中國教育改革的社會治理體制支持

王有升

(青島大學 師范學院，山東 青島 266071)

如同當今中國社會整體改革事業(yè)一樣，教育改革也已進入“深水區(qū)”。盡管我國的教育事業(yè)在外延發(fā)展方面已取得了令人矚目的成就，但在內(nèi)涵發(fā)展方面所面臨的問題以及教育改革的理想與現(xiàn)實之間的差距仍相當突出，教育改革的進程日顯艱深與復雜。

一般所說的教育改革進入深水區(qū)，具有兩個方面的含義。一是就教育的內(nèi)部領(lǐng)域而言，主要涉及教育教學實踐領(lǐng)域的變革，核心是教育內(nèi)在品質(zhì)的提升。新教育理念已得到廣泛認同，但原有教育實踐形態(tài)卻難以發(fā)生根本的改變，這樣一種教育實踐的深度變革可謂是教育改革所進入的“深水區(qū)”。二是就教育改革所可能涉及的外在復雜因素而言，教育改革與發(fā)展所追求的一些目標的達成并不只取決于教育自身內(nèi)部因素，而是需要強有力的外在社會支持，尤其是在相應(yīng)社會體制方面的變革。對于整個社會變革來說，牽一發(fā)而動全身，僅僅局限于特定領(lǐng)域的變革往往受到外在因素的重重制約。在這個意義上，我們說教育改革已進入“深水區(qū)”。本研究所說的教育改革進入深水區(qū)，主要是就后者而言的。旨在探索當今教育改革所需要的外在社會體制支持。

隨著教育改革日益進入“深水區(qū)”，教育體制改革日益成為關(guān)注的焦點，對于教育體制改革問題的探討已頗為豐富、深入與系統(tǒng)。但既往的研究更多是從教育改革的內(nèi)部問題出發(fā)，探討應(yīng)如何因應(yīng)外在社會體制的變化進行教育體制自身的改革。本研究則力求將視野進一步放寬，從外在社會體制應(yīng)如何為教育改革提供有效支持的角度探討教育改革的社會體制支持問題。

一、教育改革之社會體制支持的當下語境

體制問題無疑是當今整體社會改革的核心問題，也是教育改革的核心問題。不管是在官方還是民間，“體制”都是一個被反復提及的詞匯*“體制”一詞成為中國人社會生活中的一個核心詞匯，只是近些年來的事情。對此，作家張承志曾有過這樣的描述：“大約是在1984年，記得是一個文學雜志召開的會上。我發(fā)言時不知為什么幾次提到了‘反體制’這個詞。散會后大家坐在一輛面包車里，我聽見后排兩位老前輩在低聲交談：‘他說的是什么？反……旗幟？什么叫反體制？’”“那一刻的記憶一直未被我忘。雖然今天若說給人聽，怕已沒有幾人會相信。那時在中國‘體制’一詞尚聽著拗口，我也不過是因為聽多了岡林信康吼叫的歌，心里哼著‘我乃睜開了眼的反體制派’，發(fā)著言它順口溜了出來。是的，哪怕經(jīng)過全面戰(zhàn)爭的‘文革’，知識分子的體驗，大都也只是體制內(nèi)的悲歡離合?！薄叭缃癫煌?。無論手機電腦，只要敲擊tizhi，第一個蹦出來的就是它。如今，簡直國民已被劃分為體制內(nèi)與體制外兩大族群，從出租車司機到打工農(nóng)民，對這個詞的體會都入木三分?！?張承志：《 體制外的意味》，載《讀書》2012年第4期。)。

“體制”已經(jīng)成為銘刻在每個人日常生活中的一種力量，“體制改革”也已成為當今官方政策的主流話語，但若想對這樣一個概念下一個非常確切的定義似乎并非易事，就像近年來在我國社會生活中所曾產(chǎn)生并流行過的一些核心詞匯(如“素質(zhì)教育”)一樣。

在宏觀領(lǐng)域，我們提到的比較多的有“經(jīng)濟體制”、“政治體制”、“社會體制”以及“教育體制”等概念，主要是指國家對社會生活不同領(lǐng)域的整體架構(gòu)。在日常生活領(lǐng)域，當我們說“在現(xiàn)有體制中生存”、“游離于體制之外”或“受到現(xiàn)有體制制約”則主要是就與現(xiàn)實生活密切相關(guān)的組織制度而言的。在我們當下的語境中，“體制”從根本上來說是與國家的政治制度密切相關(guān)的，更多地來自于國家自上而下的制度設(shè)計，并且由國家權(quán)力賦予其合理合法依據(jù)。

《現(xiàn)代漢語詞典》中對“體制”一詞的解釋是“國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位等的組織制度”。[1]

在英文中，似乎很難找到一個詞匯與“體制”概念完全對應(yīng)。一般將“體制”一詞翻譯為“system”，但“system”的本義是“系統(tǒng)”、“體系”，其內(nèi)涵要更為寬泛得多，并不能與“體制”一詞完全對應(yīng)。有時，“體制”一詞會被翻譯為“structure”，但“structure”的本義是“結(jié)構(gòu)”，其所表達的意義似乎比“體制”一詞更為客觀，也缺乏一種相對動態(tài)的涵義，“體制”含有一種更強的權(quán)力運行的意味，而“結(jié)構(gòu)”概念則沒有。另外，英語中的“institution”有“制度”、“建制”之義，在一定意義上有漢語中“體制”之義，但其內(nèi)涵顯然比“體制”更為具體。

“體制”是一個在當下中國語境中被賦予了豐富涵義的較為獨特的詞匯。當今的中國正經(jīng)歷著一場必將具有根本意義的社會轉(zhuǎn)型，這場社會轉(zhuǎn)型在一定意義上可以說是人為設(shè)計的結(jié)果，來自于一場自上而下發(fā)起的持續(xù)的改革。改革的推進充滿了理念與體制之間的張力，當改革的理想遇到了原有體制的重重阻力時，當經(jīng)過了新思想洗禮的個人遭遇了既有體制的重重束縛時，體制問題成為社會關(guān)注的一個核心問題。

教育領(lǐng)域似乎從來都是新思想的沖鋒陷陣之地。一方面，新思想很容易最先在教育領(lǐng)域被接受，另一方面，教育領(lǐng)域中的體制束縛似乎也尤其頑固。觀念上的“進步性”與體制上的“保守性”在教育領(lǐng)域往往形成鮮明的反差，也使新思想倡導下的教育改革時常陷入進退維谷之境。

近年來主導我國教育改革的價值訴求大致包括素質(zhì)教育、教育公平、民主參與、提升教育領(lǐng)域的專業(yè)性(如對“教師專業(yè)發(fā)展”、“教育家辦學”、“學校去行政化”等的強調(diào))等方面，這些價值訴求的有效實現(xiàn)并不僅僅取決于教育內(nèi)部的體制狀況，而是需要整個社會的體制狀況作出相應(yīng)的改變。

應(yīng)當說，迄今為止，中國社會已就教育體制改革的重要性與緊迫性形成了廣泛的共識，社會普遍期待通過教育體制的變革實現(xiàn)教育事業(yè)的質(zhì)的飛躍。但教育體制層面的變革往往步履緩慢，“雷聲大，雨點小”往往成為近年來相關(guān)改革的常態(tài)。究其原因，我們會發(fā)現(xiàn)，在教育領(lǐng)域自身內(nèi)部，進行體制改革的可能空間相當有限，體制問題盤根錯節(jié)，更多地來自于教育領(lǐng)域之外，從根本上來說，取決于整個社會的體制狀況，包括經(jīng)濟體制、政治體制以及特定意義上的社會體制*所謂“特定意義上的社會體制”是指，在宏觀社會體制中，不能被劃歸到經(jīng)濟體制或政治體制之中，主要是相對獨立于經(jīng)濟或政治力量的一種民間社會力量的運作。如一些公益性社會組織的發(fā)育與運作等。本研究所說的“社會體制”主要是就宏觀整體意義而言的。。

中國社會自20世紀80年代以來的改革是以經(jīng)濟體制改革為核心的，經(jīng)濟體制改革賦予中國社會以前所未有的活力，也為教育事業(yè)的發(fā)展帶來挑戰(zhàn)與機遇。以經(jīng)濟體制改革的方式來變革教育體制一度被教育改革所追捧，典型如90年代中后期的“教育產(chǎn)業(yè)化”風潮。另外，教育財政體制改革與經(jīng)濟體制改革也具有較大的關(guān)聯(lián)。但從根本上來說，教育體制更多的是國家政治體制的一部分[2]，因此，教育體制改革需要在政治體制改革的整體框架內(nèi)展開，制約教育改革的體制問題其根源往往都需要追溯到政治體制本身。這里所說的“政治體制”可大致區(qū)分為“國家政權(quán)體制”與“社會治理體制”兩個方面?！罢?quán)體制”關(guān)系到國家政治的根本性質(zhì)，輕易不能改變，當今語境中的政治體制改革一般都是就“治理體制”而言的。

關(guān)于這一點，現(xiàn)任職于新加坡國立大學的中國問題研究專家鄭永年曾引述一位觀察者的觀點指出：“中國語境下的政治改革，并不是通常意義上的有關(guān)擁抱公民自由和擴大民主基本信條(例如：人民主權(quán)、政治平等和多數(shù)統(tǒng)治)這樣的事情，而是改革那些最受關(guān)注的領(lǐng)域，這些領(lǐng)域與公共部門的改革有關(guān)。如果暫不考慮一個特定國家經(jīng)濟體制的性質(zhì)或政治改革重點的性質(zhì)的話，那么如下的公共服務(wù)就是重要的：它應(yīng)該是有能力的、專業(yè)的、誠實的，以及對公眾的需要能更快地做出反應(yīng)的。如果改革能夠產(chǎn)生這樣的公共服務(wù)，在廣義上它就可以被認定為是政治改革，它更有助于在全中國推動更深入和更廣泛的改革努力?！盵3]85

鑒于“政治體制”是教育體制的最根本決定力量，在當今中國社會具有舉足輕重的重要性，本研究主要從政治體制的角度展開?？紤]到當前中國的政治體制改革主要是就治理體制而言的，本研究主要探討與教育體制改革最為密切相關(guān)的社會治理體制的幾個基本方面。主要包括在我國社會生活領(lǐng)域影響最為深遠的“戶籍制度”、“干部人事制度”、“行政管理制度”等。這些方面是近年來中國教育改革的真正“瓶頸”所在。

二、戶籍制度與教育公平的限度

在我國，戶籍是決定一個人的可能的受教育機會及能否享有優(yōu)質(zhì)教育資源的最重要的先決條件，在很大程度上關(guān)涉到當今中國社會對教育改革過程中教育公平訴求的達成。

戶籍制度作為我國社會管理中的一項基礎(chǔ)性的社會制度，是資源短缺年代實現(xiàn)資源有效配置的工具，在急劇的利益分化時代，也被用來作為實現(xiàn)社會區(qū)隔的一種基本工具。隨著國家整體經(jīng)濟實力的日益壯大以及社會財富的涌流，改革與發(fā)展的紅利如何普惠到每一個人是我國當前的社會政策所面臨的緊迫問題。然而既有的利益格局一旦形成便一時難以打破，甚至會不斷地自我強化，借助既有的戶籍制度等手段加深社會的等級壁壘。

中國城鄉(xiāng)二元的戶籍制度是20世紀50年代中后期在國家工業(yè)化進程曲折發(fā)展的情況下逐步確立起來的。它是根據(jù)中國工業(yè)化趕超戰(zhàn)略需要而建立起來的行政體制，是計劃經(jīng)濟體制在社會生活領(lǐng)域的一個核心制度，起著讓農(nóng)村支撐城市、農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供積累的功能，是在短缺經(jīng)濟情況下的制度安排。用行政手段把全體公民劃分為城市人和農(nóng)村人兩個不平等的社會群體，城鎮(zhèn)居民享有福利待遇和勞動就業(yè)機會，而農(nóng)民則被束縛在土地上，形成了兩種不同的身份等級制度。[4]

近年來，隨著城市化進程的加快，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度逐漸被打破，但因社會兩極分化的加劇以及區(qū)域發(fā)展差距的拉大，戶籍制度依然成為中國社會等級區(qū)隔一種重要屏障。由于戶口類別定義了一個人的國民地位，因此戶口也被視為“中國第一證件”。[5]在公共產(chǎn)品短缺的時代，戶籍制度除了被用于居住登記之外，還被地方政府用于界定公共服務(wù)對象，成為有選擇性地配置公共資源的簡單、直接的篩選機制，助力地方政府實現(xiàn)地方利益。近年來的地方戶籍制度改革，更多地呈現(xiàn)出戶口門檻化、貨幣化、利益化等傾向。地方的落戶政策往往基于地區(qū)發(fā)展、吸引人才和提升城市競爭力的考量，只向少數(shù)“有才”或“有錢”者開放，而“公民平權(quán)”及“遷徙自由”的理念對絕大多數(shù)國人來說，只是一種神話。[6]

教育是地方社會一種最重要的公共資源之一，而中國當前公共教育資源的配置往往呈現(xiàn)出明顯的等級差異特征，戶口成為能否享有優(yōu)質(zhì)教育資源的基本憑證。當今我國教育領(lǐng)域所呈現(xiàn)出的備受關(guān)注的教育不公平問題，基本都直接與戶籍制度有關(guān)。這種教育資源配置的差異不僅僅存在于城鄉(xiāng)之間，而且存在于同一個城市內(nèi)部以及不同城市或地區(qū)之間。自20世紀90年代以來愈演愈烈的擇校問題其核心在于“就近入學”政策背后所隱藏的公共教育資源配置巨大的不公平性以及這種差異配置與戶口的捆綁，致使戶口不在優(yōu)質(zhì)教育學區(qū)的學生家長不得不不惜代價擇校。農(nóng)民工子女入學及異地高考問題也使優(yōu)質(zhì)教育資源配置的巨大不公平性尖銳暴露出來。當前以戶籍為指標的高等教育招生模式，使大量部屬重點大學嚴重地方化，招生名額過度向大城市尤其是所在城市傾斜，導致一些人口密集但高等教育資源相對貧乏的省份及邊遠地區(qū)大量優(yōu)秀孩子考不上好大學，而大城市的孩子卻能輕易上重點。[7]造成這些問題的根本癥結(jié)顯然不在教育領(lǐng)域自身之內(nèi)。而是與我國當前的戶籍制度存在千絲萬縷的聯(lián)系，誠如有人所說“教育有公平則戶籍無意義”[7]。

作為中國教育改革與發(fā)展的一種重要理念追求的“教育公平”的真正實現(xiàn)，需要戶籍制度方面的真正變革。我們需要自覺確立憲法的尊嚴與神圣，即維護每一個公民平等的受教育權(quán)利與機會。需要盡最大可能地實現(xiàn)差異性公共資源配置與戶籍制度的剝離。

三、干部人事制度與教育專業(yè)性及民主性的困頓

與戶籍制度一樣，干部人事制度是我國社會管理中的另外一項基本制度，對于教育事業(yè)的改革與發(fā)展來說，同樣是一種重要的前提性與制約性的力量。

新中國成立后的干部人事制度是在革命年代的干部制度基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，與高度集中的計劃經(jīng)濟和集權(quán)體制相適應(yīng)，曾經(jīng)為政權(quán)的鞏固和社會主義建設(shè)起到了重要的保證作用[8]。但隨著經(jīng)濟與社會建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，其弊端也逐漸涌現(xiàn)出來。

改革開放以后，為了適應(yīng)經(jīng)濟體制改革及現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的需要，干部人事制度改革有了一些突破性的進展，著力于改變權(quán)力過于集中的現(xiàn)象?！耙皇窍路鸥刹抗芾頇?quán)限，實行下管一級、分層管理，層層負責的管理體制。二是調(diào)整和改進干部管理辦法，改變條塊分工不合理、層次頭緒過多、任免手續(xù)繁瑣、職責不清、互相扯皮的現(xiàn)象，提高干部管理效率。三是改革干部管理體制，確立了干部分類管理的思想。四是提出了干部隊伍‘革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化’的方針，開始建立后備干部制度，進一步促進新老干部交替。”[9]“干部分類管理”及干部隊伍的“知識化、專業(yè)化”思想的提出標示著對不同領(lǐng)域干部“專業(yè)性”注重的開始，干部管理權(quán)力下放則賦予基層社會更大的自主與活力。

1987年黨的十三大進一步確立了全面改革干部人事制度的指導思想、具體內(nèi)容和當前重點。即，“改變集中統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，建立科學分類管理體制；改變用黨政干部的單一模式管理所有人員的現(xiàn)狀，形成各具特色的人事管理制度；改變?nèi)狈γ裰鞣ㄖ频默F(xiàn)狀，實現(xiàn)干部人事的依法管理和公開監(jiān)督?！辈⑶覐娬{(diào)“當前干部人事制度改革的重點，是建立國家公務(wù)員制度”。分類管理繼續(xù)受到強調(diào)，這意味著不同領(lǐng)域干部的“專業(yè)”特點應(yīng)予以更多的考慮。與此同時，“民主”與“法制”受到空前的重視。這確立了此后干部人事制度改革的基調(diào)與方向。2000年中央頒發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》以及2010年頒發(fā)的《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》，進一步強調(diào)了“堅持民主、公開、競爭、擇優(yōu)方針”，“堅持科學化、民主化、制度化方向”。

教育作為一項重要的國家事業(yè)，教育領(lǐng)域中的干部人事制度直接取決于國家整體干部人事制度狀況，并在很大程度上將會決定著教育事業(yè)發(fā)展的水平與質(zhì)量。當今教育事業(yè)發(fā)展所面臨的一些突出問題在一定程度上也與當前的干部人事制度密切相關(guān)。

當前制約我國教育事業(yè)發(fā)展的一個很重要的問題是，教育管理干部隊伍專業(yè)性的欠缺。教育事業(yè)需要懂得教育的人來領(lǐng)導，這是一個基本的常識，但在當前的干部人事制度之下，這一點似乎經(jīng)常很難達到。自改革開放以來，經(jīng)過三十多年的改革和發(fā)展，我國教育事業(yè)已經(jīng)取得了長足的進步，教育事業(yè)的健康發(fā)展迫切需要一支專業(yè)化、高水平的管理隊伍和實施隊伍。但在現(xiàn)有的干部人事制度之下，這往往面臨著許多問題。例如，據(jù)有關(guān)調(diào)查，我國市、縣教育局長中沒有教育教學實踐經(jīng)歷的、來自于外行的比例達到了60%；而普通高中學校中，也有相當比例的校長來自于教育部門之外；至于高等學校中，一些主要領(lǐng)導的任命來自高校之外的也屢見不鮮。當然，其中不乏素質(zhì)高、能力強的人，但在實際工作中，由于他們?nèi)狈逃龑嵺`經(jīng)歷與教育專業(yè)知識，往往會沿用管理經(jīng)濟或政府機關(guān)的方法管教育，而忽視教育教學的自身規(guī)律。[10]造成這種狀況的原因一是由于現(xiàn)有的干部任命制度缺乏足夠的教育專業(yè)性考量，二是由于行政級別等級制的制約。很多地方對教育局長，甚至學校校長的任命，所優(yōu)先看重的是該崗位的行政級別及可能具有的權(quán)力，而很少考慮教育工作的專業(yè)特性，把一些不熟悉教育工作的人提升到教育局長崗位，或安排到學校校長職位。在現(xiàn)有的干部人事制度之下，除了教育行政機關(guān)干部具有明確的行政級別等級外，幾乎所有的高等學校乃至中等學校都有相應(yīng)的行政級別等級。由此造成教育管理隊伍的日益官僚化，而教育工作的專業(yè)特性則受到忽略。行政官僚管理教育往往更多地借助于外顯化的評量指標，而無從關(guān)注到教育的內(nèi)在品質(zhì)。這種對外顯化的評量的強調(diào)，往往訴諸于“科學化管理”的修辭，而卻與教育內(nèi)在的專業(yè)性相背離。

在我國，關(guān)于教師的專業(yè)資格標準早已形成共識并早已有相關(guān)文件的頒行，但關(guān)于教育管理人員的專業(yè)資格問題卻遲遲沒有列入議事日程。為此，需要盡快建立教育管理干部的專業(yè)資格標準，在教育干部的選拔和任命方面，在執(zhí)行“黨管干部”原則的同時，也要堅持專業(yè)標準。

另外，在教育干部的選拔和任命方面，在加強專業(yè)性方面的考量的同時，還需真正認真面對當今社會對于“民主化”的呼聲，尤其對于基層學校的校長乃至基層教育行政領(lǐng)導來說，能否具有較為廣泛的民意基礎(chǔ)是領(lǐng)導工作能否產(chǎn)生真正業(yè)績的先決條件。在現(xiàn)有的干部制度之下，基層學校校長的權(quán)力來自于上級權(quán)力的賦予，而非來自一線的教師及學生，這樣任命的領(lǐng)導首先要為賦予其權(quán)力的人負責，即對上級負責，而作為下屬的教職員工乃至學生則往往處于被漠視的地位，上級領(lǐng)導所注重的與其說是教與學的內(nèi)在品質(zhì)及師生的切身利益，不如說是能被外化為“政績”的東西，校長的首要任務(wù)便是應(yīng)對這些來自上面的對政績的考評，而教師往往需要為此疲于奔命，應(yīng)付形形色色形式主義的東西，甚至無暇更好地投身于自己的教學。學校生活由此而被嚴重異化。相反，真正民主的學校生活則需要一線教師成為真正的主人，校長的任命應(yīng)是大家推選的結(jié)果，校長并不僅僅是要對上級負責，更應(yīng)為本校師生負責。這需要一種真正民主的制度的建立，而非僅僅期待憑借偶然機會任命的校長的德行。當然，學校作為國家教育事業(yè)的基層單位，需要貫徹執(zhí)行上級的政策，需要有來自于上級的權(quán)力賦予與認同，但來自于內(nèi)部的權(quán)力賦予與認同更應(yīng)該是不可忽略的。

當前，關(guān)于校長職業(yè)的專業(yè)化已經(jīng)受到越來越多的強調(diào)，很多地方已經(jīng)廢止中小學校長的行政職級，而代之以校長職級制，這無疑對于校長職業(yè)的專業(yè)化發(fā)展具有重要的促進作用，但同時也取消了校長進一步到教育行政部門任職的可能性，教育行政官員只能在行政系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生，由此，也就切斷了行政與業(yè)務(wù)之間的職業(yè)生涯關(guān)聯(lián)，教育行政領(lǐng)導的專業(yè)性缺失由此也就會變得更為嚴重。這種行政與專業(yè)業(yè)務(wù)的分離本身對中小學教育的去行政化并增進教育事業(yè)的專業(yè)性無疑具有積極的意義，但在中國目前幾乎行政主導一切，行政領(lǐng)導往往僭越為專業(yè)權(quán)威的情況下，教育行政領(lǐng)導的專業(yè)素質(zhì)問題也就尤為凸顯出來?；蛟S，教育領(lǐng)域中行政與專業(yè)的分離是干部人事制度改革的大勢所趨，但這應(yīng)建立在行政自身的職能重新定位，明確劃分行政事務(wù)與專業(yè)事務(wù)的邊界，賦予專業(yè)領(lǐng)域更大的自主權(quán)的基礎(chǔ)上，由此，才可能達成教育改革的真正愿景。

四、行政管理體制與學校教育的過度行政化困境

如果說，干部人事制度決定著什么樣的人領(lǐng)導與管理教育事業(yè)，那么，行政管理體制則在相當程度上決定著教育事務(wù)的日常運行狀態(tài)。

行政管理體制在縱向上主要表現(xiàn)為從中央到地方各級政府之間的職能劃分與關(guān)系狀況，以及政府與基層社會單位之間的關(guān)系狀況，在橫向方面則主要表現(xiàn)為不同政府部門之間或基層行政部門之間的分工與關(guān)聯(lián)狀況。其中縱向關(guān)系起著更根本的決定性作用。

就縱向關(guān)系而言，如何處理中央與地方的關(guān)系始終是中國歷次宏觀改革的焦點所在。

新中國成立后，成功地建立起了一個人民民主專政政權(quán)，并實現(xiàn)了對地方社會的完全管理。然而，由于中國龐大的規(guī)模和龐雜的政治體系，高度集權(quán)制度往往會限制基層社會的活力，并且未必能保證權(quán)力運行的切實有效，反而會滋生官僚主義。在探索建立與完善現(xiàn)代國家制度的過程中，如何處理中央與地方的關(guān)系始終是改革的一個核心議題?！叭绻覀兓仡櫼幌職v史，不難發(fā)現(xiàn)，在中國的政治環(huán)境中，無論是改革的發(fā)動還是改革的可持續(xù)，地方的動力都非常重要。從中央-地方關(guān)系尋找改革的動力，早已成為中國改革的定律。改革開放以來，中國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展更是高度依賴于地方層面的制度創(chuàng)新?！盵3]中文版序第一頁

中國的歷次大規(guī)模改革都是在集權(quán)與放權(quán)之間尋求恰當?shù)钠胶?，既要確保國家能力的足夠強大，又要使地方社會充滿生機與活力。當國家能力受到威脅時，集權(quán)在所難免，而當集權(quán)帶來的問題逐漸暴露，放權(quán)會進一步激發(fā)出活力，釋放出更多的地方及社會自主空間。伴隨著20世紀中后期分稅制改革的實施，中央政府的能力逐漸重新加強，中國的社會事業(yè)發(fā)展也呈現(xiàn)出了新的面貌。

教育行政管理體制作為整個國家行政管理體制的一部分，必然會隨著國家整體行政管理體制的變革而發(fā)生相應(yīng)變革，但我國的歷次行政管理體制的變革大多主要是針對經(jīng)濟事務(wù)的，而教育則屬于公共事務(wù)，其行政管理體制的變革也呈現(xiàn)出自身的一些軌跡。

新中國成立后，主要學習蘇聯(lián)模式，我國確立起了整個教育事業(yè)的計劃管理體制，教育事業(yè)得到了快速發(fā)展。但經(jīng)過“文化大革命”之后，原有的秩序蕩然無存?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，教育事業(yè)的計劃管理體制全面恢復，在短時期內(nèi)帶來了秩序和效率，教育事業(yè)蓬勃發(fā)展。但隨著教育事業(yè)的進一步發(fā)展，計劃管理體制的弊端也逐漸顯露出來。

1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》拉開了全面改革教育體制的序幕，與當時整體行政體制改革相一致，強調(diào)中央向地方放權(quán)，政府向?qū)W校放權(quán)。《決定》指出，政府有關(guān)部門對學?！敖y(tǒng)得過死，使學校缺乏應(yīng)有的活力；而政府應(yīng)該管理的事情，又沒有很好地管起來”。在中央與地方對于發(fā)展教育事業(yè)的職能劃分上，實行基礎(chǔ)教育由地方負責、分級管理的原則，提出“基礎(chǔ)教育管理權(quán)屬于地方。除大政方針和宏觀政策規(guī)劃由中央決定外，具體政策、制度、計劃的制定和實施，以及對學校的領(lǐng)導、管理和檢查，責任和權(quán)力都交給地方”。這種中央向地方的教育放權(quán)，一方面是為了調(diào)動地方發(fā)展教育事業(yè)的主動性，另一方面也是由于中央財政的吃緊，不可能負擔得了全國的教育事業(yè)發(fā)展費用。

進入新世紀后，隨著對教育公平與質(zhì)量的吁求日趨強烈，社會對于政府在教育事業(yè)中的職能定位有了更高的期待。在“科學發(fā)展觀”的總體要求下，責任政府、服務(wù)政府、法治政府成為政府改革的主調(diào)，進一步轉(zhuǎn)變政府行政職能、改進政府與學校的關(guān)系、切實深化學校內(nèi)部管理體制改革成為當務(wù)之急。2003年教育部下發(fā)的《2003—2007年教育振興行動計劃》要求“切實轉(zhuǎn)變政府職能，強化依法行政，建立公共教育管理與服務(wù)體系。規(guī)范教育行政部門在政策制定、宏觀調(diào)控和監(jiān)督指導方面的職能，依法保障地方教育行政部門的教育統(tǒng)籌權(quán)和學校辦學自主權(quán)。健全重大決策的規(guī)則和程序，建立科學民主決策機制。繼續(xù)深化學校內(nèi)部管理體制改革，完善學校法人制度，探索建立現(xiàn)代學校制度”。政府在發(fā)展公共教育事業(yè)方面的責任得到明確與大力強化。[11]

2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出，“以轉(zhuǎn)變政府職能和簡政放權(quán)為重點，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務(wù)水平。明確各級政府責任，規(guī)范學校辦學行為，促進管辦評分離，形成政事分開、權(quán)責明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制?！痹谵D(zhuǎn)變政府教育管理職能方面著重強調(diào)，“改變直接管理學校的單一方式，綜合應(yīng)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導和必要的行政措施，減少不必要的行政干預(yù)”。還進一步明確了我國教育體制改革的總體目標：“到2020年，努力使教育基本公共服務(wù)體系進一步得到完善，中央與地方、部門與部門、政府與學校之間關(guān)系更為順暢，各級各類學校更具活力；實現(xiàn)政府科學、民主決策并依法宏觀管理，多種辦學形式共同發(fā)展，學校依法自主辦學，社會力量廣泛參與教育；建立健全與全面建設(shè)小康社會新要求相適應(yīng)的公正高效、開放多元、權(quán)責一致、規(guī)范有序、充滿活力的中國特色社會主義教育體制。”

這可謂是一種非常美好的愿景，但學校教育的日常現(xiàn)實卻往往與此形成強烈的反差，并且會使我們感到實現(xiàn)這種美好愿景的艱難，受制于現(xiàn)實體制的制約，有些方面無異于畫餅充饑。在學校教育的日?，F(xiàn)實中，政府部門對于學校的“超強控制”，學校教育的“過度行政化”，已成為我國教育改革的瓶頸?！罢块T常常將教育改革的設(shè)計者、指導者、管理者、監(jiān)督者、調(diào)控者及評價者等多種角色集于一身，導致學校難以真正成為教育改革的主體，不受限制的權(quán)力，是政府部門得以對學校超強控制的主要原因?！盵12]

在龐大的行政架構(gòu)之下，學校辦學的自主空間相當有限。“學校所受到的行政干預(yù)太多，諸多檢查如洪水般涌至學校，學校一項重要的工作便是迎檢，自主發(fā)展的空間少之又少。校長的權(quán)限不大，尤其是在諸多‘條杠’中充分發(fā)揮其課程領(lǐng)導力，實在需要有在夾縫中生存的能力?！姓深A(yù)過多消磨了校長改革的魄力?！?研究者對某城市小學校長的訪談記錄。這代表了當前絕大多數(shù)中小學校長的心聲。不僅基層校長感受到了來自行政部門的強大壓力，作為地方教育行政部門的領(lǐng)導對這方面的問題也往往了然于心?！熬凸芾眢w制來說，學校沒什么權(quán)力，什么事都得請示。政府機構(gòu)太大，現(xiàn)在××市教育局行政編制過百，加上事業(yè)編已超過三百人，處室?guī)资畟€，每個處室為了有政績都要安排學校做事，學校只能疲于應(yīng)付。我們是大政府。前些年，我曾到臺灣考察，高雄市在臺灣屬第二大城市，但他們的教育局卻只有三十幾人，讓我們感到驚訝，他們教育局的職責很明確，一是審核預(yù)算與決算，二是進行教育評估，三是任命校長。”*研究者對某市教育局一老領(lǐng)導(已退休)的訪談記錄。

就整體社會治理方式而言，自改革開放以來，中國社會經(jīng)歷了從“總體性支配”到“技術(shù)治理”的轉(zhuǎn)變。隨著市場經(jīng)濟的逐步建立與發(fā)展，基層社會逐漸釋放出更大的活力，與此同時，政府作為推動經(jīng)濟發(fā)展的直接責任主體，直接參與到經(jīng)濟事務(wù)中，逐漸成為一種經(jīng)營性的政府。自2004年以來，中央政府致力于將經(jīng)營性的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本的治理體系，并將法制化、規(guī)范化、技術(shù)化和標準化作為行政建設(shè)和監(jiān)督的核心議題。但行政機構(gòu)臃腫問題依然嚴重，由于政府的行政范圍過大，職能范圍過寬，技術(shù)治理進而“派生出更大規(guī)模的行政結(jié)構(gòu)及其經(jīng)營場域”[13]。這也就使作為基層社會單位的學校處于政府的重重控制之下。當前社會對體制改革的強烈吁求，國家對教育體制改革的宏偉藍圖，與教育行政管理體制改革所面臨的現(xiàn)實困境之間還存在著較為強烈的反差。

這勢必期待著更深層面的行政管理體制變革，并且涉及到行政領(lǐng)域官僚文化的重新改造。

當今中國社會的經(jīng)濟基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變革，面向全球社會的更為深度的開放已成為不可阻擋的趨勢，社會整體治理方式也必須不斷地做出調(diào)整與適應(yīng)，甚至需要在某些方面做出根本性的變革。自建國以來逐漸確立起來的戶籍制度、干部人事制度以及行政管理制度作為我國社會治理的幾項基本性制度已深入到我國社會生活的方方面面，產(chǎn)生著深遠的影響，形塑著日常社會生活的基本面貌。但這些制度在許多方面顯然已落后于當今時代的改革訴求，成為制約改革的社會體制瓶頸，并屢屢成為社會問題的焦點所在。教育改革做為社會整體改革事業(yè)的一部分，盡管在一定程度上可以做到“理念先行”，并在自身領(lǐng)域內(nèi)尋求改革的突破(當然，這種突破更多地體現(xiàn)在教育的專業(yè)領(lǐng)域)，但教育改革深入推進所面臨的體制瓶頸如今顯然已成為改革的焦點所在，而這，需要期待并呼吁社會整體改革事業(yè)的進一步突破。

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