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    契約精神、國(guó)家治理與政府預(yù)算
    ——從“善政”到“善治”的嬗變

    2014-04-16 20:08:22財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所
    經(jīng)濟(jì)研究參考 2014年49期
    關(guān)鍵詞:預(yù)算法財(cái)政政府

    財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 程 瑜

    契約精神、國(guó)家治理與政府預(yù)算
    ——從“善政”到“善治”的嬗變

    財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 程 瑜

    本文在闡述契約精神、國(guó)家治理與政府預(yù)算內(nèi)在邏輯關(guān)系的基礎(chǔ)上,著眼于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理從“善政”到“善治”轉(zhuǎn)變,重點(diǎn)剖析了現(xiàn)代政府預(yù)算制度構(gòu)建幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié):(1)推進(jìn)預(yù)算公開;(2)加快《預(yù)算法》修訂進(jìn)程;(3)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制;(4)創(chuàng)新預(yù)算績(jī)效管理改革制度路徑。

    政府預(yù)算;國(guó)家治理;契約精神

    黨的十八屆三中全會(huì)提出,“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化,離不開政府預(yù)算制度的現(xiàn)代化。政府預(yù)算關(guān)乎經(jīng)濟(jì)及政治發(fā)展的大事,若政府預(yù)算“失靈”,政事“善治”將無從談起。無論何種政治制度下的政府都希望有更高的行政效率、更低的行政成本、更好的公共服務(wù)、更多的公民支持。可以說,從“善政”到“善治”是人類政治發(fā)展的共同趨勢(shì),追求“善治”是各國(guó)政府的理想目標(biāo)。構(gòu)建“現(xiàn)代預(yù)算制度”是構(gòu)建“國(guó)家治理體系和現(xiàn)代財(cái)政制度”的題中應(yīng)有之義和重要組成部分,也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理從“善政”到“善治”轉(zhuǎn)變的必由之路。

    一、契約精神與國(guó)家治理

    十八世紀(jì)法國(guó)著名的思想家、哲學(xué)家盧梭在其名著《社會(huì)契約論》中這樣描述國(guó)家與契約的關(guān)系:“國(guó)家起源于人民根據(jù)自由意志所締結(jié)的社會(huì)“契約”,即人民為了解決社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)無序狀態(tài),制訂各類糾紛解決機(jī)制,通過社會(huì)契約的形式將個(gè)人部分權(quán)力讓渡給一個(gè)法律的共同體——國(guó)家,由國(guó)家來保障人民的基本權(quán)利?!笨梢?,國(guó)家起源于一種“契約”。而通過公民遵守的“契約”來治理國(guó)家,也是近代各國(guó)治理實(shí)踐中較為成功的一種模式。

    黨的十八屆三中全會(huì)提出了“國(guó)家治理體系”的概念,這一概念的出現(xiàn),實(shí)質(zhì)上是現(xiàn)代國(guó)家理念與政府管理模式的一種自主性調(diào)適。與傳統(tǒng)的管理與統(tǒng)治相比,國(guó)家治理的目標(biāo),將不再僅以防范和消弭社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)秩序?yàn)槭滓蝿?wù),而是要致力于實(shí)現(xiàn)“社會(huì)和諧”與“社會(huì)發(fā)展”主題的對(duì)接,并尋求最大“包容性”地實(shí)現(xiàn)發(fā)展中所有潛力、活力的最大限度的釋放。“治理”不等同于過去強(qiáng)調(diào)的自上而下的“調(diào)控”和“管理”,用“治理”替代“管理”也并不能與“政府”讓位于“市場(chǎng)”簡(jiǎn)單地畫等號(hào)?!爸卫怼彼鶑?qiáng)調(diào)的是一套現(xiàn)代化為取向的制度安排,意在發(fā)揮各種主體的潛力以形成可持續(xù)性。

    國(guó)家治理體系演變的基本向度應(yīng)是由過去政府主導(dǎo)的一元單向治理向政府、社會(huì)、企業(yè)和民眾等多元交互治理的回歸。一方面,表現(xiàn)在政府不再是治理權(quán)力的“壟斷者”,而是作為治理權(quán)力的“受托者”而存在,政府本身必須遵守“權(quán)力契約”。另一方面,表現(xiàn)在社會(huì)民眾、社會(huì)組織、企業(yè)等也將成為重要的治理參與者,并且隨著國(guó)家治理的成熟度越高,社會(huì)民眾的“人格”越健全,這種參與積極性就越主動(dòng)。

    二、契約、國(guó)家治理與政府預(yù)算

    政府預(yù)算,是在總體資源有限的前提下,基于增進(jìn)整個(gè)社會(huì)資源配置使用效率或改善社會(huì)公平的目標(biāo),對(duì)可支配資源的安排、配置與調(diào)整。從法律角度看,政府預(yù)算作為經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的政府年度收支計(jì)劃,是以維護(hù)“公益”為主要目的,調(diào)整國(guó)家與民眾之間、政府與社會(huì)之間、以權(quán)力為軸心、奉行“國(guó)家或政府干預(yù)”理念、以“公法”為基礎(chǔ)的綜合性政治契約。社會(huì)公眾以犧牲納稅或非稅為經(jīng)濟(jì)代價(jià)將公共權(quán)力讓渡給政府,委托權(quán)力機(jī)關(guān)配置和使用這部分經(jīng)濟(jì)資源,政府通過對(duì)公眾私有財(cái)產(chǎn)的“必要侵犯”籌集資金,為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù),公眾從其集體消費(fèi)中獲得收益。公眾和國(guó)家間之所以存在委托代理的交易關(guān)系,是因?yàn)橛蓢?guó)家從事公共事務(wù)管理所耗費(fèi)的資源相對(duì)而言比其他組織少,可將社會(huì)生產(chǎn)可能性邊界予以拓寬,交易對(duì)公眾很合算,公眾與政府之間的互利貿(mào)易便有了基礎(chǔ),這種契約式的交換關(guān)系所引起的收入可以某種形式在公眾和國(guó)家之間進(jìn)行分配,要求政府預(yù)算決策符合民意,并對(duì)收取的稅收與政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行成本收益對(duì)比,使稅收成為公眾對(duì)國(guó)家提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的回報(bào),形成政府預(yù)算的契約特征。從這個(gè)意義上說,政府預(yù)算實(shí)際上是一份政府受社會(huì)公眾委托,配置其讓渡的經(jīng)濟(jì)資源,并向其提供的“一攬子”公共產(chǎn)品和服務(wù)的契約。

    預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的核心。正如卡恩所言:“預(yù)算改革將重新塑造國(guó)家的治理制度和政治文化,改變國(guó)家籌集、分配和使用資金的方式,實(shí)質(zhì)上就是在改變國(guó)家治理制度。”*Khan.Budgeting Democracy: State Building and Citizenship in America,1890-1928.Cornell University Press,1997.一方面,每一本政府預(yù)算,就是一本政府活動(dòng)詳細(xì)計(jì)劃,反映政府介入政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)生活的范圍、規(guī)模和深度,正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿圖·埃克斯坦所說:“要了解聯(lián)邦政府將要做些什么或已經(jīng)做了什么,看一看聯(lián)邦政府的預(yù)算就足夠了?!?[美]阿圖·??怂固?O.Eckstein)著,張愚山譯:《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1983 年版。另一方面,現(xiàn)代預(yù)算制度也是國(guó)家治理能力提升的前提和基礎(chǔ),正如美國(guó)公共預(yù)算專家艾倫·希克所認(rèn)為的那樣:“一個(gè)國(guó)家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力?!?艾倫·??耍骸豆仓С龉芾矸椒ā罚?jīng)濟(jì)管理出版社2001年版。尤其是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府活動(dòng)范圍廣泛,涉及的利益調(diào)整復(fù)雜,沒有合理的預(yù)算,政府行為就會(huì)無序、低效、甚至是混亂,更談不上對(duì)社會(huì)的良好治理。因此,建立現(xiàn)代預(yù)算制度,不僅可以有效規(guī)范政府行為,而且可以有效提高國(guó)家治理能力。

    三、現(xiàn)代預(yù)算制度的構(gòu)建

    追求“善治”是各國(guó)政府的理想目標(biāo)。構(gòu)建“現(xiàn)代預(yù)算制度”是構(gòu)建“國(guó)家治理體系”和“現(xiàn)代財(cái)政制度”的題中應(yīng)有之義和重要組成部分,也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理從“善政”到“善治”轉(zhuǎn)變的必由之路?!艾F(xiàn)代預(yù)算制度”的建立及其所關(guān)聯(lián)的深化財(cái)稅改革任務(wù),是匹配于我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家、現(xiàn)代社會(huì)的偉大民族復(fù)興宏偉藍(lán)圖的,我們亟須將其內(nèi)洽于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之中,成為政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的連接紐帶和經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革的交匯點(diǎn),完成政府從“善政”到“善治”的轉(zhuǎn)變。在此,我們從以下幾個(gè)方面,重點(diǎn)闡釋現(xiàn)代預(yù)算制度構(gòu)建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

    (一)推進(jìn)預(yù)算公開。

    現(xiàn)代財(cái)政的本質(zhì)特征應(yīng)是財(cái)政管理的公共化和民主化,實(shí)行預(yù)算公開,最大限度地提升預(yù)算透明度是其題中應(yīng)有之義。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出,“要改進(jìn)預(yù)算管理制度,實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度?!爆F(xiàn)代財(cái)政即是按照民眾的意愿,通過民主的程序,運(yùn)用民主的方式來理政府之財(cái)?shù)闹贫?。?jiǎn)言之,就是“集眾人之財(cái),辦眾人之事”。從政治學(xué)角度看,根據(jù)人民主權(quán)原則,政府財(cái)政的錢來自人民,人民只是委托政府來管理和使用納稅人的錢,既然是“委托—代理”關(guān)系,公眾就應(yīng)該有對(duì)預(yù)算信息的知情權(quán),就應(yīng)該有對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行等活動(dòng)的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從這個(gè)意義上講,實(shí)行預(yù)算公開,保障公民的知情權(quán)實(shí)際上是國(guó)家行使民主政治權(quán)利的前提條件。政府活動(dòng)的透明度是宏觀經(jīng)濟(jì)中財(cái)政持續(xù)性、良好治理和財(cái)政總體公正性的重要前提。提高透明度可以為公共財(cái)政創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境,不僅是民主政治的基礎(chǔ),也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的根本所在。因此,推進(jìn)預(yù)算公開不僅是一個(gè)財(cái)政信息和數(shù)據(jù)公開的問題,而且是一個(gè)政治層面的問題,是一個(gè)體制機(jī)制的問題,是關(guān)系到民主法制制度是否名副其實(shí)的問題。王紹光在其專著《美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”的啟示》中指出:沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府”,而“看不見的政府”必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”,“不負(fù)責(zé)任的政府”不可能是民主的政府。預(yù)算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼??!翱吹靡姟?,人民才有可能?duì)它進(jìn)行監(jiān)督。在這個(gè)意義上,預(yù)算是一種對(duì)政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。

    長(zhǎng)期以來,政府部門的預(yù)算在我國(guó)都是“禁區(qū)”。自2008年5月《政府信息公開條例》實(shí)施以來,特別是在近年來國(guó)家加快推進(jìn)預(yù)算公開的大背景下,預(yù)算不公開、不透明狀況開始得到了改變。自2009年3月財(cái)政部首次向社會(huì)公布中央財(cái)政部分預(yù)算表的基礎(chǔ)上,2010年3月,財(cái)政部公開的“國(guó)家賬本”范圍更廣、內(nèi)容更全、解釋更細(xì);同時(shí),國(guó)土資源部、科技部等75個(gè)部門相繼公布本部門預(yù)算,邁出了中央部門預(yù)算信息公開的重要一步。2011年,公開部門預(yù)算的中央部門數(shù)量增加到92個(gè),并有90個(gè)中央部門公開了部門決算,且中央政府首次公開了“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算。2013 年,中央部委選擇在4月18日同步公開部門預(yù)算與“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算; 7月18日,公開中央部門2012年度決算“三公經(jīng)費(fèi)”決算。地方政府也于2011年開始進(jìn)行了預(yù)算公開的有益探索,并逐步擴(kuò)大其公開范圍。預(yù)算公開的制度供給受到自上而下和自下而上雙向力量推動(dòng)而使得公開路徑得以自我強(qiáng)化。

    但是,在看到推進(jìn)預(yù)算公開進(jìn)步的同時(shí),我們應(yīng)該看到,當(dāng)前我國(guó)預(yù)算公開尚處于起步階段,預(yù)算公開的進(jìn)度與公眾需求還有一定距離,尤其與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相比,我國(guó)預(yù)算公開廣度和深度均存在一定差距。據(jù)國(guó)際預(yù)算合作組織發(fā)布的《預(yù)算公開指數(shù) 2012》,對(duì)全球100個(gè)國(guó)家的財(cái)政預(yù)算透明度進(jìn)行了分析,結(jié)果顯示:中國(guó)以11分(滿分100)的得分位居第85位,遠(yuǎn)低于全部受調(diào)查國(guó)家的平均分43分,與往年相比呈現(xiàn)下滑的趨勢(shì)??梢?,我國(guó)預(yù)算公開還有很長(zhǎng)的路要走。

    1.構(gòu)建多元主體參與預(yù)算公開的治理結(jié)構(gòu)。為深化我國(guó)政府預(yù)算公開工作,應(yīng)推動(dòng)形成預(yù)算公開主體體系,這個(gè)體系不僅應(yīng)包括從中央到地方的行政體系及其組成部門,還應(yīng)包括接受財(cái)政資金的國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位。應(yīng)進(jìn)一步明確多元主體在預(yù)算公開中的責(zé)任。中央政府應(yīng)以更大的政治勇氣和智慧,不失時(shí)機(jī)地推動(dòng)預(yù)算公開的進(jìn)程,既要以身作則,又要為地方政府預(yù)算公開的政策試驗(yàn)提供政治空間; 要進(jìn)一步厘清黨委、政府和人大各自的職責(zé)權(quán)限; 人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)要求政府行政部門提供與履行其職責(zé)所必須的預(yù)算信息,人大常委會(huì)及其相關(guān)的專門委員會(huì)應(yīng)當(dāng)從預(yù)算制定的第一天就開始介入,并且在此過程中,人大常委會(huì)與人大代表、人大代表與民眾保持溝通,通過制度化渠道容納公民參與,保障公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

    2.堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)化與差異化相結(jié)合原則,出臺(tái)預(yù)算公開的路線圖和時(shí)間表。應(yīng)出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的預(yù)算公開的“國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)”,明確從預(yù)算草案的編制、預(yù)算草案的立法審批到預(yù)算的執(zhí)行和決算這個(gè)完整的預(yù)算周期中,每個(gè)環(huán)節(jié)什么時(shí)間進(jìn)行,每個(gè)階段預(yù)算公開的時(shí)間和內(nèi)容,預(yù)算公開的層次,以及每個(gè)階段公眾的可參與度等。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)具體可由財(cái)政部或全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)同相關(guān)部門制定,應(yīng)具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性和約束力。此外,已有研究表明,財(cái)政透明度與地區(qū)人均 GDP 和地區(qū)公民受教育程度呈正相關(guān)關(guān)系,*肖鵬、閻川:《中國(guó)財(cái)政透明度提升的驅(qū)動(dòng)因素與路徑選擇研究——基于Panel Data的28個(gè)省級(jí)數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》,載于《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第4期。因此,可以出臺(tái)差異化的預(yù)算公開的指導(dǎo)性框架,鼓勵(lì)東部地區(qū)先行先試,為其他地區(qū)樹立標(biāo)桿和樣板,循序漸進(jìn)的推進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)的財(cái)政預(yù)算公開。但是每個(gè)地區(qū)都要制定預(yù)算公開的路線圖和時(shí)間表,確保預(yù)算公開逐步深入和規(guī)范。

    3.豐富載體,拓寬預(yù)算公開的方式和途徑。預(yù)算公開要盡可能使用通俗易懂的言語、圖文并茂的版面、翔實(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)、“傻瓜式”的查詢方式,以方便人大代表查閱和審議,方便社會(huì)公眾了解和監(jiān)督。在正式的預(yù)算表格和預(yù)算報(bào)告之外,要對(duì)專業(yè)術(shù)語進(jìn)行解釋和說明,做好信息解讀服務(wù)。充分借助現(xiàn)代新媒體技術(shù),通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等方式,降低公眾獲取預(yù)算信息的成本,增加社會(huì)公眾與政府的互動(dòng)深度,使社會(huì)公眾更好地監(jiān)督預(yù)算制定和執(zhí)行情況,增進(jìn)人民群眾對(duì)政府工作的理解和支持。

    (二)加快《預(yù)算法》修訂進(jìn)程。

    《預(yù)算法》是預(yù)算管理的基本法律,對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)生活有著極為重要的影響,被稱為“亞憲法”和“經(jīng)濟(jì)憲法”?!额A(yù)算法》的修訂,關(guān)系著政府“錢袋子”公開透明,讓政府“閑不住的手”關(guān)進(jìn)法制的籠子,更是關(guān)系著我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化能否邁上法制化的正軌道。也正因如此,《預(yù)算法》的修訂之路頗多曲折,多方博弈堪稱激烈。

    現(xiàn)行《預(yù)算法》是1994年通過的,當(dāng)時(shí)分稅制剛剛開始,行政機(jī)構(gòu)、納稅人對(duì)預(yù)算均缺乏理解,立法宗旨定為政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)和管理社會(huì)的工具,而不是社會(huì)控制政府支出。頒布實(shí)施不久,諸多問題和弊端就很快出現(xiàn)了,第十一屆全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員兼全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任高強(qiáng)曾將這些問題概括為:對(duì)預(yù)算編制完整性缺乏明確表述,對(duì)規(guī)范預(yù)算管理執(zhí)行缺乏嚴(yán)格的約束,對(duì)財(cái)政機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付制度缺乏明確的表述,對(duì)地方政府的債務(wù)審批、管理、使用、償還等缺乏具體的規(guī)定,對(duì)預(yù)算監(jiān)督和違法行為追究缺乏可操作性,以及對(duì)預(yù)算公開缺乏明確要求等六個(gè)方面。

    從1997年開始動(dòng)議《預(yù)算法》修訂并提出草案,2004年全國(guó)人大啟動(dòng)修訂工作,《預(yù)算法》修訂至今已經(jīng)跨越第十屆、十一屆、十二屆人大。十屆人大期間,《預(yù)算法》修訂曾被列入2006年立法計(jì)劃的一類法律項(xiàng)目,并由全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)牽頭起草了《預(yù)算法修正案》第一稿。這一修正案吸收借鑒了較多國(guó)外預(yù)算制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),強(qiáng)調(diào)了對(duì)政府部門財(cái)政收支預(yù)算及執(zhí)行的限制和監(jiān)督,是一部比較接近現(xiàn)代民主政治精神的草案。但是,有關(guān)政府部門認(rèn)為對(duì)行政機(jī)構(gòu)的限制和監(jiān)督過重,最終因分歧太大而擱置。

    經(jīng)過內(nèi)部復(fù)雜的博弈,2010年12月由全國(guó)人大預(yù)工委將《預(yù)算法》修訂事宜移交給國(guó)務(wù)院,由國(guó)務(wù)院法制辦來完成并繼續(xù)推進(jìn)。一年后,十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第24次會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行了初次審議,2012年6月二審。二審稿中很多說法過于原則性,并不能體現(xiàn)人大應(yīng)該如何加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督,此外關(guān)于如何編制預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、地方債、預(yù)算年度等問題上引起了很大的爭(zhēng)議。一周后,這份審議稿在全國(guó)人大官網(wǎng)上公開征求意見,一個(gè)月內(nèi)收到了33萬條意見,參與人數(shù)約1.9萬人,是歷次修法中收到公開意見最多的一次。

    2014年4月,《預(yù)算法》進(jìn)入三審。對(duì)《預(yù)算法》第一條立法宗旨進(jìn)行了修改,呼應(yīng)了《預(yù)算法》的本質(zhì)要義,即對(duì)政府收支行為的規(guī)范,確保公共財(cái)政取之于民、用之于民。這是對(duì)公眾多年來頻繁呼吁的回應(yīng)。另外,對(duì)人大審查監(jiān)督的落實(shí)、違反者如何追究法律責(zé)任等,作為《預(yù)算法》的核心制度設(shè)計(jì),也都在本次審議稿中進(jìn)行了明確。同年8月,《預(yù)算法》將進(jìn)行四審,進(jìn)一步對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行酌定。

    《預(yù)算法》修訂案對(duì)于助力我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的成功至為重要。十八屆三中全會(huì)所提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化”這一國(guó)家戰(zhàn)略的落實(shí),離不開《預(yù)算法》的支持和配合,無論是一直備受公眾關(guān)注的反腐倡廉,還是十八大以來中央提倡的厲行節(jié)約、三公經(jīng)費(fèi)公開等新舉措,尤其是對(duì)公款吃喝、公車私用、公費(fèi)旅游的治理,都是政府“錢袋子”如何花的問題?!额A(yù)算法》的修訂,可以為上述中央舉措提供有力支持,把黨紀(jì)規(guī)章上升為法律,把運(yùn)動(dòng)式的行政動(dòng)員,轉(zhuǎn)化為有法制保障的可持續(xù)動(dòng)力。由于不同利益群體的諸多博弈,《預(yù)算法》修訂已進(jìn)行了十七年之久,目前還未完成。作為一國(guó)的“經(jīng)濟(jì)憲法”,應(yīng)加快修訂進(jìn)程,盡快出臺(tái),以指導(dǎo)和規(guī)范財(cái)政領(lǐng)域的行為和活動(dòng)。

    (三)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。

    適應(yīng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新形勢(shì),十八屆三中全會(huì)對(duì)改革完善預(yù)算管理制度提出了明確要求:“要改進(jìn)預(yù)算管理制度。審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制,建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度?!?/p>

    1.建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。跨年度預(yù)算平衡機(jī)制,又稱“滾動(dòng)式中期財(cái)政計(jì)劃”或“跨年度(滾動(dòng))預(yù)算”,期限一般為3年,每年更新一次,重點(diǎn)在于對(duì)政策變化進(jìn)行調(diào)整,是一種被現(xiàn)代國(guó)家廣泛運(yùn)用的預(yù)算管理模式。實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制,引入跨部門、跨年度的預(yù)算管理模式,通過立足長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)組織篩選預(yù)算項(xiàng)目,特別是對(duì)重點(diǎn)支出項(xiàng)目預(yù)算實(shí)施跨年度管理,能夠增強(qiáng)各年度之間財(cái)政支出的連續(xù)性,有利于提高預(yù)算編制的質(zhì)量,有利于財(cái)政運(yùn)行的平衡和穩(wěn)固,有利于進(jìn)一步增強(qiáng)部門預(yù)算的透明度,有利于構(gòu)建政府與公眾之間更加和諧友好的關(guān)系。當(dāng)年度預(yù)算審核重點(diǎn)由收支平衡轉(zhuǎn)到支出政策之后,收入預(yù)算從任務(wù)改為預(yù)期,預(yù)算確定的收支平衡狀態(tài)在執(zhí)行中有可能被打破。為確保財(cái)政的可持續(xù),就要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制,一方面是建立跨年度彌補(bǔ)超預(yù)算赤字的機(jī)制,另一方面是建立中長(zhǎng)期重大事項(xiàng)科學(xué)論證的機(jī)制,對(duì)一些重大項(xiàng)目不能一年一定政策,要有長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮,通過實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理,強(qiáng)化其對(duì)年度預(yù)算的約束性,增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政可持續(xù)性。

    2.建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必然要求新型的、堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)制度體系支撐。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度作為現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分,從其科學(xué)內(nèi)涵和功能作用看,必然成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度基礎(chǔ)。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的內(nèi)容主要包括政府財(cái)務(wù)報(bào)表(資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等)及其解釋、財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況分析等。這項(xiàng)制度從根本上突破了傳統(tǒng)財(cái)政決算報(bào)告制度僅報(bào)告當(dāng)年財(cái)政收入、支出及盈余或赤字的框架,能夠完整反映各級(jí)政府所擁有的各類資產(chǎn)和承擔(dān)的各類負(fù)債,從而全面反映各級(jí)政府真實(shí)的財(cái)務(wù)狀況,即政府的財(cái)務(wù)“家底”。這種突破實(shí)際上是財(cái)政制度創(chuàng)立和融入現(xiàn)代國(guó)家治理一系列新理念、新方法的突破,包括政府與市場(chǎng)的作用領(lǐng)域及界限、政府承諾和履行受托責(zé)任結(jié)果的科學(xué)核算及公開披露、代際公平、政府自身可持續(xù)性分析等。建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度,是做實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。

    (四)創(chuàng)新預(yù)算績(jī)效管理改革制度路徑。

    績(jī)效管理的概念由美國(guó)管理學(xué)家Aubrey Daniels于20世紀(jì)70年代提出,本意是通過改變員工的行為而提高企業(yè)的績(jī)效。到20世紀(jì)80年代后半期,績(jī)效管理已逐漸成為一個(gè)被人們廣泛認(rèn)可的人力資源管理過程。將績(jī)效管理應(yīng)用到政府預(yù)算領(lǐng)域,就產(chǎn)生了預(yù)算績(jī)效管理的概念。預(yù)算績(jī)效,指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績(jī)效管理,是政府依據(jù)“花錢買服務(wù),買效果”的公共價(jià)值觀,主要應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)等手段,對(duì)公共服務(wù)實(shí)行以業(yè)績(jī)和結(jié)果為導(dǎo)向的科學(xué)管理模式,是政府績(jī)效管理的重要組成部分,是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。本質(zhì)上是科學(xué)發(fā)展觀和執(zhí)政為民理念的具體化、操作化,是一個(gè)還權(quán)于民的過程。

    尼斯坎南的“官僚效用函數(shù)”、布坎南的公共選擇分析都認(rèn)為,公共部門中的管理者和職員同普通人一樣,本質(zhì)上是有“理性”的,而這種公共部門的成員理性可以很自然地綜合并上升為部門“理性”。因此,公共部門作為人的組織無法成為一種“純公共產(chǎn)品”,它利己的、自私的、機(jī)會(huì)主義的行為動(dòng)機(jī)時(shí)刻都在影響著公共決策活動(dòng)。預(yù)算績(jī)效管理改革的初衷之一就是約束并努力利用好這種“理性”。一方面,通過預(yù)算管理核心從投入控制向產(chǎn)出結(jié)果的轉(zhuǎn)變,以預(yù)算績(jī)效的方式有效疏導(dǎo)公共部門“理性”,約束公共部門“完全理性”的負(fù)面效應(yīng)與產(chǎn)出和效率損失。另一方面,充分利用公共部門的“理性人”特征,設(shè)計(jì)適宜的激勵(lì)約束機(jī)制,使得公共部門“理性”選擇符合政府預(yù)算的公共選擇,即產(chǎn)生預(yù)算績(jī)效。

    1.預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)展成效及存在問題。我國(guó)對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理的探索正式開始于2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出的“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。十余年來,經(jīng)過不斷發(fā)展,預(yù)算績(jī)效管理已初顯成效。預(yù)算績(jī)效管理制度逐步建立,組織機(jī)構(gòu)不斷健全,績(jī)效評(píng)價(jià)范圍不斷擴(kuò)大,績(jī)效指標(biāo)體系不斷完善,促進(jìn)了財(cái)政資金使用效益的提高,增強(qiáng)了結(jié)果導(dǎo)向的管理理念和部門支出責(zé)任意識(shí)。但由于我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理起步較晚,與西方成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家已經(jīng)形成的績(jī)效預(yù)算相比,還存在一些問題亟待解決。一是績(jī)效理念還未牢固樹立,“重分配、輕管理,重支出、輕績(jī)效”的思想還一定程度存在,預(yù)算使用部門對(duì)績(jī)效管理工作普遍缺乏主動(dòng)性,許多仍是不情愿地被動(dòng)績(jī)效管理;二是績(jī)效管理方面的法律法規(guī)相對(duì)缺失,管理制度體系仍不健全,相關(guān)辦法不具體、不細(xì)化、不系統(tǒng),對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的保障支撐不強(qiáng);三是預(yù)算績(jī)效管理缺乏高層推動(dòng),基本還是財(cái)政部門唱獨(dú)角戲,政府層面介入較少,預(yù)算績(jī)效管理尚未與政府績(jī)效管理以及國(guó)家治理有機(jī)融合,“偽改革”現(xiàn)象普遍存在;四是全過程預(yù)算績(jī)效管理剛剛實(shí)行,績(jī)效目標(biāo)編制仍沒有實(shí)質(zhì)突破,多為事后評(píng)價(jià),事前評(píng)價(jià)較少,事中監(jiān)控不足;五是績(jī)效管理與評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排還未有機(jī)結(jié)合,為管理而管理、為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)現(xiàn)象依然普遍存在,評(píng)價(jià)結(jié)果公開程度較低,公眾參與程度不高;六是激勵(lì)約束機(jī)制不夠健全,績(jī)效問責(zé)機(jī)制尚未建立,優(yōu)化、促進(jìn)預(yù)算管理的作用尚未充分體現(xiàn)。

    2.創(chuàng)新預(yù)算績(jī)效管理改革制度路徑。一是更新理念,將預(yù)算績(jī)效管理納入國(guó)家治理范疇。預(yù)算績(jī)效管理是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的題中應(yīng)有之義。實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理,絕不僅僅是財(cái)政部門的獨(dú)角戲,應(yīng)納入中國(guó)國(guó)家治理體系,即政府先要更新理念(有改革的思想意識(shí)或者改革共識(shí)),根據(jù)理念來決策和設(shè)計(jì)頂層政策,再進(jìn)行政策的執(zhí)行。一方面要加快政府職能轉(zhuǎn)變,另一方面要在培育社會(huì)組織、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、加強(qiáng)法制建設(shè)等方面有突破,調(diào)動(dòng)社會(huì)群體、政府內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)、不同利益代表的積極性,不斷改善預(yù)算績(jī)效管理的生態(tài)體系。本著平等協(xié)商和契約精神,以公共服務(wù)為切入點(diǎn)構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理體系,引導(dǎo)部門從“要我評(píng)價(jià)”向“我要評(píng)價(jià)”轉(zhuǎn)變。

    二是完善法律,提升預(yù)算績(jī)效管理的法律支撐層次。采取法律的形式有利于強(qiáng)化執(zhí)行力度、規(guī)范執(zhí)行程序,法制化、制度化也是當(dāng)前國(guó)際上績(jī)效預(yù)算的趨勢(shì)之一。當(dāng)前,應(yīng)以《預(yù)算法》修訂為契機(jī),將預(yù)算績(jī)效管理寫入《預(yù)算法》,并在實(shí)施細(xì)則中具體化實(shí)施方案和流程,使得預(yù)算績(jī)效管理有法可依。完善現(xiàn)有的關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理的制度辦法、工作規(guī)劃和實(shí)施意見,提高對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)性、可操作性。

    三是構(gòu)建平臺(tái),以績(jī)效管理系統(tǒng)性協(xié)調(diào)政府部門管理體系。與傳統(tǒng)預(yù)算管理比較,預(yù)算績(jī)效管理在管理主體、管理對(duì)象、責(zé)任方式上自然會(huì)發(fā)生根本性改變,要求政府在預(yù)算支出實(shí)施前后,不但要給納稅人“回答”提供多少產(chǎn)品和服務(wù),還要“回答”將這些產(chǎn)品和服務(wù)完成何種程度,這是一個(gè)系統(tǒng)性的工程,循環(huán)的管理過程。其中翔實(shí)的目標(biāo)和評(píng)價(jià)尺度體系,必將改進(jìn)各個(gè)機(jī)構(gòu)互相矛盾、互相扯皮、互相推卸責(zé)任的局面,也就是說部門不單一對(duì)有利于自身的規(guī)則負(fù)責(zé),還要對(duì)政府績(jī)效管理體系負(fù)責(zé)。基于我國(guó)當(dāng)前高度集權(quán)的管理體制,應(yīng)由各級(jí)政府建立預(yù)算管理部門聯(lián)席制度,圍繞政府戰(zhàn)略目標(biāo)細(xì)化部門目標(biāo),并將預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果納入紀(jì)檢監(jiān)察、組織部門、公檢法部門和審計(jì)等部門對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督考核內(nèi)容。同時(shí),借助人大的權(quán)威利益平衡機(jī)構(gòu)的作用,加強(qiáng)人大財(cái)經(jīng)委對(duì)預(yù)算管理的審查,才能確保預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐的系統(tǒng)性,防止預(yù)算績(jī)效管理改革出現(xiàn)“偽改革”。

    四是貫穿始終,建立事前、事中、事后通盤連接的閉環(huán)管理系統(tǒng)。全過程預(yù)算績(jī)效管理模式必須構(gòu)建貫穿始終的流程、形成一套以績(jī)效為核心首尾銜接的財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、監(jiān)督體系,這樣的管理模式有利于克服傳統(tǒng)預(yù)算模式的撥款與效果脫節(jié)的致命缺陷。目前國(guó)內(nèi)大多是地方的績(jī)效評(píng)價(jià)都是側(cè)重于事后,對(duì)于事前和事中的監(jiān)管措施較少。今后應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)管理,所有項(xiàng)目資金全部實(shí)行績(jī)效目標(biāo)申報(bào),編制明細(xì)預(yù)算,重點(diǎn)項(xiàng)目需進(jìn)行可行性分析。本著總量控制和績(jī)效優(yōu)先原則,通過專家論證,在財(cái)力范圍內(nèi)統(tǒng)籌優(yōu)先安排績(jī)效高的項(xiàng)目,為政府資金分配提供參考依據(jù)。

    五是強(qiáng)化應(yīng)用,建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用和公開制度。建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用制度,將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給預(yù)算具體執(zhí)行單位,要求其根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果,完善制度,改進(jìn)措施,提高管理水平,同時(shí)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。探索建立績(jī)效評(píng)價(jià)信息公開發(fā)布制度,加強(qiáng)人大、審計(jì)和社會(huì)公眾對(duì)各部門支出的激勵(lì)和監(jiān)督,增加政府公共支出的透明度,提高依法行政水平。

    六是激勵(lì)約束,建立“誰用款、誰負(fù)責(zé)”的績(jī)效問責(zé)機(jī)制???jī)效問責(zé)是提高政府績(jī)效的動(dòng)力機(jī)制,如果沒有相應(yīng)的責(zé)任追究獎(jiǎng)懲機(jī)制,公共部門及其工作人員也就沒有約束預(yù)算提高成效的動(dòng)力。為此,應(yīng)以重點(diǎn)支出或重點(diǎn)項(xiàng)目為抓手,本著“誰用款、誰負(fù)責(zé)”的原則,建立政府領(lǐng)銜、社會(huì)廣泛參與的績(jī)效問責(zé)機(jī)制,對(duì)在預(yù)算編

    [1]愛倫·魯賓:《公共預(yù)算中的政治:收入與支出,借貸與平衡》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版。

    [2]威廉姆·A·尼斯坎南:《官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》,中國(guó)青年出版社2004年版。

    [3]奧利弗·E·威廉森:《治理機(jī)制》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版。

    [4]白景明:《全面認(rèn)識(shí)績(jī)效預(yù)算》,載于《中國(guó)財(cái)政》2009年第24期。

    [5]牛美麗:《中國(guó)地方績(jī)效預(yù)算改革十年回顧:成就與挑戰(zhàn)》,載于《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第11期。

    F812.3

    :A

    :2095-3151(2014)49-0041-08

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