我國地方政府債務風險問題淺析

陳建濤 張瀛心

摘 要：隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和稅收征管水平的不斷提高，中央和地方政府財政收入呈現(xiàn)總體上升趨勢。盡管如此，地方政府為擠上經(jīng)濟發(fā)展的快車道負債經(jīng)營，政府債務不斷擴大，債務風險逐漸顯現(xiàn)。面對此種情形，地方政府應采取措施積極化解風險，以保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會穩(wěn)定。本文試圖從我國地方政府債務產(chǎn)生的原因入手，以尋找應對和解決之策。

關鍵詞：地方政府；債務風險；對策

一、引言

據(jù)國家審計署（2011年第35號）公告數(shù)據(jù)顯示，截止2010年，全國地方政府債務達107174.91億元，1997—2010年地方政府債務年均增幅達31.68%，遠遠高于地區(qū)生產(chǎn)總值、地方財政收入等指標的年均增幅，這種地方政府債務已超越地方經(jīng)濟發(fā)展速度的增長，導致部分地區(qū)出現(xiàn)償債壓力問題。2013年12月中央經(jīng)濟工作會議首次指出，要把控制和化解地方政府性債務風險作為經(jīng)濟工作的重要任務，把短期應對措施和長期制度建設結合起來。由此可見，地方政府債務風險問題已經(jīng)引起了各方高度的關注。

二、地方政府債務風險的成因

（一）基于財政體制視角的認識

從財政體制的角度看，政府間的財政分權及預算制度導致的財力減少、支出擴張，是地方政府舉借債務的直接原因。分稅制改革不徹底造成中央與地方政府之間財權與事權的不匹配，收入層層上繳，事權層層下放，導致地方政府自身財力不足，無論是中央政府的民生政策還是地方經(jīng)濟建設，均會增加地方政府的支出壓力，迫使其舉借外債。

（二）基于管理制度視角的認識

從管理制度的視角來看，由于缺乏嚴格的地方債務舉借審批、使用監(jiān)管和償還管理等制度，從而無法控制地方政府債務規(guī)模的盲目擴張。當前我國的政府體制，地方人大無法對政府進行有效的監(jiān)督，這使得地方政府借債具有很大的隨意性。另外，我國的債務管理體系混亂，債務資金的籌集和使用缺乏規(guī)范和透明，致使債務風險的隱蔽性增強，同時也出現(xiàn)了許多另外的問題。

（三）基于政府行為視角的認識

從政府行為的角度看，在信息不對稱的條件下，地方政府為了自身利益的最大化，導致地方政府債務規(guī)模膨脹。地方政府及其官員作為一個“經(jīng)濟人”主體，為追求自身利益最大化，不斷突破已有預算的約束，極力擴大支出新辦各種工程，導致債務規(guī)模不斷擴大。

（四）基于經(jīng)濟發(fā)展視角的認識

從經(jīng)濟發(fā)展的角度來看，恢復和發(fā)展經(jīng)濟的各種經(jīng)濟社會項目建設，是促進地方政府債務增長的重要原因。由于我國的市場經(jīng)濟發(fā)展還不成熟，許多本該由市場機制自行解決的問題，不得不依靠各級政府來完成，而地方政府又由于自身財力有限而不得不被迫進行舉債。2008年全球經(jīng)濟危機波及中國，為實現(xiàn)“保增長、促穩(wěn)定”的目標，地方政府通過發(fā)行政府債券來拉動經(jīng)濟增長，這在客觀上也造成了地方政府債務大規(guī)模增長。

三、地方政府債務風險的應對措施

（一）加強制度建設，完善分稅制改革。適度擴大地方政府稅收規(guī)模，增強其應對債務風險的能力。合理、明確地劃分中央政府和地方政府之間的財權與事權，并將其制度化，避免隨意越權行為的發(fā)生。完善中央政府對地方政府的財政轉移支付制度，增加地方政府的財力。

（二）完善干部考核任用制度，對地方政府官員進行考核時不要唯GDP為上，可將地方政府的債務狀況作為一項考核指標納入統(tǒng)一管理。實行嚴格的債務舉借和使用管理制度，對于其中的不規(guī)范行為要嚴厲制止，同時追究相關單位和人員的責任。

（三）建立專項償債基金，可從每年年初預算中提取一部分資金用于定期償還舊債及其產(chǎn)生的利息，該部分資金必須實行專項管理，不得隨意挪用，并且實現(xiàn)這一制度的常態(tài)化發(fā)展。

（四）建立政府債務風險防范預警機制，綜合考慮各種因素，設定合理的債務安全線或安全區(qū)間，嚴格控制地方政府債務規(guī)模，使其始終維持在一個合理可控的范圍。推動建立市場化的政府投融資平臺，統(tǒng)一管理地方政府債務，并且提高其運作透明度，適時向社會公開信息，接受社會監(jiān)督。

四、結語

雖談當前我國地方政府債務風險問題已經(jīng)引起了各方的廣泛關注，不論是各級政府還是學術理論界都對其進行了大量的研究和實踐探索，但是依然存在著不少的問題。在我國現(xiàn)行的體制下，地方政府債務作為一個比較敏感的話題，其規(guī)模難以統(tǒng)計，結構難以量化，而且相關數(shù)據(jù)難以為大眾所知，這又給尋求應對和解決之策帶來了諸多不便。還有，當前我國的地方政府分為省、市、縣、鄉(xiāng)四級，而現(xiàn)在所稱的地方政府債務普遍將其作為一個整體來看待，并未注意到各地區(qū)、各級地方政府的特殊情況，這一點也值得我們思考。（作者單位：西南交通大學公共管理學院）

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