戰(zhàn)略性績(jī)效管理歷史演進(jìn)及對(duì)政府績(jī)效管理改革的啟示

徐東華

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

黨的十八大及十八屆三中全會(huì)的陸續(xù)召開(kāi)，不僅描繪了中國(guó)夢(mèng)的偉大愿景及其實(shí)施路線圖，也進(jìn)一步吹響了深化改革的“號(hào)角”。中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)程度，關(guān)鍵取決于各級(jí)政府率領(lǐng)全國(guó)人民所能干出的實(shí)績(jī)水平高低。為此，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“嚴(yán)格績(jī)效管理，突出責(zé)任落實(shí)?！蹦敲矗?dāng)前我國(guó)政府績(jī)效管理發(fā)展現(xiàn)狀如何？應(yīng)該運(yùn)用什么管理理論來(lái)指導(dǎo)、推動(dòng)政府績(jī)效管理改革實(shí)踐？本文根據(jù)理論聯(lián)系實(shí)際原則，先探討戰(zhàn)略性績(jī)效管理的歷史演進(jìn)及思想本質(zhì)，再據(jù)此梳理我國(guó)政府績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)困境，并提出相應(yīng)的改革思路及對(duì)策。

一、績(jī)效管理在管理中的地位

自1911年“科學(xué)管理之父”弗雷德里·泰勒因提出科學(xué)管理理論而標(biāo)志著管理學(xué)誕生以來(lái)，管理思想伴隨社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及管理實(shí)踐的不斷推進(jìn)迅猛發(fā)展，各種管理學(xué)派如雨后春筍般涌現(xiàn)，“百花齊放”、異彩紛呈。至今，管理理論“叢林”枝繁葉茂、郁郁蔥蔥。而各種管理流派無(wú)一不與績(jī)效管理密切相關(guān)，都涉及到績(jī)效管理及提升問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，一部百余年管理思想的發(fā)展史，也是一部績(jī)效管理思想的演變史。

現(xiàn)代管理學(xué)大師彼得·德魯克明確闡釋了管理、績(jī)效管理與人力資源管理之間的關(guān)系。他認(rèn)為，管理是一種實(shí)踐，其本質(zhì)不在于“知”而在于“行”；其驗(yàn)證不在于邏輯，而在于成果；其唯一權(quán)威就是成就。[1]管理之所以會(huì)產(chǎn)生、存在并發(fā)展，就是因?yàn)樗鼘?zhuān)注于績(jī)效。而且，管理具有三項(xiàng)同等重要的任務(wù)：（1）達(dá)成組織特定的使命及目標(biāo)；（2）使工作富有生產(chǎn)力，并使員工取得成就；（3）增強(qiáng)企業(yè)的社會(huì)影響力和社會(huì)責(zé)任。[2]可見(jiàn)，績(jī)效管理在管理中具有至關(guān)重要的特殊地位。而在現(xiàn)代學(xué)科體系中，績(jī)效管理屬于人力資源管理范疇，是人力資源管理的核心職能，而人力資源管理又是現(xiàn)代管理的核心內(nèi)容。由此，績(jī)效管理是現(xiàn)代管理的重中之重、核心之“核心”。管理者幾乎所有活動(dòng)，都是圍繞如何提高組織及員工績(jī)效而展開(kāi)的。

二、戰(zhàn)略性績(jī)效管理的歷史演進(jìn)

績(jī)效是指組織及個(gè)人的履職表現(xiàn)和工作任務(wù)完成情況，是組織期望的為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而展現(xiàn)在組織不同層面上的工作行為及其結(jié)果，它是組織的使命、核心價(jià)值觀、愿景及戰(zhàn)略的重要表現(xiàn)形式?？?jī)效是分層次的，根據(jù)被衡量行為主體，績(jī)效可劃分為組織績(jī)效、群體績(jī)效和個(gè)人績(jī)效。這三種績(jī)效至上而下是層層分解的，而從下往上是逐層支撐的。組織績(jī)效必須通過(guò)部門(mén)及個(gè)人績(jī)效才能完全實(shí)現(xiàn)，個(gè)人績(jī)效雖然最容易實(shí)現(xiàn)，但是組織績(jī)效的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值最高，因此是管理追求的最終目標(biāo)。隨著管理實(shí)踐與理論的發(fā)展，組織績(jī)效實(shí)踐與思想經(jīng)歷了從績(jī)效評(píng)價(jià)、到績(jī)效管理、再到戰(zhàn)略性績(jī)效管理的發(fā)展演變過(guò)程。

1.績(jī)效評(píng)價(jià)階段（20世紀(jì)70年代之前）?？?jī)效評(píng)價(jià)（performance appraisal，PA）通常也稱(chēng)作績(jī)效考核，績(jī)效評(píng)估，是評(píng)價(jià)主體應(yīng)用一定的方法對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象在一定時(shí)期內(nèi)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)判的過(guò)程。20世紀(jì)70年代之前的漫長(zhǎng)時(shí)期，都是績(jī)效評(píng)價(jià)的主導(dǎo)時(shí)期?？?jī)效評(píng)價(jià)自古有之，不過(guò)早期主要應(yīng)用于軍隊(duì)和政府組織中，那是因?yàn)檐婈?duì)和政府組織規(guī)模龐大、地理位置分散，具有官僚科層制結(jié)構(gòu)，必須通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)把那些工作表現(xiàn)出色的官員甄別出來(lái)，將之提拔到高層崗位上。例如，我國(guó)早在戰(zhàn)國(guó)、秦、漢時(shí)期就采用“上計(jì)制”考核官員政績(jī)，即地方官員定期向朝廷呈送上計(jì)文書(shū)，報(bào)告轄區(qū)內(nèi)的治理狀況。古代組織的績(jī)效評(píng)價(jià)基本都是非正規(guī)性評(píng)價(jià)，具有很大的主觀隨意性。

有規(guī)律的常規(guī)績(jī)效評(píng)價(jià)在19世紀(jì)末、20世紀(jì)初的美國(guó)已經(jīng)蔚然成風(fēng)?？茖W(xué)管理理論的創(chuàng)始人泰勒及其追隨者、“動(dòng)作研究之父”弗蘭克·B·吉爾布雷思等人對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行了有目的、有計(jì)劃的探索和實(shí)踐。為了提高工人的勞動(dòng)生產(chǎn)率，他們對(duì)工人的工作及動(dòng)作進(jìn)行細(xì)致、科學(xué)地分析，獲得“最佳唯一的”（one best way）工作方法，并將之固化下來(lái)，形成規(guī)范的工作制度，要求工人嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行；而且，重視評(píng)價(jià)工人的工作產(chǎn)量，實(shí)施“計(jì)件工資制”，以加強(qiáng)員工激勵(lì)，根據(jù)工人經(jīng)績(jī)效評(píng)價(jià)后的實(shí)際工作表現(xiàn)，而不是按工作類(lèi)別來(lái)支付工資。[3]早期績(jī)效評(píng)價(jià)的功利主義價(jià)值取向、一味追求工作效率的做法，最后導(dǎo)致了工人的不滿(mǎn)和厭煩，罷工此起彼伏。

第二次世界大戰(zhàn)后，隨著世界經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇及管理實(shí)踐的發(fā)展，績(jī)效評(píng)價(jià)也迅速發(fā)展，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，有規(guī)律實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的組織大幅增加。研究數(shù)據(jù)表明，到50年代早期，美國(guó)已經(jīng)有61%的組織有規(guī)律地實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超過(guò)二戰(zhàn)剛結(jié)束時(shí)的15%的比例，而且有50%～75%的大公司實(shí)施了績(jī)效評(píng)價(jià)；而在歐洲，實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的大公司的比例也于60年代達(dá)到了50%～75%。[4]其二，績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象也從僅重視員工評(píng)價(jià)向同時(shí)重視員工和組織兩方面評(píng)價(jià)方向發(fā)展，組織績(jī)效評(píng)價(jià)成為績(jī)效評(píng)價(jià)的另一個(gè)重點(diǎn)。例如，美國(guó)約翰遜總統(tǒng)于1965年頒布總統(tǒng)令，要求所有聯(lián)邦政府部門(mén)實(shí)行“計(jì)劃——項(xiàng)目——預(yù)算制度”（PPBS），以加強(qiáng)總統(tǒng)對(duì)聯(lián)邦政府各部門(mén)行政活動(dòng)和預(yù)算的績(jī)效控制。[5]部門(mén)預(yù)算控制及效果評(píng)價(jià)一直主導(dǎo)著60年代前后時(shí)期美國(guó)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)。該時(shí)期績(jī)效評(píng)價(jià)仍以效率評(píng)價(jià)為主線，而且側(cè)重于財(cái)務(wù)指標(biāo)的考核。這種片面、狹隘的績(jī)效評(píng)價(jià)越來(lái)越跟不上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。

而事實(shí)上，早期績(jī)效評(píng)價(jià)“見(jiàn)錢(qián)不見(jiàn)人”的做法及其危害已引起有關(guān)方面的關(guān)注，尤其是管理學(xué)家和心理學(xué)家一直在探尋解決問(wèn)題的良方。也正是這種探索過(guò)程，促使績(jī)效管理思想逐漸萌芽和產(chǎn)生，并推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)向績(jī)效管理轉(zhuǎn)變。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展演變過(guò)程，也正是績(jī)效管理的孕育與成熟過(guò)程。

20世紀(jì)二三十年代，美籍澳大利亞人喬治·埃爾頓·梅奧主持了著名的“霍桑實(shí)驗(yàn)”，揭開(kāi)了組織中人的行為研究的序幕，并據(jù)此提出人際關(guān)系學(xué)說(shuō)，奠定了行為科學(xué)的根基。人際關(guān)系學(xué)說(shuō)注重人的因素和非正式組織的影響，強(qiáng)調(diào)滿(mǎn)足員工各種社會(huì)需求，并通過(guò)內(nèi)在激勵(lì)驅(qū)使員工好好工作，以提升員工績(jī)效。人際關(guān)系學(xué)說(shuō)和行為科學(xué)突破了科學(xué)管理理論單純重視員工效率評(píng)價(jià)的思維定勢(shì)，延伸和拓寬了績(jī)效評(píng)價(jià)的視野、充實(shí)了績(jī)效評(píng)價(jià)的思想內(nèi)容，再加上受美籍奧地利學(xué)者L.V.貝塔朗菲（L.Von.Bertalanffy）于40年代所創(chuàng)立的系統(tǒng)論思想的影響，促使績(jī)效管理思想發(fā)酵和萌芽。而且，德魯克于1954年出版的《管理的實(shí)踐》一書(shū)，提出了目標(biāo)管理思想。目標(biāo)管理融合了科學(xué)管理理論與人際關(guān)系學(xué)說(shuō)兩者的優(yōu)點(diǎn)，既“重視物”，也“重視人”，強(qiáng)調(diào)員工自我管理，支持員工參與目標(biāo)制定，并通過(guò)監(jiān)控和評(píng)價(jià)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度以?xún)?yōu)化管理過(guò)程，從而從思想和工具準(zhǔn)備上進(jìn)一步支撐與推動(dòng)了績(jī)效管理思想的形成和發(fā)展。

2.績(jī)效管理階段（20世紀(jì)70—90年代）。不容置疑的是，在早期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后、社會(huì)環(huán)境比較穩(wěn)定和明了的農(nóng)業(yè)時(shí)代和工業(yè)時(shí)代，傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于促進(jìn)組織管理和發(fā)展還是發(fā)揮了重要作用。但是，70年代之后，隨著經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇與繁榮，世界開(kāi)始轉(zhuǎn)型和發(fā)生巨大變化，社會(huì)環(huán)境也日益復(fù)雜，僅側(cè)重于財(cái)務(wù)指標(biāo)的“秋后算賬式”的傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)已明顯不能適應(yīng)新形勢(shì)下社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。因此，績(jī)效管理日益受到管理研究者及實(shí)踐者們的重視，并開(kāi)始取代績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效管理時(shí)代已經(jīng)到來(lái)。

績(jī)效管理（performance management，PM）是指識(shí)別、衡量及開(kāi)發(fā)個(gè)人、團(tuán)隊(duì)和組織績(jī)效，并使之與組織組織目標(biāo)保持一致的一個(gè)持續(xù)性過(guò)程。[6]顯然，績(jī)效管理是在績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，兩者既有聯(lián)系，又有區(qū)別?？?jī)效管理是一個(gè)完整的管理過(guò)程，注重信息的溝通和績(jī)效目標(biāo)的達(dá)成，伴隨管理活動(dòng)的全過(guò)程；而績(jī)效評(píng)價(jià)只是績(jī)效管理中的一個(gè)環(huán)節(jié)，重視評(píng)價(jià)考核，只出現(xiàn)在特定的時(shí)期，只是事后評(píng)價(jià)?？梢?jiàn)，在績(jī)效管理階段，績(jī)效評(píng)價(jià)不僅沒(méi)有被拋棄，反而得到了發(fā)展，這主要體現(xiàn)為：一是在保留財(cái)務(wù)指標(biāo)評(píng)價(jià)的同時(shí)，開(kāi)始引入非財(cái)務(wù)指標(biāo)評(píng)價(jià)；二是探索與組織戰(zhàn)略建立聯(lián)系，比如80年代出現(xiàn)的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)就是嘗試以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，通過(guò)承接和分解依次構(gòu)建組織、部門(mén)及個(gè)人績(jī)效指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)與組織戰(zhàn)略之間的協(xié)同。

從績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展到績(jī)效管理，是組織績(jī)效實(shí)踐及思想的重大進(jìn)步，但是由于受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及管理理念及工具的制約，績(jī)效管理仍存在一定的局限性。它雖然已經(jīng)開(kāi)始嘗試與組織戰(zhàn)略建立聯(lián)系，以提高自身戰(zhàn)略地位，但是由于當(dāng)時(shí)缺乏科學(xué)、合適的配套理念及工具，還不能實(shí)現(xiàn)與組織戰(zhàn)略之間的“無(wú)縫”聯(lián)接，仍局限在運(yùn)營(yíng)管理范圍之內(nèi)，主要還是側(cè)重于事務(wù)性管理或任務(wù)管理，因此對(duì)組織的價(jià)值貢獻(xiàn)仍比較有限。

3.戰(zhàn)略性績(jī)效管理階段（20世紀(jì)90年代以來(lái)）。90年代以來(lái)，隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來(lái)臨，全球化程度不斷加深，科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)，信息網(wǎng)絡(luò)廣泛應(yīng)用，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，無(wú)形資產(chǎn)的作用日漸凸顯，不確定復(fù)雜因素持續(xù)增多，人們對(duì)以財(cái)務(wù)指標(biāo)為主的傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)模式提出了質(zhì)疑。為適應(yīng)新形勢(shì)下新的發(fā)展要求，組織必須高度關(guān)注戰(zhàn)略管理，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)人、財(cái)、物、時(shí)間及信息等各種資源，聚焦并服務(wù)于核心戰(zhàn)略的實(shí)施，持續(xù)提升組織競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此，基于組織戰(zhàn)略的績(jī)效管理，即戰(zhàn)略性績(jī)效管理應(yīng)運(yùn)而生。

1990年，哈佛大學(xué)商學(xué)院的羅伯特·卡普蘭教授和諾蘭諾頓的執(zhí)行總裁戴維·諾頓帶領(lǐng)一個(gè)研究小組對(duì)12家公司進(jìn)行了為期一年的研究，以探求一種新的績(jī)效評(píng)價(jià)方法。1992年，他們將研究結(jié)果進(jìn)行了全面總結(jié)和提煉，并在《哈佛商業(yè)評(píng)論》（1—2月號(hào)）上發(fā)表了《平衡計(jì)分卡——驅(qū)動(dòng)業(yè)績(jī)的衡量體系》一文，標(biāo)志著平衡計(jì)分卡（the Balanced Scorecard，BSC）正式問(wèn)世。平衡計(jì)分卡從客戶(hù)、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程以及學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)等幾個(gè)層面豐富和拓展了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)財(cái)務(wù)指標(biāo)的不足，促使企業(yè)在了解財(cái)務(wù)結(jié)果的同時(shí)，能對(duì)自己在增強(qiáng)未來(lái)發(fā)展能力方面取得的進(jìn)展進(jìn)行監(jiān)督。[7]此后，兩位大師不斷完善和發(fā)展平衡計(jì)分卡理論，陸續(xù)出版了五部專(zhuān)著，促使其從最初只用于績(jī)效評(píng)價(jià)，后來(lái)用于績(jī)效管理，至今再發(fā)展成為一套能夠?qū)?zhàn)略與運(yùn)營(yíng)有效聯(lián)系起來(lái)的綜合戰(zhàn)略管理體系。[8]平衡計(jì)分卡理論及工具的產(chǎn)生與發(fā)展，使得績(jī)效管理與組織戰(zhàn)略之間的“無(wú)縫”對(duì)接成為必然趨勢(shì)，促進(jìn)了戰(zhàn)略性績(jī)效管理的產(chǎn)生與發(fā)展。

從績(jī)效評(píng)價(jià)、到績(jī)效管理，再到現(xiàn)在的戰(zhàn)略性績(jī)效管理，組織績(jī)效實(shí)踐及思想經(jīng)歷了從非正規(guī)到正規(guī)、從經(jīng)驗(yàn)到科學(xué)、從封閉到開(kāi)放、從片面到全面、從分化到融合的蛻變過(guò)程。今后，戰(zhàn)略性績(jī)效管理將進(jìn)一步向科學(xué)化、可操作化方向發(fā)展。

三、戰(zhàn)略性績(jī)效管理的思想本質(zhì)

戰(zhàn)略性績(jī)效管理（strategic performance management，SPM）是指組織及其管理者在組織的使命與核心價(jià)值觀的指引下，為達(dá)成愿景和戰(zhàn)略目標(biāo)而進(jìn)行績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效實(shí)施（含績(jī)效監(jiān)控與輔導(dǎo)）、績(jī)效評(píng)價(jià)（含績(jī)效審計(jì)）、績(jī)效報(bào)告以及績(jī)效反饋的循環(huán)過(guò)程，其目的是為了確保組織成員的工作行為和工作結(jié)果與組織期望的目標(biāo)保持一致，通過(guò)持續(xù)提升個(gè)人、部門(mén)以及組織的績(jī)效水平，最終實(shí)現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)。戰(zhàn)略性績(jī)效管理是戰(zhàn)略性人力資源管理的核心，隨著戰(zhàn)略性人力資源管理不斷發(fā)展，績(jī)效管理思想也獲得了“解放”，不再拘泥于自身，而是把注意力轉(zhuǎn)向并集中于組織戰(zhàn)略，以及與戰(zhàn)略性人力資源管理其他各項(xiàng)管理職能的相互協(xié)調(diào)上。戰(zhàn)略性績(jī)效管理與績(jī)效管理的最大區(qū)別是：前者側(cè)重于推進(jìn)戰(zhàn)略管理，而后者側(cè)重于推進(jìn)運(yùn)營(yíng)管理。

戰(zhàn)略性績(jī)效管理既不是全面質(zhì)量管理，目標(biāo)管理，也不是時(shí)間管理，不過(guò)包含有這幾個(gè)方面的內(nèi)容。它要求管理者在過(guò)程前就關(guān)注質(zhì)量，否則到過(guò)程結(jié)束再重視質(zhì)量則為時(shí)已晚；要求管理者制定并明確目標(biāo)，并采取一系列行動(dòng)確保目標(biāo)的達(dá)成；促使管理者行為過(guò)程的時(shí)間管理，準(zhǔn)確把握推進(jìn)每個(gè)環(huán)節(jié)的最佳時(shí)機(jī)。戰(zhàn)略性績(jī)效管理與戰(zhàn)略管理之間關(guān)系尤為密切，在很大程度上它是戰(zhàn)略管理的重要組成部分。戰(zhàn)略管理一般包括戰(zhàn)略分析、戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略實(shí)施以及戰(zhàn)略評(píng)估與控制四個(gè)過(guò)程，而戰(zhàn)略性績(jī)效管理的幾個(gè)主要環(huán)節(jié)，至少與戰(zhàn)略管理的“后端”即戰(zhàn)略實(shí)施、戰(zhàn)略評(píng)估與控制兩個(gè)過(guò)程具有極其密切的聯(lián)系，是這兩個(gè)過(guò)程的具體執(zhí)行和落實(shí)活動(dòng)。因此，戰(zhàn)略性績(jī)效管理是有效實(shí)施組織戰(zhàn)略的不可或缺的環(huán)節(jié)及手段。

四、對(duì)我國(guó)政府績(jī)效管理改革的相關(guān)啟示

（一）我國(guó)政府績(jī)效管理實(shí)踐探索及現(xiàn)實(shí)困境

改革開(kāi)放以來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)政府僅重視績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐探索及制度建設(shè)。這種狀況一直到2008年才有所改變，績(jī)效管理開(kāi)始進(jìn)入政府工作的視野，出現(xiàn)在中央文件之中。2008年，黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中提出：“推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度?！边@是中央文件中第一次正式提到“績(jī)效管理”這一術(shù)語(yǔ)。至此，政府績(jī)效管理制度上升為國(guó)家政策，成為政府關(guān)注的問(wèn)題。為進(jìn)一步指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推進(jìn)政府績(jī)效管理工作，2011年3月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意建立政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，由監(jiān)察部、中央組織部、中央編辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部（公務(wù)員局）、審計(jì)署、統(tǒng)計(jì)局、法制辦等9個(gè)部門(mén)組成聯(lián)席會(huì)議，辦公室設(shè)在監(jiān)察部。不久后，監(jiān)察部印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展政府績(jī)效管理試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，同意北京市、吉林省、福建省、廣西壯族自治區(qū)、四川省、新疆維吾爾自治區(qū)、杭州市、深圳市等8個(gè)地區(qū)進(jìn)行地方政府及其部門(mén)績(jī)效管理試點(diǎn)，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局進(jìn)行國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)績(jī)效管理試點(diǎn)，發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部進(jìn)行節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)工作績(jī)效管理試點(diǎn)，財(cái)政部進(jìn)行財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效管理試點(diǎn)，為全面推行政府績(jī)效管理制度探索積累經(jīng)驗(yàn)。按照國(guó)家關(guān)于推行政府績(jī)效管理制度的要求，各地各部門(mén)出臺(tái)了相應(yīng)的政府績(jī)效管理政策，以規(guī)范政府績(jī)效管理工作。為貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)關(guān)于改革和完善干部考核評(píng)價(jià)制度的精神，促進(jìn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀，2013年12月，中央組織部出臺(tái)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，進(jìn)一步要求，“政績(jī)考核要突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向”，“對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域不再考核地區(qū)生產(chǎn)總值”，而且，“選人用人不能簡(jiǎn)單以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率論英雄”?？梢?jiàn)，我國(guó)政府績(jī)效管理不斷向科學(xué)化、規(guī)范化及常態(tài)化方向發(fā)展。

然而，當(dāng)前我國(guó)政府績(jī)效管理仍存在一些突出問(wèn)題：一是理念滯后。盡管中央出臺(tái)的相關(guān)政策提出，推進(jìn)政府績(jī)效管理，但是實(shí)際情況卻不容樂(lè)觀，多數(shù)組織仍以績(jī)效評(píng)價(jià)及傳統(tǒng)的績(jī)效管理為主，戰(zhàn)略性績(jī)效管理不僅在思想上尚未受到真正重視，實(shí)踐中也未得到充分落實(shí)。二是與政府愿景及戰(zhàn)略脫節(jié)。許多組織仍缺乏清晰的使命、核心價(jià)值觀、愿景與戰(zhàn)略陳述，致使績(jī)效管理與之脫節(jié)，從而還停留在事務(wù)性管理水平上，無(wú)法回應(yīng)和“服務(wù)”于組織愿景及戰(zhàn)略實(shí)施。三是體系與法律不健全。許多組織仍缺乏系統(tǒng)性思考，采取“設(shè)定目標(biāo)——秋后算賬”片面管理方式，僅重視績(jī)效評(píng)價(jià)而忽視績(jī)效管理；而且，績(jī)效管理法治化水平不高，缺乏專(zhuān)項(xiàng)法律支撐，從而難以形成良好的績(jī)效管理長(zhǎng)效機(jī)制。四是工具與技術(shù)落后?？?jī)效管理缺乏先進(jìn)、科學(xué)的工具與技術(shù)支撐，習(xí)慣于按往常慣例與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行管理，工具比較落后。此外，績(jī)效文化、管理機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍建設(shè)也比較滯后，諸如“四風(fēng)”（官僚主義、形式主義、享樂(lè)主義、奢靡之風(fēng)）、政出多門(mén)、隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)薄弱等問(wèn)題，也制約著政府績(jī)效管理實(shí)施及績(jī)效改進(jìn)。

（二）我國(guó)政府績(jī)效管理改革的主要思路及對(duì)策

我國(guó)政府應(yīng)該應(yīng)用戰(zhàn)略性績(jī)效管理理論及工具，大力推進(jìn)績(jī)效管理改革與創(chuàng)新。建議從以下幾個(gè)方面入手：

第一，創(chuàng)新管理理念。政府不僅要由單純重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的片面政績(jī)觀向全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀理念轉(zhuǎn)變，也要由片面重視績(jī)效評(píng)價(jià)的傳統(tǒng)管理理念向全面重視戰(zhàn)略性績(jī)效管理的先進(jìn)管理理念轉(zhuǎn)變。管理實(shí)踐表明，績(jī)效不是“考”出來(lái)的，而是“管”出來(lái)的。只關(guān)注“秋后算賬式”的績(jī)效評(píng)價(jià)難以真正提升政府績(jī)效，只有重視績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效實(shí)施、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效反饋及績(jī)效溝通的循環(huán)管理，才能確保政府績(jī)效產(chǎn)出與組織愿景及戰(zhàn)略目標(biāo)高度一致。

第二，健全管理體系與法律。政府要改變單純重視績(jī)效評(píng)價(jià)的不良做法，構(gòu)建并實(shí)施完整的戰(zhàn)略性績(jī)效管理系統(tǒng)，通過(guò)依次確定組織使命、核心價(jià)值觀、愿景和戰(zhàn)略，再開(kāi)展績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效實(shí)施、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效反饋、績(jī)效溝通的循環(huán)式管理，確保政府績(jī)效從一開(kāi)始就維持在較高水平狀態(tài)。而且，重視績(jī)效管理立法，提高其法制化水平?？山梃b美國(guó)聯(lián)邦政府的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。早在1993年，美國(guó)聯(lián)邦政府就頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（GPRA），推行政府績(jī)效管理制度。2010年，美國(guó)國(guó)會(huì)又通過(guò)了《政府績(jī)效與結(jié)果修正法案》（GPRAMA），對(duì)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》中存在的突出問(wèn)題進(jìn)行修正與完善，要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)向美國(guó)管理和預(yù)算署（OMB）與國(guó)會(huì)提交至少向后覆蓋四年的戰(zhàn)略規(guī)劃，同時(shí)規(guī)定至少每三年對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃修訂一次，并將之發(fā)布在部門(mén)網(wǎng)站上，接受社會(huì)各屆監(jiān)督；[9]與之配套的是，每個(gè)財(cái)政年度之初各機(jī)構(gòu)必須向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)提交一份年度績(jī)效計(jì)劃，明確年度績(jī)效目標(biāo)和考核指標(biāo)，年后提交一份年度績(jī)效報(bào)告，陳述年度績(jī)效計(jì)劃中確立的績(jī)效指標(biāo)、特定工作完成及相應(yīng)責(zé)任落實(shí)及追究情況。

第三，導(dǎo)入科學(xué)的管理工具。政府績(jī)效管理不僅要有先進(jìn)的管理理念和制度基礎(chǔ)，也要有科學(xué)的管理工具與技術(shù)支撐。僅憑既有慣例及經(jīng)驗(yàn)來(lái)管理的做法已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代管理的新要求，政府應(yīng)該選用并導(dǎo)入當(dāng)前世界上先進(jìn)的，且被實(shí)踐證明行之有效的績(jī)效管理工具。建議積極推進(jìn)平衡計(jì)分卡的中國(guó)化模式研究及實(shí)踐，以破解當(dāng)下政府績(jī)效管理工具缺失及本領(lǐng)“恐慌”問(wèn)題。平衡計(jì)分卡自1992年誕生起就顯現(xiàn)出了強(qiáng)大的生命力，《財(cái)富》雜志公布的世界1 000強(qiáng)公司中，有70%的公司使用了平衡計(jì)分卡系統(tǒng)；《哈佛商業(yè)評(píng)論》更是將平衡計(jì)分卡評(píng)為75年來(lái)最具影響力的戰(zhàn)略管理工具。鑒于其在理念上的先進(jìn)性和應(yīng)用上的有效性，許多政府組織將之應(yīng)用到各自的戰(zhàn)略性績(jī)效管理體系中。研究表明，2004年美國(guó)約8%的地方議會(huì)、11個(gè)州政府以及10個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)已采用平衡計(jì)分卡；[10]2007年澳大利亞約11%的地方政府已推行平衡計(jì)分卡，約44%的地方政府正考慮采用該工具。[11]各級(jí)政府應(yīng)該探索應(yīng)用像平衡計(jì)分卡這種科學(xué)的管理工具，以推進(jìn)政府績(jī)效管理工作。

第四，加強(qiáng)績(jī)效文化及隊(duì)伍建設(shè)。政府績(jī)效管理不應(yīng)僅停留在制度及技術(shù)層面上，更應(yīng)升華并深入到精神及意識(shí)層面，并解決管理隊(duì)伍存在的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)薄弱問(wèn)題。政府不僅要努力創(chuàng)建高績(jī)效文化，優(yōu)化績(jī)效管理的“軟”環(huán)境，克服官僚文化、“人治”文化及特權(quán)意識(shí)，強(qiáng)化“顧客至上”的公共服務(wù)理念、廉潔高效的管理價(jià)值取向、注重實(shí)績(jī)和責(zé)任的行政氛圍；而且，優(yōu)先培養(yǎng)和打造一支掌握戰(zhàn)略性績(jī)效管理基本理論與實(shí)務(wù)能力的高素質(zhì)專(zhuān)家隊(duì)伍，為政府績(jī)效管理工作提供堅(jiān)強(qiáng)可靠的人才支撐。

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