蘇北城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展:政策路徑與創(chuàng)新

陳學(xué)法

(江蘇師范大學(xué)商學(xué)院，江蘇徐州 221116)

一、江蘇推進(jìn)蘇北城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策演進(jìn)與階段性特征

沒(méi)有蘇北的小康與現(xiàn)代化，就沒(méi)有江蘇的小康與現(xiàn)代化。而蘇北小康與現(xiàn)代化的關(guān)鍵，是農(nóng)民小康與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。自改革開放以來(lái)，江蘇省委省政府以“扶貧”為突破口，采取了一系列措施統(tǒng)籌蘇北城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，統(tǒng)籌工作不斷向縱深推進(jìn)。

以扶貧及相關(guān)政策的制定與實(shí)施為例，20世紀(jì)80年代中后期，主要是財(cái)政資金扶貧，扶貧對(duì)象主要是農(nóng)村的“五保戶”與特困戶。從90年代后，轉(zhuǎn)向了“扶貧”與“開發(fā)”并重。1995年確定了扶貧開發(fā)“兩步走”戰(zhàn)略，并制定了“五方掛鉤”的政策措施。1996年江蘇省政府作出了“揮師北上，加快蘇北高速公路建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，使統(tǒng)籌工作開始進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段。2001年，省委省政府就蘇北工業(yè)化與城市化發(fā)展召開座談會(huì)，成立了蘇北發(fā)展協(xié)調(diào)小組;次年該小組召開第二次會(huì)議，就推進(jìn)“四項(xiàng)轉(zhuǎn)移”出臺(tái)了8項(xiàng)政策措施［1］。在隨后召開的加快蘇北發(fā)展會(huì)議上，新型工業(yè)化被省委省政府確立為加快蘇北發(fā)展的第一方略，從而使蘇北統(tǒng)籌工作進(jìn)入到了工業(yè)化推進(jìn)階段。2006年省里出臺(tái)了“支持南北掛鉤共建蘇北開發(fā)區(qū)政策措施”。2008年出臺(tái)了“關(guān)于進(jìn)一步支持蘇北地區(qū)加快發(fā)展的支持意見”，編制“沿海開發(fā)總體規(guī)劃”。2011年又出臺(tái)了“關(guān)于促進(jìn)蘇北地區(qū)又好又快跨越發(fā)展的若干政策意見”。2012年春省委在蘇北扶貧工作會(huì)議上提出，將扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到4000元，并提出要加快蘇北新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

從上述政策演進(jìn)過(guò)程可以看出，江蘇統(tǒng)籌蘇北城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策演變路徑是:扶貧開發(fā)→“五方掛鉤”→“四項(xiàng)轉(zhuǎn)移”→南北共建開發(fā)區(qū)→推進(jìn)沿海開發(fā)，實(shí)行“一市一策”等。統(tǒng)籌工作大體經(jīng)歷了以扶貧開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)化推進(jìn)為重點(diǎn)的三大階段，統(tǒng)籌政策的演變帶有以下幾點(diǎn)規(guī)律性特征:

一是統(tǒng)籌的切入點(diǎn)是對(duì)農(nóng)民進(jìn)行扶貧，統(tǒng)籌工作重點(diǎn)是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)質(zhì)是統(tǒng)籌農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，統(tǒng)籌政策的重心是對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)進(jìn)行開發(fā)，整個(gè)統(tǒng)籌工作都是圍繞“扶貧開發(fā)”這個(gè)中心展開的。起初主要是財(cái)政單一扶貧，然后在此基礎(chǔ)上通過(guò)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與加快工業(yè)化發(fā)展進(jìn)行開發(fā)式扶貧。扶貧標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高，幫扶措施從派駐工作隊(duì)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付到科技項(xiàng)目幫扶、設(shè)施產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)等。

二是統(tǒng)籌的主要工具是政策，且政策穩(wěn)定、持續(xù)，并有所創(chuàng)新。統(tǒng)籌工作三個(gè)階段是承前啟后的，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與工業(yè)化推進(jìn)階段是扶貧開發(fā)工作的深化。隨統(tǒng)籌工作的依次推進(jìn)，政策也從扶貧為主轉(zhuǎn)向了以開發(fā)為主，且有所創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在實(shí)施“五方掛鉤”與“南北合作”幫扶機(jī)制、實(shí)施“開發(fā)式”與“救助式”并舉的雙輪驅(qū)動(dòng)機(jī)制。

三是在統(tǒng)籌中通過(guò)政策創(chuàng)新推動(dòng)制度變革。以南北共建開發(fā)區(qū)為例，它本身只是在“五方掛鉤”與“四項(xiàng)轉(zhuǎn)移”政策措施基礎(chǔ)上又一個(gè)創(chuàng)新。這一政策創(chuàng)新，實(shí)際是在土地管理制度變革中打開了一個(gè)缺口，使蘇南與外地資本、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等開始向蘇北轉(zhuǎn)移。

二、統(tǒng)籌蘇北城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的新特點(diǎn)與問(wèn)題

通過(guò)統(tǒng)籌蘇北城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展政策的不斷推進(jìn)與創(chuàng)新，蘇北經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速自2006年以來(lái)已連續(xù)高于全國(guó)、全省均值，人均GDP現(xiàn)已超過(guò)5500美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了“全面小康”所規(guī)定的指標(biāo)，其他指標(biāo)也多已達(dá)到或接近達(dá)到。工業(yè)化顯著推進(jìn)，第一、二、三產(chǎn)業(yè)比重已由2000 年的26.40:41.44:32.16 調(diào)整到2012 年的12.69:47.47:39.84;城市化率已由 2000 年的31.2%提高到2012年的54.7%;城鄉(xiāng)收入差距也開始由2007年的2.55:1縮小到2012年的1.98:1。尤其在“十一五”期間，農(nóng)民收入水平有了較大幅度提高，2012年人均純收入達(dá)10502元，比2010年提高了36%。

隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與全面小康建設(shè)的深入推進(jìn)，蘇北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力、路徑正在發(fā)生深刻變化，出現(xiàn)了一些新的趨勢(shì)，主要體現(xiàn)在:一是由主攻工業(yè)發(fā)展逐步向新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)轉(zhuǎn)變;二是由勞動(dòng)力、土地投入為主逐步向資本、技術(shù)投入為主轉(zhuǎn)變;三是由生產(chǎn)要素流出逐步向生產(chǎn)要素積聚轉(zhuǎn)變;四是由相對(duì)封閉逐步向全方位開放轉(zhuǎn)變;五是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展洼地逐步向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極轉(zhuǎn)變。這些新趨勢(shì)決定了江蘇統(tǒng)籌蘇北城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展工作的重點(diǎn)、思路、模式等必然發(fā)生變化，統(tǒng)籌政策也必須做出相應(yīng)調(diào)整，下一階段蘇北統(tǒng)籌工作至少面臨兩個(gè)新的特點(diǎn):

一是統(tǒng)籌蘇北城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展工作已進(jìn)入到了第四階段，即推動(dòng)蘇北新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的新階段。這一階段統(tǒng)籌工作的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在如何使城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互促進(jìn)、使工業(yè)化與信息化深度融合以加快蘇北城鄉(xiāng)一體化。

二是統(tǒng)籌蘇北城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展工作的重點(diǎn)將由統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主向統(tǒng)籌政策或制度創(chuàng)新為主轉(zhuǎn)變。因?yàn)楦母镆呀?jīng)進(jìn)入深水區(qū)，容易改革的都已經(jīng)改了，剩下的多是深層次的體制與制度方面的問(wèn)題，這些問(wèn)題不解決，靠財(cái)政輸血維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展將難以持續(xù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式也不能從根本上轉(zhuǎn)變。所以，政策或制度創(chuàng)新將是下一階段統(tǒng)籌工作面臨的新特點(diǎn)。

在新的階段，進(jìn)一步推進(jìn)蘇北城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展工作將面臨很多問(wèn)題，最大問(wèn)題是蘇北新型工業(yè)化起步比較晚，工業(yè)化和城市化水平落后，帶動(dòng)不了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與小城鎮(zhèn)發(fā)展，致使城鄉(xiāng)發(fā)展仍然不夠協(xié)調(diào)。自省委省政府把新型工業(yè)化作為加快蘇北發(fā)展第一方略以來(lái)，蘇北工業(yè)化得以快速發(fā)展，但總體水平仍然大大落后于蘇南和沿海地區(qū)，而城市化水平不僅落后于其他地區(qū)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于自身的工業(yè)化水平。要解決這些問(wèn)題，沒(méi)有政策或制度方面的創(chuàng)新是很難做到的。

三、統(tǒng)籌蘇北城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展政策創(chuàng)新的幾點(diǎn)建議

綜上所述，前三個(gè)階段統(tǒng)籌政策的推進(jìn)與創(chuàng)新主要是圍繞扶貧開發(fā)這個(gè)中心展開的，通過(guò)對(duì)農(nóng)民扶貧與農(nóng)業(yè)開發(fā)，使城鄉(xiāng)逐步協(xié)調(diào)發(fā)展，取得的成效是顯著的，但就統(tǒng)籌工作本身來(lái)說(shuō)，還存在單項(xiàng)突擊或缺乏整體推進(jìn)的問(wèn)題。下一階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作要跳出就農(nóng)村來(lái)發(fā)展農(nóng)村的圈子，把新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化放在同一個(gè)層面上進(jìn)行整體推進(jìn)，并可在此層面上把蘇北新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為中心，且圍繞這個(gè)中心來(lái)開展政策或制度創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

首先，要把加快蘇北新型城鎮(zhèn)化發(fā)展放到統(tǒng)籌工作首位。新型城鎮(zhèn)化不是土地的城鎮(zhèn)化，而是人口的城鎮(zhèn)化，只有走這種新型城鎮(zhèn)化之路，才能加快農(nóng)民市民化進(jìn)程。只有大量農(nóng)民逐步變?yōu)槭忻?，農(nóng)村人地關(guān)系緊張的矛盾才能得以緩解，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化才能得以實(shí)現(xiàn)。也只有農(nóng)民不斷地轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，才能滿足工業(yè)化對(duì)人力資本的需求。因此，應(yīng)把新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為蘇北實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的首要戰(zhàn)略，要實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略，就必須加快蘇北市場(chǎng)體系建設(shè)以使人口要素與土地要素自由流動(dòng)，這就必須深化戶籍與土地管理等方面的制度變革。

在戶籍制度改革方面，為使農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，就要進(jìn)一步放寬農(nóng)民進(jìn)城的相關(guān)政策，將戶籍審批制改為登記制，尤其是要把粘附在戶籍上的福利功能逐步剝離出來(lái)，使新老居民享受公共服務(wù)均等化。為此，可在蘇北試行將土地財(cái)政的大部分用于進(jìn)城農(nóng)民享受公共服務(wù)均等化支出的新政策。

在土地管理制度改革方面，根據(jù)中共中央十七屆三中全會(huì)精神，應(yīng)制定農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)交易的相關(guān)政策，并可試行農(nóng)民(工)的宅基地在省域范圍內(nèi)隨人口流動(dòng)而流動(dòng)的辦法，以解決城市建設(shè)用地短缺的矛盾;按照《長(zhǎng)三角洲地區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃》要求，設(shè)立鹽城灘涂綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)，在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)可采用灘涂開發(fā)置換項(xiàng)目或異地置換土地指標(biāo)模式;加快蘇北鄉(xiāng)村整合與土地整理、以及對(duì)工礦塌陷地的復(fù)墾與未利用土地的開發(fā)，并可借鑒浙江經(jīng)驗(yàn)，建立土地整理與復(fù)墾指標(biāo)庫(kù)，然后利用市場(chǎng)機(jī)制，將折抵與復(fù)墾指標(biāo)在省域范圍內(nèi)進(jìn)行有償調(diào)劑［2］。

在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策創(chuàng)新層面，還可在徐州特大城市建設(shè)基礎(chǔ)上，把蘇北其他地級(jí)市逐步納入特大城市建設(shè)規(guī)劃，并加快沿海港口城市群的規(guī)劃與建設(shè);改變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式，走農(nóng)民自主的新型城鎮(zhèn)化之路，可借鑒國(guó)內(nèi)其他地方經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，推動(dòng)有條件的農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化。

其次，要繼續(xù)推進(jìn)新型工業(yè)化，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制。城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須建立在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，否則城鎮(zhèn)化就會(huì)空心化，也難以實(shí)現(xiàn)自身循環(huán)。工業(yè)化不僅是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，也是吸收農(nóng)業(yè)人口的重要載體，沒(méi)有工業(yè)發(fā)展，服務(wù)業(yè)也難以發(fā)展，農(nóng)業(yè)人口就不能源源不斷地進(jìn)入城市，新型城鎮(zhèn)化就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。所以，蘇北新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化必須同步發(fā)展。新型工業(yè)化要與信息化深度融合，尤其重要的是，它不是建立在剝奪農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上的，而是要通過(guò)工業(yè)發(fā)展來(lái)反哺農(nóng)業(yè)，它要使工業(yè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展相互促進(jìn)，這就要求必須建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制。

要推進(jìn)蘇北新型工業(yè)化加快發(fā)展，可在南北共建開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)上，擴(kuò)大開發(fā)區(qū)以及灘涂開發(fā)的共建范圍，將省內(nèi)共建擴(kuò)大到省外共建。還可利用蘇北土地資源優(yōu)勢(shì)，制定新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及土地優(yōu)化利用方面的政策，不僅要促進(jìn)蘇南資本、技術(shù)向蘇北轉(zhuǎn)移，還要吸引沿海與國(guó)外資本、技術(shù)向蘇北轉(zhuǎn)移。當(dāng)然，這必須以土地制度、投融資體制等改革為前提。

要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，省政府可規(guī)定從全省每年的城市工業(yè)稅收中拿出一定比例用于蘇北農(nóng)村公共品投資，以縮小城鄉(xiāng)居民在基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療教育、社會(huì)福利等公共產(chǎn)品消費(fèi)上的差距。還可制定鼓勵(lì)城市工商資本及國(guó)外資本到蘇北進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的政策。另外，應(yīng)借鑒蘇南小城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌制定蘇北小城鎮(zhèn)及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展政策，加快農(nóng)民向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的步伐，以帶動(dòng)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)加速發(fā)展。

再次，盡早啟動(dòng)蘇北農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，把加快蘇北家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)的重要平臺(tái)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)在城鄉(xiāng)一體化，難點(diǎn)在農(nóng)村、在農(nóng)業(yè)，要做好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展工作，既要加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也要加快新農(nóng)村的建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)的核心是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵是要突破基于平均分配土地條件下的家庭分散經(jīng)營(yíng)制度，建立家庭農(nóng)場(chǎng)、合作組織以及農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)集中經(jīng)營(yíng)的制度。就蘇北目前情況而言，發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)是比較明智的選擇。

家庭農(nóng)場(chǎng)的規(guī)?？纱罂尚。问揭部啥喾N多樣，既可承包或租賃他人土地進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，也可采用土地股份合作形式經(jīng)營(yíng)，還可采用生產(chǎn)、加工、貿(mào)易一體化形式經(jīng)營(yíng)。無(wú)論采用哪種形式，都要?jiǎng)?chuàng)新土地政策。要盡快出臺(tái)扶持蘇北家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的相關(guān)政策;建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，加快土地流轉(zhuǎn)，并可在蘇北試行農(nóng)民進(jìn)城落戶放棄土地耕種但可不放棄土地權(quán)益的政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民從“離鄉(xiāng)不放土”向“放土不放權(quán)”模式轉(zhuǎn)變;明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，在承包地、宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記后，允許其產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)，進(jìn)一步推廣農(nóng)民土地股份合作制，盡快出臺(tái)鼓勵(lì)蘇北發(fā)展農(nóng)村土地股份(合作)制以及允許農(nóng)民用宅基地置換城鎮(zhèn)住房與社會(huì)保障政策，以推動(dòng)農(nóng)民向城鎮(zhèn)及二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

(本文寫作修改中參考了東南大學(xué)徐康寧教授的意見，在此特向徐康寧教授的精心指導(dǎo)表示衷心感謝。)

［1］沈正平、歐向軍:《改革開放30年的蘇北發(fā)展》，江蘇人民出版社，2009年版，第93－95頁(yè)。

［2］汪暉、陶然:《論土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易的“浙江模式”——制度起源、操作模式及其重要意義》，《管理世界》，2009年第8期。