)致規(guī)章制度規(guī)制對(duì)象的多樣化。作為高校內(nèi)部的“自治公約”，大部分內(nèi)部規(guī)章制度不是命令式的，而是協(xié)商式的。這就要求權(quán)力主體在制定各類(lèi)規(guī)章制度的時(shí)候，必須充分考慮不同的規(guī)制對(duì)象的需求，在制度制定的程序、過(guò)程等方面充分體現(xiàn)民意。

第二，高校規(guī)章制度制定權(quán)的邏輯出發(fā)點(diǎn)多樣化。因規(guī)制對(duì)象的不同，高校規(guī)章制度制定的邏輯起點(diǎn)也呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。高校各類(lèi)規(guī)章制度的邏輯起點(diǎn)有政治邏輯、公法邏輯和私法契約等。高校黨組織系統(tǒng)的規(guī)章制度很多是以政治邏輯為出發(fā)點(diǎn)來(lái)制定的。學(xué)生管理類(lèi)規(guī)章制度較多的則應(yīng)該是以私法契約精神為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)學(xué)生的自主管理。對(duì)學(xué)生的各類(lèi)處罰制度的規(guī)定和裁量，更多的應(yīng)該是以學(xué)生違反契約義務(wù)來(lái)設(shè)計(jì)，而不是按照違反法定義務(wù)來(lái)設(shè)計(jì)。對(duì)教師和教職員工的管理制度的制定，也主要應(yīng)該是以私法契約為出發(fā)點(diǎn)。另外有部分管理規(guī)章制度明顯是以行政法邏輯來(lái)制定的，比如涉及學(xué)生受教育權(quán)保護(hù)方面的、學(xué)位授予方面的、教師學(xué)術(shù)權(quán)利保護(hù)等方面的，必須以公法邏輯來(lái)加以規(guī)定。這也是對(duì)規(guī)制對(duì)象的保護(hù)。

三、高校規(guī)章制定權(quán)失范的表現(xiàn)與成因

高校規(guī)章制定權(quán)的失范表現(xiàn)在四個(gè)方面：規(guī)章制定的合法性問(wèn)題、規(guī)章制定的合理性問(wèn)題、規(guī)章制定的程序性問(wèn)題、規(guī)章制定的具體細(xì)節(jié)問(wèn)題。 關(guān)于高校規(guī)章制定權(quán)失范的原因主要有以下幾點(diǎn)：

第一，高校在與上級(jí)教育主管部門(mén)的博弈中處于不利地位。當(dāng)前因?yàn)樯霞?jí)教育主管部門(mén)或者政府部門(mén)對(duì)高校管理的“天然的干預(yù)”，使得本該屬于學(xué)校內(nèi)部成員自主管理的諸多事務(wù)處于上級(jí)部門(mén)的管理之下，相應(yīng)的，高校內(nèi)部的一些相關(guān)事務(wù)的規(guī)章制度也主要根據(jù)上級(jí)部門(mén)的文件、指示精神來(lái)制定。

第二，相對(duì)于高校內(nèi)的其他權(quán)力主體，高校這一權(quán)力主體足夠強(qiáng)大。高校內(nèi)的其他權(quán)力主體如教師、學(xué)生等，相比高校而言，還處于明顯的弱勢(shì)地位。反映在高校規(guī)章制度的制定方面，對(duì)教師和學(xué)生的權(quán)益的尊重和保護(hù)方面顯得還不夠。

第三，其他權(quán)利主體對(duì)權(quán)利的重視不夠。因?yàn)橐恢币詠?lái)，我們國(guó)家高校的行政事業(yè)單位的屬性，高校成員對(duì)高校內(nèi)各類(lèi)事務(wù)的自治管理的意識(shí)不夠，對(duì)自身權(quán)利的維護(hù)和重視程度不夠，在高校內(nèi)部治理中處于天然的劣勢(shì)，在各類(lèi)規(guī)章制度制定方面，也自然而然的處于弱者的地位。

第四，高校的行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力往往交織在一起，使得相應(yīng)的規(guī)章制度的規(guī)范缺乏針對(duì)性。高校的行政權(quán)力就是以學(xué)校的行政系統(tǒng)劃分和職能分工對(duì)學(xué)校中的事務(wù)性工作進(jìn)行組織和管理的權(quán)力。而學(xué)術(shù)權(quán)力是指學(xué)術(shù)組織或?qū)W術(shù)人員運(yùn)用專(zhuān)門(mén)知識(shí)對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)中的學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行判斷和評(píng)價(jià)并做出決定的權(quán)力[5]。行政權(quán)力主要是對(duì)高校事務(wù)性工作進(jìn)行組織和管理的權(quán)力,以科層制的行政組織系統(tǒng)為依托,突出照章辦事和等級(jí)服從。高校的學(xué)術(shù)權(quán)力是一項(xiàng)比較特殊的權(quán)力，是高校為實(shí)現(xiàn)自己的社會(huì)功能而必須具備的一種權(quán)力，包括學(xué)習(xí)、研究、教學(xué)自由等[6]，它需要學(xué)術(shù)領(lǐng)域里的自由、平等。單純的學(xué)術(shù)、知識(shí)本身的存在和發(fā)展不需要權(quán)力的作用,甚至是排除權(quán)力[7]。高校內(nèi)的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力彼此之間有較多的不同，對(duì)相關(guān)的權(quán)力規(guī)制和權(quán)利救濟(jì)也不一樣。但是，因?yàn)閮烧咄豢椩谝黄?，在高校?shí)際運(yùn)行的規(guī)章制度中，行政權(quán)力的運(yùn)行較強(qiáng)勢(shì)，對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的尊重不夠。

此外，目前國(guó)內(nèi)高校大部分未建立有效的大學(xué)章程并使其在大學(xué)管理中發(fā)揮應(yīng)有的作用，也使得高校各類(lèi)規(guī)章的規(guī)范性的判斷缺失重要依據(jù)。

四、高校規(guī)章制定權(quán)失范治理的制度重構(gòu)——以學(xué)生管理制度為例

關(guān)于高校規(guī)章制定規(guī)范方面的探討已有不少，主要的觀點(diǎn)是，高校規(guī)章是學(xué)校章程的下位法，要嚴(yán)格遵照其原則和精神來(lái)制定，不能僭越和違反。高校校規(guī)制定要遵循合法、合理、程序正當(dāng)、公平公開(kāi)、最小損害、權(quán)利救濟(jì)等原則。 本文以學(xué)生管理制度制定為例來(lái)探討高校規(guī)章制定權(quán)失范的治理以及制度重構(gòu)。在這里，我們把高校置于第三部門(mén)和非營(yíng)利組織的視野下。從教育契約關(guān)系的角度來(lái)看，高校的規(guī)章制度就相當(dāng)于內(nèi)部的“自治契約”。高校就是一組組合約構(gòu)成的“契約共同體”。高校規(guī)章制度的建立也就是各類(lèi)合約的締結(jié)過(guò)程。

首先，重視締結(jié)合約的前端工作。高校與學(xué)生的契約關(guān)系的締結(jié)要前移到學(xué)生入校，乃至高校的招生簡(jiǎn)章或者招生宣傳文本的發(fā)放之時(shí)，而不是學(xué)生入校后通過(guò)一系列規(guī)章制度來(lái)體現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，高校在學(xué)生報(bào)考前發(fā)放給學(xué)生的招生簡(jiǎn)章或者招生宣傳文本是最早構(gòu)成與學(xué)生的“合約”。高校的招生簡(jiǎn)章或者宣傳冊(cè)寫(xiě)明的專(zhuān)業(yè)設(shè)置、獎(jiǎng)學(xué)金設(shè)置、學(xué)習(xí)生活條件等，都構(gòu)成法律上的要約。學(xué)生報(bào)考并被高校錄取了，高校與學(xué)生就可以開(kāi)始達(dá)成一系列“自治契約”。在現(xiàn)實(shí)生活中，我們可以看到有的高校為了吸引學(xué)生報(bào)考，在招生簡(jiǎn)章或者宣傳文本中鼓吹有如何豐厚的獎(jiǎng)學(xué)金，有如何優(yōu)越的學(xué)習(xí)生活條件，畢業(yè)就業(yè)率和就業(yè)平均工資如何高等，等學(xué)生入校后發(fā)現(xiàn)很多都是不實(shí)的宣傳。這不僅有違誠(chéng)信原則，更主要的是違反了合約。應(yīng)該說(shuō)，這是學(xué)生與高校發(fā)生管理關(guān)系的起點(diǎn)，是合約的起點(diǎn)。

其次，做好締結(jié)合約的過(guò)程管理。學(xué)生入校后進(jìn)行入校教育的重要的一項(xiàng)工作就是讓學(xué)生知曉學(xué)校既有的各類(lèi)規(guī)章制度。尤其要注意的是高校應(yīng)該將各級(jí)各類(lèi)學(xué)生管理規(guī)章制度制作成小冊(cè)子發(fā)放給學(xué)生，并要學(xué)生簽字，作為學(xué)生同意和學(xué)校締結(jié)合約的憑證。若是對(duì)某類(lèi)規(guī)章制度有較多反響，提出修改的，或者學(xué)校需要制定新的管理規(guī)定的，必須遵循契約平等的原則，以程序法的規(guī)定保證是從大多數(shù)學(xué)生的意愿出發(fā)來(lái)制定的。在制定規(guī)章制度的過(guò)程中，同樣的要遵循合法、合理、程序正當(dāng)?shù)仍瓌t。對(duì)于契約型的規(guī)章制度要有協(xié)商程序，對(duì)于命令型的規(guī)章制度要遵循法律保留、法律優(yōu)先等原則。對(duì)學(xué)生違反各類(lèi)規(guī)章制度的處罰措施，其出發(fā)點(diǎn)必定是因?yàn)閷W(xué)生違反了契約義務(wù)，而不是法定義務(wù)。這樣的出發(fā)點(diǎn)可以最大程度上保護(hù)學(xué)生的受教育權(quán)。

第三，做好違反合約的權(quán)利救濟(jì)工作。高校和學(xué)生的合約關(guān)系管理應(yīng)體現(xiàn)在方方面面的工作中。高校應(yīng)幫助學(xué)生牢固樹(shù)立契約精神，這也是對(duì)學(xué)生誠(chéng)信教育的重要內(nèi)容之一。要讓學(xué)生隨時(shí)知曉雙方的合約，培養(yǎng)學(xué)生遵守合約的意識(shí)，當(dāng)然學(xué)校首先要模范遵守合約，不能違反。對(duì)于違反了合約或者自治契約的，要通過(guò)完備的申訴和聽(tīng)證、恰當(dāng)?shù)奶幜P來(lái)維護(hù)合約的權(quán)威性，同時(shí)保護(hù)違約方的權(quán)利。若大學(xué)生違反了合約，在處罰裁量前需要有公平公正的申訴和聽(tīng)證，以及細(xì)致的教育，讓學(xué)生甘愿受罰。通過(guò)處罰，讓大學(xué)生接受教育。另外，處罰后，還應(yīng)該有相應(yīng)的對(duì)學(xué)生的一些救濟(jì)方法，尤其是學(xué)生的受教育權(quán)受到損害后。目前高校在學(xué)生管理中，普遍存在有的制度不敢執(zhí)行，侵害學(xué)校利益；有的制度執(zhí)行偏嚴(yán)，侵害學(xué)生權(quán)益的現(xiàn)象，其實(shí)就是雙方的合約精神不夠。比如，目前高校中比較常見(jiàn)的一個(gè)現(xiàn)象是學(xué)生發(fā)生意外事故尤其發(fā)生意外死亡后，很多時(shí)候從學(xué)校的規(guī)章制度或者雙方的自治契約來(lái)看，過(guò)錯(cuò)在學(xué)生，學(xué)校只要從人道主義角度來(lái)考慮，給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，或者動(dòng)員民間組織來(lái)幫助當(dāng)事人就夠了。而學(xué)校為了所謂的息事寧人，往往態(tài)度過(guò)于軟弱，面對(duì)有的家長(zhǎng)的不合理要求，尤其還有上面部門(mén)的壓力，很多全盤(pán)接受。這不僅是對(duì)合約的不尊重，也是對(duì)高校其他成員的利益的侵害。在這方面，作為合約雙方的高校和學(xué)生都需要加強(qiáng)契約精神教育。

[1]鄒永賢，等. 現(xiàn)代西方國(guó)家學(xué)說(shuō)[M].福州：福建人民出版社,1993:322.

[2]方 芳. 法治視野下高校內(nèi)部規(guī)則的規(guī)范與制約[J]. 天津市教科院學(xué)報(bào),2008，(4).

[3]林立華.芻議高校規(guī)章制度[J].江蘇高教, 2014，(1).

[4]梁亞榮，陳立根. 高校規(guī)章制度定權(quán)初探[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)教育，2006，(5).

[5][7]袁永紅，等. 對(duì)高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力概念及其關(guān)系的再認(rèn)識(shí)[J].中國(guó)石油大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版) ，2006，(2).

[6]王 烽,王秋玲. 知識(shí)交易及其規(guī)則與大學(xué)組織制度變遷[J].北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版) ，2004，(5).

(責(zé)任編輯肖地生)

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1003-8418(2014)05-0050-03

李明鏡(1975—)，男，湖北京山人，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)科研處助理研究員、法律經(jīng)濟(jì)學(xué)博士生。