轉(zhuǎn)型期中國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理的困境及其制度超越

趙俊芳

(吉林大學(xué)高等教育研究所，長(zhǎng)春130012)

轉(zhuǎn)型期中國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理的困境及其制度超越

趙俊芳

(吉林大學(xué)高等教育研究所，長(zhǎng)春130012)

轉(zhuǎn)型期中國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理是否具有合法性，是否富有成效，決定著高等教育的質(zhì)量與發(fā)展?，F(xiàn)代大學(xué)的目標(biāo)不可能自動(dòng)自主地實(shí)現(xiàn)，而是必須通過(guò)諸多復(fù)雜的治理環(huán)節(jié)及一系列制度設(shè)計(jì)方可完成。當(dāng)下,中國(guó)大學(xué)治理面臨諸多困境，為此，應(yīng)采取多元、融合的治理理念，積極消解官僚本位，建構(gòu)具有中國(guó)特色的大學(xué)內(nèi)部“責(zé)任體系”及合法性支持，以實(shí)現(xiàn)大學(xué)的卓越發(fā)展。

大學(xué)內(nèi)部治理；理想訴求；治理困境；實(shí)踐探索

近年來(lái)，中國(guó)政府為建設(shè)世界一流大學(xué)和高水平大學(xué)，先后推出“211”、“985”、“2011協(xié)同創(chuàng)新”等高等教育工程，通過(guò)創(chuàng)新體制、機(jī)制和加大資金投入，使我國(guó)高等教育獲得了空前的發(fā)展，大學(xué)在人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)等方面取得了巨大進(jìn)步，為學(xué)界及世人矚目。但在體制、制度方面，尤其是內(nèi)部治理方面，高校仍面臨重重挑戰(zhàn)。

20 世紀(jì) 90 年代以來(lái)，在公司治理理論的影響下，歐美國(guó)家興起大學(xué)治理運(yùn)動(dòng)，日本也提出了大學(xué)法人化問(wèn)題，2003年出臺(tái)了《國(guó)立大學(xué)法人法》，實(shí)施大學(xué)法人化改革，在高等教育改革中邁出了比較堅(jiān)實(shí)的一步，對(duì)中國(guó)高等教育改革實(shí)踐產(chǎn)生了較大影響。由此，20世紀(jì)初期，以北大改革為先導(dǎo)，開(kāi)啟了中國(guó)大學(xué)治理的實(shí)踐探索。

大學(xué)治理的內(nèi)涵極為豐富，包括大學(xué)治理的理念、組織、權(quán)力、結(jié)構(gòu)、目標(biāo)、計(jì)劃等等，其中，大學(xué)的組織(或權(quán)力)結(jié)構(gòu)，尤其是大學(xué)內(nèi)部的頂層結(jié)構(gòu)及結(jié)構(gòu)間的相互關(guān)系是大學(xué)治理中的核心要義?？瓶藗惡臀痔峥苏J(rèn)為，治理是為解決高級(jí)管理人員、股東、董事會(huì)和其他利益相關(guān)者相互作用所產(chǎn)生的諸多問(wèn)題而生的。大學(xué)治理是通過(guò)大學(xué)各權(quán)力主體及利益相關(guān)者之間的權(quán)力配置和制度安排以實(shí)現(xiàn)彼此權(quán)力的分有與制衡，達(dá)至公平與效率的最佳契合。

一、大學(xué)治理的理想訴求

大學(xué)治理的目標(biāo)是在多元利益主體共同參與下，遵循公共性、民主性、協(xié)調(diào)性和有效性的原則，重新確立適合大學(xué)發(fā)展、有利于人才培養(yǎng)及知識(shí)生產(chǎn)的大學(xué)頂層權(quán)力結(jié)構(gòu)，合理配置資源，建設(shè)與社會(huì)良性互動(dòng)、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代大學(xué)。

(一)有限自治

大學(xué)從其誕生之日起，便以自治、自由為其組織的基本精神。一般說(shuō)來(lái)，大學(xué)自治主要指大學(xué)不受政府、教會(huì)或其他勢(shì)力干預(yù)，獨(dú)立辦學(xué)、獨(dú)立確定自身發(fā)展目標(biāo)的管理方式。大學(xué)自我成長(zhǎng)的內(nèi)在邏輯決定了大學(xué)的自治要求，但大學(xué)的自治從來(lái)就是以有限自治的形式而得以存在，“傳統(tǒng)的高等教育自治現(xiàn)在不是，也許從來(lái)都不是絕對(duì)的”[1]。大學(xué)既不是一個(gè)完全自治亦非一個(gè)完全受控制的組織,而是作為社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物和受到多種相關(guān)因素作用的結(jié)果[2]?！按髮W(xué)首先是國(guó)家的機(jī)構(gòu)。”[3]二戰(zhàn)后，西方國(guó)家紛紛頒布相關(guān)法律、政策，并通過(guò)資助方式加強(qiáng)控制高等教育。如美國(guó)戰(zhàn)后頒布《軍人權(quán)利法》(1945)、《總統(tǒng)高等教育委員會(huì)報(bào)告》(1947)、《國(guó)防教育法》(1958)、《高等教育法》(1965)《國(guó)家在危急中：教育改革勢(shì)在必行》(1983)、《在國(guó)家的利益中：聯(lián)邦政府和研究密集型大學(xué)》(1992)等[4]，上述法律政策在為大學(xué)發(fā)展提供支持的同時(shí)也對(duì)大學(xué)進(jìn)行規(guī)范和控制。歷史上，英國(guó)素以大學(xué)自治而著稱(chēng)，但在戰(zhàn)后政府也通過(guò)制定和頒布教育法、發(fā)布系列報(bào)告、皮書(shū)等方式，加強(qiáng)對(duì)大學(xué)施加影響。

(二)共同治理

共同治理是一種多元、民主、合作的行政模式，它主張利益相關(guān)者作為社會(huì)公共組織的一份子有權(quán)享用公共利益、參與公共事務(wù)，強(qiáng)調(diào)公共生活中的相互依存性。阿可夫認(rèn)為隨著社會(huì)環(huán)境對(duì)道德合法性的關(guān)注，組織必須考慮利益相關(guān)者的地位，以提高其組織認(rèn)同[5]。中國(guó)大學(xué)治理的主要任務(wù)是改變傳統(tǒng)管理方式中單一的權(quán)力構(gòu)成，實(shí)現(xiàn)多元力量“共治”，在這一意義上，中國(guó)大學(xué)治理實(shí)質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)責(zé)任分擔(dān)和利益共享的過(guò)程。這就要求中國(guó)大學(xué)治理系統(tǒng)中的權(quán)力結(jié)構(gòu)不僅要涵括大學(xué)內(nèi)部各層次、各學(xué)科、各部門(mén)、各群體的代表，也應(yīng)包括政府、校友、出資人、企業(yè)等外部組織代表。因?yàn)椤按髮W(xué)現(xiàn)在不是，過(guò)去也從來(lái)不是自我支持的機(jī)構(gòu)”[6]。通過(guò)協(xié)調(diào)大學(xué)及所有利益相關(guān)者之間的雙邊關(guān)系和多邊關(guān)系，建立以利益相關(guān)者為基礎(chǔ)的公共治理體系，更好地實(shí)現(xiàn)大學(xué)的發(fā)展目標(biāo)。

(三)民主管理

大學(xué)民主管理包括兩個(gè)主要方面：一是各利益相關(guān)者有資格、有權(quán)利以一定方式參與學(xué)校的決策與監(jiān)督；二是通過(guò)民主商議或一人一票的方式參與決策與監(jiān)督，確保關(guān)系平等、過(guò)程公開(kāi)和結(jié)果公正。在現(xiàn)代社會(huì)，由于大學(xué)組織規(guī)模的日益龐大及組織結(jié)構(gòu)的日趨復(fù)雜，訴諸民主、多元化的管理方式也顯得愈發(fā)必要與迫切。我國(guó)《教育法》規(guī)定：學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，通過(guò)以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，實(shí)施組織共治和民主監(jiān)督。

(四)積極回應(yīng)

回應(yīng)是權(quán)力主體的傳導(dǎo)機(jī)制，是連接權(quán)力主客體需求及服務(wù)的有效渠道。權(quán)力主體通過(guò)對(duì)客體內(nèi)外環(huán)境的積極回應(yīng)，履行責(zé)任，實(shí)現(xiàn)管理的終極價(jià)值。大學(xué)的有效治理也是大學(xué)的責(zé)任性治理及回應(yīng)性治理，大學(xué)治理離不開(kāi)權(quán)力主體的責(zé)任性、回應(yīng)性和服務(wù)性，大學(xué)建立公開(kāi)的、民主的、有效的回應(yīng)性機(jī)制是大學(xué)治理的主要內(nèi)容及目標(biāo)。

(五)協(xié)調(diào)合作

權(quán)力運(yùn)行既需各司其職、相互制約，亦需相互協(xié)調(diào)、增進(jìn)合作。傳統(tǒng)的行政管理體制主要堅(jiān)持職能分化原則，故管理中常常出現(xiàn)盲區(qū)或部門(mén)相互掣肘的現(xiàn)象，增加行政成本。安東尼·唐斯指出：“利益沖突來(lái)源于官員追求目標(biāo)及其認(rèn)識(shí)現(xiàn)實(shí)的主觀模型的差異。在任何組織中，沒(méi)有兩個(gè)成員具有完全相同的明確目標(biāo)，因此，即使他們擁有相同的信息和面對(duì)確定的環(huán)境，對(duì)組織的應(yīng)對(duì)措施也將存在著不同的意見(jiàn)?！盵7]“即使所有的官員都擁有同樣的目標(biāo)和相同的觀察方式，他們也可能對(duì)組織應(yīng)該采取的措施產(chǎn)生不同的看法?！薄斑@意味著組織的每一個(gè)成員都必須愿意調(diào)整自己的行為以與其他成員的行為相互協(xié)調(diào)?！本痛髮W(xué)而言，各部門(mén)或個(gè)體行動(dòng)者之間的合作狀態(tài)直接影響到組織的治理效果。在組織環(huán)境中，單憑強(qiáng)制性管理難于達(dá)成真正的組織協(xié)調(diào)與認(rèn)知協(xié)同，造成組織運(yùn)行效率低下的狀況。所以，為達(dá)到某一目標(biāo)或完成某一任務(wù)，需要各部門(mén)間以及個(gè)體行動(dòng)者之間的密切合作，設(shè)計(jì)、變革和創(chuàng)新協(xié)同制度，促進(jìn)組織及行動(dòng)者的認(rèn)知協(xié)同和策略合作，有效達(dá)成組織目標(biāo)。

(六)簡(jiǎn)約高效

新公共管理理論指出：“互相推諉和繁文縟節(jié)給組織帶來(lái)的無(wú)盡的混亂，這似乎成了公共組織的特征?！盵8]轉(zhuǎn)型期，中國(guó)大學(xué)出現(xiàn)了由“有限規(guī)?！钡健傍櫰拗啤?，由“封閉阻隔”至“開(kāi)放合作”的變遷過(guò)程，致使高校的管理工作面臨更多的挑戰(zhàn)，層級(jí)組織更為復(fù)雜，管理方式愈發(fā)繁瑣，大學(xué)人事浪費(fèi)嚴(yán)重。因此，大學(xué)治理要在充分滿(mǎn)足內(nèi)控目標(biāo)的前提下，力求減少、簡(jiǎn)化行政程序，以最簡(jiǎn)捷的方式，最少的投入獲得最大的管理效能，最大限度地達(dá)到目標(biāo)。

二、大學(xué)治理的主要困境

近年來(lái)，通過(guò)借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家大學(xué)內(nèi)部治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)在大學(xué)內(nèi)部體制機(jī)制建設(shè)方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，如學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力分離、大學(xué)校長(zhǎng)職業(yè)化、學(xué)生通過(guò)制度途徑參與大學(xué)管理等。但也應(yīng)該承認(rèn)，在權(quán)力、組織、制度及其運(yùn)行方面仍存在諸多問(wèn)題，使得轉(zhuǎn)型期中國(guó)大學(xué)的內(nèi)部治理面臨著種種困境和挑戰(zhàn)。

(一)權(quán)力怪相

其一，權(quán)力本位。在價(jià)值觀念體系中，權(quán)力成為分割財(cái)富的工具、手段和追求的最高目標(biāo)。在大學(xué)內(nèi)部，“官本位”逐漸演變成拜官主義，高校學(xué)者棄學(xué)從官、“官”“學(xué)”兩棲現(xiàn)象愈演愈烈；部分大學(xué)的學(xué)術(shù)組織帶有濃厚的行政色彩，在學(xué)校的重大決策中，學(xué)者常處于失語(yǔ)或半失語(yǔ)狀態(tài)。

其二，權(quán)力越位。權(quán)力越位是以自己的權(quán)利自由替代他人不自由的權(quán)力現(xiàn)象，是權(quán)力缺少約束或權(quán)力擴(kuò)張、膨脹的產(chǎn)物。任何權(quán)力都有擴(kuò)大作用范圍的可能性，但在缺少約束的情況下，權(quán)力極易出現(xiàn)越位現(xiàn)象。大學(xué)權(quán)力越位包括私權(quán)對(duì)公權(quán)越位、黨政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力越位、執(zhí)行權(quán)力對(duì)決策權(quán)力越位等，各機(jī)構(gòu)、部門(mén)間沒(méi)有明確邊界，職責(zé)權(quán)限劃劃分不清，功能混亂，主觀隨意性強(qiáng)。大學(xué)權(quán)力越位使得權(quán)力監(jiān)督和制約變得更加棘手，引發(fā)權(quán)力腐敗。

其三，權(quán)力缺位。主要指大學(xué)內(nèi)部監(jiān)督約束權(quán)力的缺位，表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是大學(xué)治理的重大決策主要在“行政場(chǎng)域”中完成，大學(xué)普通個(gè)體對(duì)“行政場(chǎng)域”的相關(guān)信息知之不多，高校中的部分管理人員既是政策的制定者，又是實(shí)施者和評(píng)判者，沒(méi)有真正建立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，資源高度匯聚，治理實(shí)效大打折扣；二是很多人認(rèn)為，中國(guó)大學(xué)只有黨政領(lǐng)導(dǎo)掌控著大學(xué)資源，故黨政領(lǐng)導(dǎo)是大學(xué)的主要監(jiān)督對(duì)象，其實(shí)，學(xué)術(shù)權(quán)力腐敗也是不容忽視的重要問(wèn)題；三是以往大學(xué)權(quán)力監(jiān)督的對(duì)象主要針對(duì)違背或觸犯了國(guó)家相關(guān)法律的現(xiàn)象，而對(duì)大學(xué)目標(biāo)、大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略以及達(dá)成度則沒(méi)有制度監(jiān)督，一些高校管理者只求不出事，不求有作為。

其四，權(quán)力無(wú)位。學(xué)生權(quán)力是一種客觀存在，是大學(xué)多元權(quán)力體系中的重要組成部分。但在中國(guó)高校治理中, 學(xué)生缺少參與學(xué)校管理的制度性通道，即便有參與權(quán)也基本附屬于行政權(quán)力，退居高校權(quán)力的邊緣。當(dāng)然，賦予學(xué)生的權(quán)力也需要監(jiān)督。

(二)組織尷尬

其一，功能相近的工會(huì)—教代會(huì)。工會(huì)是工業(yè)時(shí)代企業(yè)為維護(hù)職工權(quán)利、權(quán)益，行使民主管理與民主監(jiān)督的組織。2001年九屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議討論修改了《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工會(huì)法》)，該法規(guī)定：“工會(huì)依照法律規(guī)定通過(guò)職工代表大會(huì)或者其他形式，組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督?！薄肮?huì)組織和教育職工依照憲法和法律的規(guī)定行使民主權(quán)利，發(fā)揮主人翁的作用，通過(guò)各種途徑和形式，參與管理國(guó)家事務(wù)?！蹦壳埃覈?guó)各高校按照國(guó)家要求相繼成立了教代會(huì)，教代會(huì)也是黨委領(lǐng)導(dǎo)下教職工參與學(xué)校民主決策、民主監(jiān)督的組織，具有審議建議權(quán)、審議通過(guò)權(quán)、討論決定權(quán)和監(jiān)督評(píng)議權(quán)四項(xiàng)職權(quán)。大學(xué)中的兩個(gè)組織職能相近，工會(huì)的身份變得十分尷尬，基本上淪為發(fā)香皂、組織文體活動(dòng)的機(jī)構(gòu)或福利機(jī)構(gòu)，與《工會(huì)法》條文不相契合。

其二，有名無(wú)實(shí)的董事會(huì)。自20世紀(jì)80 年代起，作為大學(xué)體制改革的一項(xiàng)重要舉措，中國(guó)部分大學(xué)紛紛成立董事會(huì)，以促進(jìn)大學(xué)與企業(yè)及社會(huì)的聯(lián)系，互惠互利、資源共享、共同發(fā)展。但我國(guó)目前高校的董事會(huì)與國(guó)外高校董事會(huì)不同，除極個(gè)別大學(xué)的董事會(huì)具有微弱的管理權(quán)力外，絕大多數(shù)公立大學(xué)的董事會(huì)只是大學(xué)的“擺設(shè)”，沒(méi)有明確的法律地位，不能行使董事會(huì)的真正權(quán)利。

其三，軟弱無(wú)力的學(xué)術(shù)委員會(huì)。大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力具有維護(hù)學(xué)術(shù)秩序、保障學(xué)術(shù)自由、配置學(xué)術(shù)資源、制衡行政權(quán)力等功能。但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力空泛，缺少?zèng)Q策職能，普通學(xué)者參與大學(xué)決策的制度尚不完善，學(xué)術(shù)委員會(huì)多為學(xué)術(shù)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力本末倒置，行政人員成為學(xué)校重心，官風(fēng)盛行。各種類(lèi)型的“委員會(huì)”缺少作為，為此，有人稱(chēng)其為“患有軟骨病的‘學(xué)術(shù)居委會(huì)’”，需要的時(shí)候未必見(jiàn)得到人影，見(jiàn)到了人影也未必說(shuō)得上話(huà)，說(shuō)得上話(huà)又頂多不過(guò)充當(dāng)和事佬[9]。學(xué)術(shù)權(quán)力弱化，學(xué)術(shù)行為失效，出現(xiàn)“責(zé)任危機(jī)”。

(三)制度缺失

“制度是社會(huì)思想和理論中最古老、使用頻率最高的概念之一，并且在漫長(zhǎng)的理論歷程中不斷展現(xiàn)出新的含義?！盵10]一般說(shuō)來(lái)，狹義制度是作為整個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則而存在的，是為社會(huì)的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些規(guī)則，具有激勵(lì)、約束和保護(hù)等功能。制度一方面可以增強(qiáng)行為主體活力，給主體帶來(lái)正能量；另一方面也可以控制或矯正主體行為，使主體免受負(fù)效應(yīng)影響。作為現(xiàn)代的社會(huì)組織，大學(xué)已逐步形成比較系統(tǒng)的制度體系，但在社會(huì)轉(zhuǎn)型期大學(xué)治理仍存在制度缺失等現(xiàn)象。

其一，核心規(guī)則缺失。大學(xué)的規(guī)則體系中往往存在兩種缺失：一是規(guī)則整體結(jié)構(gòu)存在矛盾，不匹配；二是核心規(guī)則存在缺失。一般性規(guī)則缺失可能造成運(yùn)行中的局部損失，但核心規(guī)則缺失可能造成對(duì)整體的影響，使其他配套規(guī)則難以發(fā)揮作用，最終導(dǎo)致規(guī)則的整體性缺失。

其二，巧用形式合法。形式合法主要從權(quán)力來(lái)源的角度審視權(quán)力是否符合國(guó)家及大學(xué)內(nèi)部相關(guān)法律或規(guī)范性文件。鑒于以往管理中存在程序隨意性的特點(diǎn)，故當(dāng)下的大學(xué)治理特別強(qiáng)調(diào)程序合法，于是出現(xiàn)矯枉過(guò)正的現(xiàn)象，以形式合法代替實(shí)質(zhì)合法，忽視實(shí)質(zhì)合理，影響大學(xué)治理的成效。薩托利在《民主新論》中指出：“民主不是沒(méi)有限制詞的多數(shù)統(tǒng)治”，“民主的工作原則是有限的多數(shù)統(tǒng)治原則”，民主是多數(shù)的決定，但不可能簡(jiǎn)單地理解為“少數(shù)服從多數(shù)”[11]。

(四)運(yùn)行阻滯

組織的協(xié)調(diào)性與合作性是治理的主要內(nèi)容及實(shí)踐重點(diǎn)，協(xié)調(diào)部門(mén)間的工作可以提高大學(xué)的管理效能。但大學(xué)官僚組織的固有本性產(chǎn)生了大量妨礙發(fā)展的技術(shù)性障礙，這是現(xiàn)代大學(xué)治理中首先面臨而又必須解決的問(wèn)題。

其一，部門(mén)壁壘?，F(xiàn)代大學(xué)是一種官僚組織，該組織遵循“自上而下”的權(quán)力路線(xiàn)運(yùn)行，官僚制不重視組織外部環(huán)境和組織內(nèi)部層級(jí)、部門(mén)間的相互協(xié)作及影響，使組織呈自我封閉狀態(tài)，各部門(mén)僅在制度或規(guī)章的框架中解決各自所轄的問(wèn)題?！澳承C(jī)構(gòu)，盡管聲稱(chēng)注意服務(wù)、講求效率，但它們的設(shè)立好像是特意用來(lái)阻撓令人滿(mǎn)意地解決問(wèn)題?！盵12]

其二，等級(jí)分明。韋伯認(rèn)為：“官僚行政組織，從正規(guī)的技術(shù)觀點(diǎn)來(lái)看，一直是最理性的組織類(lèi)型。就今天大規(guī)模行政管理的需要而言，官僚制行政組織是不可或缺的”當(dāng)然，“韋伯認(rèn)識(shí)到這個(gè)進(jìn)程最終可能導(dǎo)致出現(xiàn)‘新的奴役鐵籠’。在這個(gè)鐵籠中，各種價(jià)值為取向的社會(huì)行為會(huì)被威力巨大的官僚制結(jié)構(gòu)所窒息，會(huì)被由合理化的法律和制度編織起的牢固網(wǎng)絡(luò)所扼殺?！惫倭沤M織如同一部被分工和層級(jí)分化原則建立起來(lái)的機(jī)器, 個(gè)人已經(jīng)被異化為機(jī)器上的一個(gè)零件。有人認(rèn)為：大學(xué)等級(jí)性的行政職級(jí)是行政化的突出表現(xiàn)，去除大學(xué)的行政職級(jí)即可去除大學(xué)“行政化”。其實(shí)，大學(xué)行政化與職級(jí)關(guān)系不大，對(duì)各種顯性資源與隱性資源的控制才是權(quán)力的根本所在。

其三，繁文縟節(jié)。行政管理或官僚制擁有明確的勞動(dòng)分工、權(quán)力等級(jí)以及正式的規(guī)章制度等，對(duì)專(zhuān)業(yè)時(shí)代的大學(xué)發(fā)展功不可沒(méi)?！肮倭胖髁x組織之所以不斷發(fā)展是由于它比所有其他‘陳舊的’行政管理形式有著純粹技術(shù)上的優(yōu)越性。這種技術(shù)優(yōu)越性就在于官僚制度的工作效率,在于其為已臻完善的社會(huì)機(jī)制的特性。”[13]但在當(dāng)下社會(huì)變革的背景下，官僚制嚴(yán)重制約了大學(xué)發(fā)展?！俺浞职l(fā)展的官僚機(jī)制超過(guò)其他組織，正如機(jī)器超過(guò)其他非機(jī)器生產(chǎn)方式一樣?！碑?dāng)高校中的一切行政工作都變成了沒(méi)有思想、沒(méi)有人性的程序化公式時(shí)，我們必須對(duì)此提出深度的反思和批判[14]。很多時(shí)候，大學(xué)學(xué)者與管理者陷于會(huì)議、文件、報(bào)告之中，忙于繁雜，纏于瑣碎。

三、大學(xué)治理的實(shí)踐探索

在現(xiàn)代大學(xué)治理中，要消解線(xiàn)性思維方式，克服僵化片面的行為準(zhǔn)則，在兼顧管理主義與公共精神、外來(lái)經(jīng)驗(yàn)與本土制度、形式合法與實(shí)質(zhì)合法等多元治理理念的基礎(chǔ)上，明確組織目標(biāo)，加強(qiáng)大學(xué)頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)大學(xué)高效健康發(fā)展。

(一)融合多元理念

“人的行動(dòng)需要思想指導(dǎo)，沒(méi)有思想指導(dǎo)，行動(dòng)就是盲目的。”大學(xué)的治理理念凝結(jié)著豐富的人類(lèi)文化遺產(chǎn)及社會(huì)個(gè)體的價(jià)值判斷與選擇，不同的文化傳統(tǒng)、不同社會(huì)時(shí)代的要求、不同的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)都可能對(duì)治理理念的形成與變遷產(chǎn)生影響。故在現(xiàn)代大學(xué)治理體系之構(gòu)建過(guò)程中，應(yīng)在遵循形式合法與實(shí)質(zhì)合法等原則的基礎(chǔ)上，努力吸收各種治理理念，形成新的綜合。

1．管理主義與憲政主義兼收。大學(xué)治理的實(shí)踐受各種理論的影響，但總括起來(lái)可歸納為管理主義與憲政主義。管理主義奉行效率中心，關(guān)注組織結(jié)構(gòu)和組織效率，強(qiáng)調(diào)建立并服從強(qiáng)有力的權(quán)威，主張按既定目標(biāo)執(zhí)行等。而憲政主義則強(qiáng)調(diào)以實(shí)現(xiàn)正義、自由和責(zé)任等為價(jià)值目標(biāo)，關(guān)注社會(huì)公平、民主、平等、分權(quán)、參與、制衡和回應(yīng)性等，反對(duì)權(quán)力過(guò)分強(qiáng)大、集中，以防止個(gè)體或部門(mén)恃權(quán)對(duì)他者產(chǎn)生侵害。上述兩種觀點(diǎn)各具優(yōu)長(zhǎng)，在大學(xué)管理中發(fā)揮不同的作用。治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào)，因此，在大學(xué)治理過(guò)程中，應(yīng)依據(jù)不同時(shí)期的具體情況，兼用多元思想。

2.外來(lái)制度與本土經(jīng)驗(yàn)兼顧。就目前中國(guó)的大學(xué)而言，如何尋找適合中國(guó)國(guó)情的管理體制和大學(xué)治理模式，是大學(xué)治理中的關(guān)鍵因素。中國(guó)大學(xué)權(quán)力模式的選擇與構(gòu)建不可能擺脫世界大學(xué)發(fā)展的基本趨勢(shì)，同時(shí)更要使之植根于自身的文化土壤。這意味著我們既要關(guān)注國(guó)家化背景下國(guó)外大學(xué)的發(fā)展，也必須在“國(guó)際化”的基礎(chǔ)上形成具有中國(guó)特色的治理模式。

3.單一治理與多元治理兼容。治理是一個(gè)持續(xù)互動(dòng)的過(guò)程，中國(guó)特色背景下的現(xiàn)代大學(xué)治理，要在保證黨委領(lǐng)導(dǎo)這一根本原則的基礎(chǔ)上，確立多元參與的治理模式，適度開(kāi)放大學(xué)，由政府、社會(huì)、大學(xué)等利益相關(guān)者共同參與大學(xué)管理，發(fā)揮不同主體的社會(huì)功能。

(二)消解官僚本位

為消解權(quán)力怪相、制度異化等弊端，針對(duì)目前大學(xué)頂層結(jié)構(gòu)中存在的越位、錯(cuò)位、缺位等問(wèn)題，通過(guò)構(gòu)建合理的分權(quán)結(jié)構(gòu)，建章建制，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，使權(quán)力在制度的約束下規(guī)范運(yùn)行。

其一，結(jié)構(gòu)合理。盡量實(shí)行扁平式治理結(jié)構(gòu)，“組織成員之間的同質(zhì)性越多，越有可能采取扁平的層級(jí)組織。官僚組織成員之間的個(gè)人利益、文化背景、技術(shù)訓(xùn)練和道德價(jià)值觀的一致性，可以大大減少他們之間的沖突?！币?yàn)椤芭c扁平組織相比，垂直等級(jí)組織中的權(quán)威、收入、聲望的分配更加不平等，因?yàn)榇怪苯M織等級(jí)眾多，而扁平組織授權(quán)較多?！薄霸谄渌麠l件不變的情況下，等級(jí)組織越扁平，其中的權(quán)威就越分散?！倍怪钡臋?quán)力結(jié)構(gòu)易產(chǎn)生權(quán)力崇拜，也會(huì)出現(xiàn)某些權(quán)力流失的現(xiàn)象，“如果組織的層級(jí)很多，這種流失就會(huì)產(chǎn)生累積效應(yīng)。”組織的層級(jí)越多，權(quán)力流失的累積效應(yīng)越大。因此，要減少過(guò)多層級(jí)，減少信息傳遞中的運(yùn)行環(huán)節(jié)。

其二，分權(quán)適中。合理分權(quán)是任何組織存在及發(fā)展的合法性條件，大學(xué)中的“分權(quán)”主要指權(quán)力主體控制資源的能力及在組織系統(tǒng)各層次各部門(mén)的分有形式。在中國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中，不僅要健全黨、政、學(xué)各權(quán)力系統(tǒng)，而且要完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督、選舉等系統(tǒng)及運(yùn)行機(jī)制。

其三，職能明晰。通過(guò)建章建制，調(diào)整結(jié)構(gòu)，明晰各部門(mén)、各崗位的職能、職責(zé)、權(quán)力、權(quán)限，解決等級(jí)結(jié)構(gòu)中的沖突，威洛比認(rèn)為：“最好的管理是一種真正的科學(xué)，它建立在明確的法則、規(guī)章和原理之上。”同時(shí)，發(fā)揮上一層決策者的特殊身份與地位，加強(qiáng)各部門(mén)的合作、協(xié)作，責(zé)任共擔(dān)、利益共享，消解部門(mén)、機(jī)構(gòu)間的壁壘，共同致力于發(fā)展。

其四，崗位專(zhuān)職。目前，大學(xué)校長(zhǎng)崗位專(zhuān)職備受社會(huì)關(guān)注。校長(zhǎng)專(zhuān)職指某個(gè)體一旦被任命為大學(xué)校長(zhǎng)，即脫離原角色，以“校長(zhǎng)”為“職業(yè)”，將全部精力投放在校長(zhǎng)崗位，履行校長(zhǎng)職責(zé)，全權(quán)負(fù)責(zé)大學(xué)行政工作，執(zhí)行校黨委之決議。張維迎即主張“以后要有一個(gè)職業(yè)化的校長(zhǎng)市場(chǎng)，大學(xué)管理必須職業(yè)化，而不能業(yè)余化。我們不要太相信所謂的‘雙肩挑’，即既搞研究又當(dāng)校長(zhǎng)?！髮W(xué)校長(zhǎng)是大學(xué)的CEO，也是一個(gè)公眾人物，要全身心投入大學(xué)的管理工作，樹(shù)立大學(xué)的社會(huì)形象，業(yè)余化是干不好事情的。”前武漢大學(xué)校長(zhǎng)劉道玉也從自身的教育管理實(shí)踐中總結(jié)道：“大學(xué)校長(zhǎng)應(yīng)該職業(yè)化，職業(yè)化的意思是說(shuō)，他只能做校長(zhǎng)的管理工作，不能分心去做別的事情。同時(shí)，大學(xué)校長(zhǎng)首先應(yīng)該是一個(gè)教育家，他要懂得教育理論、懂得教育的規(guī)律，他應(yīng)該有自己辦學(xué)的理念，而不僅僅只是上傳下達(dá)?！盵15]

其五，有效監(jiān)督。權(quán)力是把雙刃劍，極易淪為權(quán)錢(qián)交易、謀取私利的工具。因此，必須強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，建立以法制為基礎(chǔ)的權(quán)力約束機(jī)制，完善黨內(nèi)外一系列廉潔從政制度，擴(kuò)展基層黨員及群眾的知情權(quán)，變自上而下的監(jiān)督為上下互動(dòng)的監(jiān)督，建立相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

(三)建立“責(zé)任政府”

“只有那些有能力承擔(dān)其基本責(zé)任并且有制度保證責(zé)任履行的政府，能夠促進(jìn)和維護(hù)公共利益的政府，才可以稱(chēng)為責(zé)任政府?！盵16]英國(guó)思想家密爾在其著述中指出，權(quán)力與責(zé)任具有統(tǒng)一性。他斷言，如果能夠?qū)?quán)力和責(zé)任統(tǒng)一起來(lái)，那就完全可以放心地將權(quán)力交給任何一個(gè)人[17]。大學(xué)權(quán)力機(jī)構(gòu)(尤其是最高權(quán)力機(jī)構(gòu))是大學(xué)公共權(quán)力的集中代表，大學(xué)權(quán)力的性質(zhì)、來(lái)源、使命決定了大學(xué)權(quán)力集體必須是一個(gè)責(zé)任“政府”，一切從大學(xué)的發(fā)展及公共利益出發(fā)，在制度的框架內(nèi)制定大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略及一切公共性政策，推進(jìn)大學(xué)發(fā)展。

其一，加強(qiáng)權(quán)力者的責(zé)任意識(shí)與平等意識(shí)。主體擁有善于擔(dān)當(dāng)?shù)穆殬I(yè)信念、責(zé)任感、使命感，并將責(zé)任感內(nèi)化為品格與行為準(zhǔn)則，消解根深蒂固的等級(jí)觀念與權(quán)力觀念，通過(guò)制度構(gòu)建服務(wù)型“政府”。

其二，建立權(quán)力主體的回應(yīng)意識(shí)與回應(yīng)機(jī)制。大學(xué)的回應(yīng)意識(shí)與回應(yīng)機(jī)制是大學(xué)社會(huì)責(zé)任的重要體現(xiàn)，是將組織目標(biāo)作為使命的一種擔(dān)當(dāng)和忠誠(chéng)的自律性行為。通過(guò)建立回應(yīng)機(jī)制，可以充分聽(tīng)取大學(xué)內(nèi)外各層級(jí)、各利益群體的意見(jiàn)與需求，加強(qiáng)結(jié)構(gòu)內(nèi)外及結(jié)構(gòu)間的交流、協(xié)作，及時(shí)調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略及發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)大學(xué)快速發(fā)展。

其三，健全民評(píng)民選的制約機(jī)制與保障機(jī)制。在大學(xué)治理過(guò)程中，權(quán)力的產(chǎn)生與運(yùn)行存在著“官選與民選”、“官評(píng)與民評(píng)”等多種內(nèi)容、形式，不同的選舉、評(píng)價(jià)方式將產(chǎn)生不同的利益導(dǎo)向，形成迥異的大學(xué)風(fēng)氣，導(dǎo)致不同的治理結(jié)果。目前，中國(guó)大學(xué)權(quán)力生成及運(yùn)行存在“官評(píng)官選”傾向。因此，要重視基層意見(jiàn)，改變被評(píng)與被選者的責(zé)任取向，以制度保證權(quán)力對(duì)下負(fù)責(zé)。

總之，在現(xiàn)代大學(xué)治理中，應(yīng)以多元、融合的治理理念，積極消解官僚本位、制度異化、部門(mén)壁壘、運(yùn)行阻滯等技術(shù)性障礙，建構(gòu)具有中國(guó)特色的大學(xué)內(nèi)部“責(zé)任體系”及合法性支持，提高大學(xué)的管理效能，實(shí)現(xiàn)大學(xué)的高質(zhì)量、快速發(fā)展。

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(責(zé)任編輯沈廣斌)

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1003-8418(2014)01-0043-05

趙俊芳(1962—)，女，河北安國(guó)人，吉林大學(xué)高等教育研究所所長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師。

教育部“中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)立和發(fā)展高等教育的理論與實(shí)踐研究”(項(xiàng)目編號(hào)12JZDW007)。