基于財(cái)政均衡視角的轉(zhuǎn)移支付制度研究

張潔

摘要：近年來，基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)及公共財(cái)政體系的完善等種種政策表明，在我國未來的基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中，地區(qū)間的財(cái)政能力平衡，實(shí)現(xiàn)財(cái)政會(huì)資源的平等會(huì)成為一個(gè)重要的內(nèi)容。本文筆者從財(cái)政均衡的角度針對國內(nèi)外轉(zhuǎn)移支付制度的特點(diǎn)進(jìn)行了對比，進(jìn)而針對我國轉(zhuǎn)移支付制度中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了分析，并提出了自己的觀點(diǎn)和建議，旨在為我國政府轉(zhuǎn)移支付制度的建立提供理論參考。

關(guān)鍵詞：財(cái)政均衡視角；財(cái)政均等化；轉(zhuǎn)移支付

現(xiàn)階段，我國公共財(cái)政體制正在日益深化改革，轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行中效果不佳、矛盾不斷加深。在這種情況下，以我國轉(zhuǎn)移支付制度改革推進(jìn)及公共服務(wù)均等化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為前提，對國際成功轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)合相關(guān)理論知識(shí)進(jìn)行研究有著重要的意義及作用。以下是筆者就此進(jìn)行的論述。

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度國內(nèi)外對比分析

在一個(gè)國家中，中央政府與地方政府或者上級(jí)與下級(jí)政府之間在稅收、既定責(zé)任和支出責(zé)任劃分下的資金無償轉(zhuǎn)移我們稱之為政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政體制中不可或缺的一部分，直接關(guān)系著財(cái)政體制運(yùn)行的效率和公平性。以下是筆者針對國內(nèi)外財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行的對比分析。

1.我國當(dāng)前實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付制度

A.稅收返還。稅收返還制度實(shí)行于1994年分稅制財(cái)政體制全面推行之后，由于分稅改革并未對地方財(cái)政支出范圍作出大的調(diào)整，當(dāng)1993年地方政府既得財(cái)力上劃中央后，地方政府財(cái)力難以保證正常支出，受到極大的影響，從而加大了中央與地方之間政府財(cái)政的不平衡。

B.專項(xiàng)補(bǔ)助。專項(xiàng)補(bǔ)助就是中央政府對地方政府的專項(xiàng)撥款，而且地方政府對于這筆撥款的使用僅限于中央政府制定項(xiàng)目。目前，我國中央政府對地方政府的專項(xiàng)撥款多達(dá)幾十種。

C.原體制補(bǔ)助。分稅制財(cái)政管理體制改革之后，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面并沒有大的調(diào)整，還延續(xù)著以前的中央政府與地方政府間雙向流動(dòng)的體制補(bǔ)助形式，這種原有體制補(bǔ)助是一種無償?shù)霓D(zhuǎn)移支付方式。

D.過渡期轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。這種轉(zhuǎn)移支付方式是從1995年我國參照國際通行做法開始實(shí)行的，它是以建立公式為基礎(chǔ)、以財(cái)政均衡為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付辦法。通過對各地政府的標(biāo)準(zhǔn)收入、支出進(jìn)行測算，進(jìn)而決定資金的分配，很大程度上提高了轉(zhuǎn)移支付的公平性。

除以上幾種外，還有其他轉(zhuǎn)移支付方式，如中央財(cái)政與地方財(cái)政在財(cái)政年度結(jié)束后進(jìn)行結(jié)算，中間會(huì)產(chǎn)生中央財(cái)政對地方政府的結(jié)算補(bǔ)助，也存在地方政府對中央政府的結(jié)算上解，這種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式屬于既定財(cái)政體制的補(bǔ)充。

2.國外成功的轉(zhuǎn)移支付制度

在國外，成功的轉(zhuǎn)移支付制度通常是建立在分稅制財(cái)政體制較為徹底的基礎(chǔ)上。實(shí)行轉(zhuǎn)移支付的首要條件是各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)界定明確。筆者就以下幾個(gè)國家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了分析。

A.美國聯(lián)邦財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在美國聯(lián)邦的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，支付方式主要有專項(xiàng)補(bǔ)助、一般目的補(bǔ)助和寬范圍用途補(bǔ)助三種。其中專項(xiàng)補(bǔ)助是美國財(cái)政體制中最主要的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，補(bǔ)助項(xiàng)目繁多，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中占據(jù)的比重較大；一般目的補(bǔ)助就是各地方按照一定比例分享美國聯(lián)邦收入，從而用于地方管理個(gè)支配用途，也稱為收入分享，占據(jù)的比重較小，但在一定程度上有助于政府間財(cái)政平衡的實(shí)現(xiàn)；對于寬范圍用途補(bǔ)助范圍而言，沒有明確的規(guī)定，通常用于各地方具體用途的自主決定撥款，主要功能是提高地方政府公共服務(wù)的能力。

B.德國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。20世紀(jì)50年代，德國開始建立并實(shí)施政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步形成了自身成功的轉(zhuǎn)移支付體系。其轉(zhuǎn)移支付主要分為稅收分享、聯(lián)邦政府補(bǔ)充款和標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)移支付三種。稅收分享，就是分享個(gè)人所得稅、增值稅和企業(yè)所得稅。其中對于各種稅收的分享比例由聯(lián)邦政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)管理，通常占一半甚至一半以上；聯(lián)邦政府的補(bǔ)充款主要是對于財(cái)政能力較低的地方發(fā)放的專項(xiàng)撥款或補(bǔ)充貸款，其功能是平衡個(gè)地方之間財(cái)政差異；標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)移支付是由財(cái)政能力較高的地方向財(cái)政能力低于平均水平的地方撥款補(bǔ)助，其功能也是平衡地區(qū)財(cái)政差異。

二、我國現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度問題分析

1.上下級(jí)政府間財(cái)政權(quán)限沒有明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)。促使部分財(cái)政管理責(zé)任的含糊不清，影響了規(guī)范化的撥款制度。在地方政府財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行上，給當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的繁榮帶來不利影響。多種轉(zhuǎn)移支付形式。繁冗復(fù)雜的管理轉(zhuǎn)移形式，過多的轉(zhuǎn)移支付制度客觀上影響市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，影響社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展?，F(xiàn)在所實(shí)施的轉(zhuǎn)移制度任采用“基數(shù)法”作為一般性轉(zhuǎn)移的主要確認(rèn)依據(jù)，從而限制了一般性轉(zhuǎn)移支付的作用，在縱向上促使財(cái)力的均衡，缺乏地區(qū)間財(cái)力的調(diào)節(jié)作用，難以形成完善的縱橫向綜合均衡管理機(jī)制。

2.專項(xiàng)撥款缺乏針對性、規(guī)范性，不能從根本上體現(xiàn)政府實(shí)施政策的意圖。專項(xiàng)撥款資金用途廣、范圍大，無針對性。分配缺乏規(guī)范化，合理化。某些項(xiàng)目論證不充分，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政資金的低效運(yùn)作，使轉(zhuǎn)移支付中專項(xiàng)資金撥款對地方的配套比例嚴(yán)重缺乏真實(shí)性，對地方財(cái)政規(guī)劃造成一定的壓力。在財(cái)政的運(yùn)行中，挪用專項(xiàng)撥款的情況極易發(fā)生，從而誘發(fā)“尋租”的行為，難以制約資金分配中腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，不能從根本上保證專款專用。

三、關(guān)于政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均等化制度的建議

對于政府間轉(zhuǎn)移支付形式而言，世界上多數(shù)發(fā)達(dá)國家多采用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付兩種。我國要想對現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付體系進(jìn)行完善或改革，應(yīng)該充分結(jié)合成功國家轉(zhuǎn)移支付制度的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國實(shí)際情況逐步形成以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的政策，以加強(qiáng)我國中央政府與各地政府間及各地政府相互之間的縱向、橫向平衡，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化。以下是筆者對此提出的幾點(diǎn)建議：

1.逐漸降低稅收返還比率，直至零稅收返還。稅收返還的政策與公共服務(wù)財(cái)政均等化目標(biāo)有著根本上的不符，產(chǎn)生了逆均等化效應(yīng)。而且由于稅收返還的數(shù)額較大，不能做到固定化、長久化。因此，應(yīng)該逐步取消稅收返還，但不能直接取消，這樣會(huì)對地方利益造成極大的損害?？梢栽O(shè)定一個(gè)過渡期來逐步降低稅收返還比率，直至最后取消為止。

2.制定科學(xué)合理的一般性轉(zhuǎn)移支付制度。理論上而言，我國應(yīng)借鑒成功國家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，將一般性轉(zhuǎn)移支付的比重?cái)U(kuò)大，這樣能夠極大程度上促進(jìn)公共服務(wù)的均等化。我國應(yīng)明確完善的收入能力-支出需求均衡撥款的計(jì)算公式，在標(biāo)準(zhǔn)支出中充分考慮一些不受人為控制的各地支出需求，并結(jié)合個(gè)地區(qū)的發(fā)展成本差異、負(fù)擔(dān)成本及政府負(fù)擔(dān)率等因素。從而改變以往對實(shí)際收入和實(shí)際支出的缺口補(bǔ)貼的方式，在轉(zhuǎn)移支付均等化的原則上，對個(gè)地方實(shí)際收入與支出需求進(jìn)行補(bǔ)貼。

3.規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。筆者認(rèn)為，對于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范，首先應(yīng)該科學(xué)的確定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，只有符合一定標(biāo)準(zhǔn)才能將其列為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目；其次在項(xiàng)目列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，必須經(jīng)過法定程序的審批及科學(xué)的論證，并且在實(shí)施時(shí)提高透明度，接受績效評估和全方位監(jiān)督；此外，我國目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模迅速增長，甚至超出了一般性轉(zhuǎn)移支付，因此，對于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模要進(jìn)行控制。

結(jié)束語：總而言之，現(xiàn)階段我國政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上存在著許多問題，站在財(cái)政均衡的視角很多政策都不相符，因此，我國應(yīng)充分結(jié)合國外財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度完善的成功經(jīng)驗(yàn)，將公共服務(wù)均等化作為基本原則和目標(biāo)建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的制度，并設(shè)立健全的監(jiān)督體系，以確保其運(yùn)行的公平公正性，只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政均等化。（作者單位：河北北方學(xué)院附屬第一醫(yī)院）

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