行政審批制度改革的政策網(wǎng)絡(luò)分析

陳虹君 王嬌嬌 豐樹楠

摘 要：行政審批是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，在經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)發(fā)生改革的今天，行政審批制度的改革一直是國(guó)家和群眾關(guān)注的焦點(diǎn)。在這樣的背景下催生了行政服務(wù)中心，本文中將以象山縣為例做簡(jiǎn)要說明，同時(shí)運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)分析對(duì)行政審批制度改革中的三方主體做分析，并對(duì)行政審批制度改革過程中主體之間的博弈提出對(duì)策。

關(guān)鍵詞：行政審批制度；政策網(wǎng)絡(luò)；主體

一、政策網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)涵

政策網(wǎng)絡(luò)可以看作是政策過程中相互依賴的各行動(dòng)者之間不同互動(dòng)關(guān)系的總稱。政策網(wǎng)絡(luò)理論自20世紀(jì)70年代以來，成為了西方國(guó)家研究公共管理和公共政策的一個(gè)新的視角和途徑。它是將網(wǎng)絡(luò)理論引入公共政策的研究之中，分析在政策過程中，各政策參與的相關(guān)主體之間因相互依賴和資源交換而形成的一種網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。對(duì)于什么是政策網(wǎng)絡(luò)不同的學(xué)者有不同的見解，但是被普遍接受的概念是英國(guó)學(xué)者羅茨的的定義：“一群復(fù)雜的組織因資源依賴而彼此結(jié)盟，誘因資源依賴結(jié)構(gòu)的斷裂而相互區(qū)別”。

二、行政審批制度改革的現(xiàn)狀

（一）行政審批制度改革的發(fā)展

行政審批是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，最高時(shí)多達(dá)4100多項(xiàng)。重重關(guān)卡不僅損害了效率、禁錮了市場(chǎng)活力，更嚴(yán)重的是，審批權(quán)常常被異化為蓋章特權(quán)，極易形成行業(yè)壟斷，并給權(quán)力尋租以可乘之機(jī)。

我國(guó)自上世紀(jì)九十年代末開始的從國(guó)務(wù)院到地方縣（市）人民政府的行政審批制度改革，至今仍在深化改革之中。黨的十八大報(bào)告明確指出，“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變?！笔藢萌腥珪?huì)以來，截至今年1月，中央已出臺(tái)改革性文件100余份，各省市出臺(tái)200余份改革性文件。在2月中旬，國(guó)務(wù)院再次取消和下放64項(xiàng)行政審批事項(xiàng)和18個(gè)子項(xiàng)。同時(shí)，國(guó)務(wù)院日前決定，將向社會(huì)公開各部門保留的行政審批事項(xiàng)的數(shù)量，以接受社會(huì)的監(jiān)督，達(dá)到“把錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場(chǎng)的手”。這一系列措施的采取給公眾的明顯感覺就是：政府簡(jiǎn)政放權(quán)的步伐正在加快。這也正是李克強(qiáng)上任時(shí)許諾“將國(guó)務(wù)院各部門1700多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)減少1/3以上”的兌現(xiàn)。

為了深化行政審批制度的改革，徹底落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)，自1999年由浙江省金華市政府率先設(shè)立全國(guó)首家集中辦事的行政服務(wù)中心以來，這種新型的行政服務(wù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)在全國(guó)較多的省、市、縣級(jí)政府建立。各地行政服務(wù)中心通過創(chuàng)新機(jī)制、規(guī)范管理、強(qiáng)化服務(wù)，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，方便群眾辦事，發(fā)揮了積極的作用，但在工作中也出現(xiàn)了機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不順、職能發(fā)揮不充分、網(wǎng)上審批效率不高、內(nèi)部缺乏管理、外部沒有監(jiān)督等問題，影響了行政審批制度的改革進(jìn)度和行政服務(wù)中心的效能的提高。

面對(duì)原有的行政審批制度中存在的種種弊端和不足，全國(guó)各級(jí)政府也都開展了不同程度的探索，其中近年來具有一定影響力，并引起廣泛關(guān)注的一種改革模式是行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。一般認(rèn)為這場(chǎng)改革始于2010年的浙江省寧波市，之后上海、安徽、江西等地陸續(xù)推進(jìn)行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)程，目前已經(jīng)取得了一定的成效，但也面臨“深水區(qū)”的各種體制問題需要破解。

（二）行政審批制度改革實(shí)際運(yùn)行中的缺陷——以象山縣行政服務(wù)中心為例

首先，行政服務(wù)中心的效率高低明顯受制于部門的配合程度。把一些無關(guān)緊要的事項(xiàng)放在行政服務(wù)中心的窗口里，而把一些實(shí)質(zhì)性的審批項(xiàng)目留在部門內(nèi)部或?qū)⒉糠謱徟h(huán)節(jié)下放給下屬的事業(yè)或企業(yè)單位，以逃避行政服務(wù)中心和財(cái)政的監(jiān)督，加之不少部門對(duì)窗口的授權(quán)不到位，行政服務(wù)中心成為了原部門的“收發(fā)室”而沒有實(shí)際的權(quán)力，導(dǎo)致資源沒有得到真正的整合，整體服務(wù)水平和審批效率也因此降低。

其次，組織內(nèi)部部分人員本身素質(zhì)不高，而窗口工作人員的人事變動(dòng)、工資以及職位升遷等切身利益關(guān)系仍由原單位管理，因此服務(wù)中心的考核只具有形式意義，同時(shí)組織內(nèi)部的各部門相互之間存在門戶之見，從而影響行政服務(wù)中心本身的良性運(yùn)作，形成管理盲區(qū)。

再次，硬件條件和基礎(chǔ)設(shè)施無法得到改善，社區(qū)文化建設(shè)還有待加強(qiáng)。尤其是對(duì)于那些業(yè)務(wù)量大的窗口工作人員，應(yīng)當(dāng)在一定程度上給予重視，發(fā)揚(yáng)民主，進(jìn)行人性化管理，避免人員邊緣化，注重對(duì)工作人員的人文關(guān)懷和交流溝通。

最后，行政服務(wù)中心的網(wǎng)上審批宣傳力度還應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)。如果能夠推廣網(wǎng)絡(luò)審批使網(wǎng)絡(luò)審批（換成“其”）成為行政審批的主要形式，那么服務(wù)中心的辦事效率將會(huì)有更大的改善，行政審批制度的發(fā)展也將有一個(gè)新局面出現(xiàn)。

三、行政審批制度改革中的政策網(wǎng)絡(luò)分析

行政審批制度改革的過程中，中央政府、地方政府、行政相對(duì)人在追求各自利益和目標(biāo)的過程中組成了三位一體的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。這三個(gè)主體的行為和需求將影響行政審批制度改革的最終走向。

（一）主體

1、中央政府

中央政府作為國(guó)家最高的行政機(jī)構(gòu)，在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)環(huán)境等多方面的制約下，尤其是在經(jīng)濟(jì)體制的迅速發(fā)展和公民權(quán)利意識(shí)的覺醒以及行政審批制度的改革中擔(dān)當(dāng)著重要角色。中央政府主要的是負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)的公共事務(wù)，頒布統(tǒng)一的政策，從而促進(jìn)全國(guó)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、地方政府

地方政府，從我國(guó)現(xiàn)行的法律上看來是具有雙重角色的，既是本行政區(qū)域內(nèi)的一級(jí)政府，管理地方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域，但又是上級(jí)政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，作為中央政府的代表要考慮中央政府的利益。中央政府管轄的事務(wù)除少數(shù)由中央實(shí)行垂直管理外，其他事務(wù)均委托地方政府執(zhí)行，中央頒布的行政審批的改革政策能不能得到實(shí)際的履行，關(guān)鍵就在于地方政府的執(zhí)行力。

同時(shí)地方政府內(nèi)部又有多個(gè)職能部門，一個(gè)事項(xiàng)的行政審批往往需要多個(gè)部門的聯(lián)合審批，在缺乏明確指導(dǎo)的情況下，不同部門之間的審批事項(xiàng)就有可能相互重疊或者部門之間的相互推諉，同時(shí)在簡(jiǎn)政放權(quán)的過程中也可能會(huì)因?yàn)槔娴膯适г斐刹块T之間的摩擦。

3、行政相對(duì)人

行政審批活動(dòng)是政府直接面向行政相對(duì)人的活動(dòng)，是政府直接面向社會(huì)行使公權(quán)力的行政運(yùn)行方式，它的態(tài)度、效率以及完成質(zhì)量會(huì)直接影響到公民對(duì)政府形象的評(píng)價(jià)。同時(shí)，由于政府權(quán)力的施展和具體行政行為的做出大都在這一環(huán)節(jié)，所以這個(gè)環(huán)節(jié)也是最容易滋生腐敗及產(chǎn)生各種問題的環(huán)節(jié)。行政審批制度改革的目的就是要簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新行政審批方式，提高政府服務(wù)效能，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把市場(chǎng)的事情還給市場(chǎng)本身。建設(shè)服務(wù)型政府，把權(quán)力還給公民是行政審批制度改革的根本之所在。

（二）政策網(wǎng)絡(luò)分析

在目前的行政審批制度改革過程中，中央政府在不斷地向地方政府下放權(quán)力，以增強(qiáng)地方政府的政治、經(jīng)濟(jì)實(shí)力，給予地方政府和行政相對(duì)人更大的自治權(quán)利，這對(duì)于我國(guó)行政審批制度的改革的起到了重要的牽頭和指引作用。而地方政府及其職能部門作為中央政府的政策執(zhí)行者和行政相對(duì)人的直接管理者，對(duì)于行政審批制度改革的落實(shí)也有著不可小視的影響。雖然它的主要政治目標(biāo)是貫徹和執(zhí)行中央政策，但由于地方政府承擔(dān)區(qū)域內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)的主要任務(wù)，所以地方也有權(quán)按照本區(qū)域?qū)嶋H情況對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，由于我國(guó)的政績(jī)考核機(jī)制導(dǎo)致地方政府往往在執(zhí)行中央行政審批制度改革的過程主要考慮的是局部利益。行政審批制度改革的最終目的就是服務(wù)于行政相對(duì)人，構(gòu)建服務(wù)型政府，創(chuàng)建和諧社會(huì)。在公民意識(shí)不斷覺醒的今天，行政審批制度的改革應(yīng)該向著積極推進(jìn)規(guī)范、高效的審批服務(wù)模式，形成合理分工、相互銜接、規(guī)范高效的審批服務(wù)體系，讓公權(quán)力在陽關(guān)下運(yùn)行，使行政審批服務(wù)真正成為了解民情、服務(wù)民眾的平臺(tái)方向發(fā)展。在中央政府逐步實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)的過程中，地方政府的政策執(zhí)行力度成為了群眾最關(guān)心的問題。雖然我國(guó)仍然是中央高度集權(quán)的政府等級(jí)制度，但是在地方政府的“上有政策，下有對(duì)策”的做法中，中央頒布的政策常常無法具體落實(shí)在地方區(qū)域內(nèi)，地方的管理基本都是完全依賴于地方政府及其職能部門。在這種情況下，地方政府的執(zhí)行力就成了行政審批制度改革的關(guān)鍵之所在，正如美國(guó)《僑報(bào)》文章《沒了審批 監(jiān)管要跟上》中所言一樣“壓縮權(quán)力空間，釋放了改革紅利，也必然觸動(dòng)利益集團(tuán)的既得利益，這是在啃改革的硬骨頭?！币恍┦马?xiàng)撤銷審批后，還需要有與之相關(guān)的法律制度加以規(guī)范，換言之，沒了審批，監(jiān)管要跟上，不能形成“一收就死、一放就亂”的非良性循環(huán)。

四、基于行政審批制度改革政策網(wǎng)絡(luò)分析的對(duì)策

根據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)分析的理論，可以得出一項(xiàng)政策要得到順利的制定和執(zhí)行，是整個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中各個(gè)主體經(jīng)過相互博弈和妥協(xié)才能達(dá)到的最終成果，任何一個(gè)主體的地位都不能被忽略，主體相互之間的制衡是政策落實(shí)的關(guān)鍵。從當(dāng)前的實(shí)踐看來，建設(shè)行政服務(wù)中心，加強(qiáng)監(jiān)管力度是行政審批制度改革的走向。

（一）堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)，建設(shè)統(tǒng)一的服務(wù)中心

自十八大召開之后，我們能明顯的感覺到中央在簡(jiǎn)政放權(quán)，正如鄧小平同志曾經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)，要改革黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度，把政府“不該管”“管不好”“管不了”的事情，交出去，讓社會(huì)自己管理。在這樣的背景下，中央政府和各地政府在不斷的曬出“權(quán)力清單”，讓權(quán)力透明化的同時(shí)，各地政府對(duì)于行政服務(wù)中心這種便民式的探索也在不斷進(jìn)行著，希望通過“一窗式受理、一表式申報(bào)、一網(wǎng)式審批、統(tǒng)一出具意見、一檔式管理”為主要內(nèi)容的“一體化”審批新方式，一張張“權(quán)力長(zhǎng)征圖”就是在對(duì)行政審批制度改革的探索和落實(shí)，避免權(quán)力尋租的決心。但是在行政服務(wù)中心建設(shè)的同時(shí)也存在一些缺陷，一些審批部門的實(shí)質(zhì)權(quán)力沒有駐入，常常使得承諾期限失控。這些也都是當(dāng)下各個(gè)地方政府的困擾。

（二）中央政府和群眾對(duì)地方政府的監(jiān)管

雖然中央政府帶頭進(jìn)行了簡(jiǎn)政放權(quán)但是在權(quán)力不斷的下放的同時(shí)，地方政府對(duì)于這些新增的權(quán)力該如何實(shí)施，而中央政府該對(duì)這些下放的權(quán)力如何監(jiān)管都是應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注的。一般來看，權(quán)力越往基層，越缺乏相對(duì)完善的監(jiān)管力量，因而加強(qiáng)配套制度的建設(shè)，完善相關(guān)法律法規(guī)的漏洞，標(biāo)準(zhǔn)化行政審批，推行官員個(gè)人問責(zé)制，開通群眾意見平臺(tái)，只有這樣多管齊下才能真正使下放的權(quán)力服務(wù)于市場(chǎng)，將過去的“審批長(zhǎng)征圖”拋棄。

（三）地方政府各個(gè)職能部門之間的協(xié)調(diào)

在一個(gè)轄區(qū)范圍內(nèi)，政府是對(duì)各個(gè)部門的統(tǒng)一管理者，許多行政審批事項(xiàng)都是由各個(gè)部門分別實(shí)施完成的。由于各個(gè)部門職能的交叉，常常會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊，造成重復(fù)審批，而且會(huì)因?yàn)槔鏇_突導(dǎo)致政府行為難以達(dá)到統(tǒng)一，意見難以協(xié)調(diào)一致，并且在出了問題之后又相互推諉，推卸責(zé)任。所以地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)各個(gè)部門的行政管理，明晰各部門的管理權(quán)與職責(zé)范圍。由于現(xiàn)在的行政審批制度改革的方向是建立統(tǒng)一的行政服務(wù)中心，所以政府和群眾應(yīng)當(dāng)監(jiān)督各部門堅(jiān)持以建設(shè)服務(wù)型政府為原則，嚴(yán)格執(zhí)行審批行為，做到審批內(nèi)容、程序、依據(jù)、材料、費(fèi)用的公開透明，在規(guī)定的時(shí)效內(nèi)完成審批，而并非形式意義上的進(jìn)駐服務(wù)中心而將實(shí)際權(quán)力仍留在自己手，增加群眾的負(fù)擔(dān)。（作者單位：浙江省寧波大學(xué)）

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