地方金融立法的發(fā)展與創(chuàng)新

葛 群

(山東大學(xué) 威海法學(xué)院，山東 威海 264209)

社會主義法律體系的形成使得地方金融立法站在了一個新的歷史起點，也對地方金融立法提出了新目標(biāo)。地方金融立法的完善是促進(jìn)地區(qū)金融穩(wěn)定的法律保障。目前，我國地方金融立法仍有一些缺陷，不利于完善社會主義法律體系。因此，如何發(fā)揮地方金融立法的功能、完成新階段社會主義法律體系提出的任務(wù)、最終完成對地方金融立法的創(chuàng)新等成為我們目前亟須解決的問題。

一、地方金融立法概念的界定

國內(nèi)外學(xué)界雖然對于金融立法的內(nèi)容和范圍達(dá)成了共識，但是沒有對金融立法概念進(jìn)行明確的界定。一般意義上認(rèn)為的地方金融立法是指地方為了調(diào)整金融關(guān)系和金融監(jiān)管關(guān)系而制定的地方性法規(guī)?！敖鹑跇I(yè)地方立法，主要是指省級和大中城市的人民代表大會及其常委會所制定的有關(guān)金融立法的地方性法規(guī)。包括地方政府所制定的有關(guān)金融方面的規(guī)范性規(guī)定。”[1]金融法律關(guān)系包括金融交易關(guān)系和金融監(jiān)管關(guān)系。金融立法屬于地方立法的一部分，地方立法是我國立法的一個重要組成部分，2011年中國特色社會主義法律體系的正式形成，使地方立法邁入一個新的歷史進(jìn)程，同時也要求地方立法能夠進(jìn)一步加強(qiáng)自身功能。地方實施性立法作為地方立法的一種重要類型，對地方立法的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。而金融立法正是以地方實施性法規(guī)的形式來調(diào)整金融交易和規(guī)范行政監(jiān)管的立法活動。地方金融立法的完善也是促進(jìn)地區(qū)金融穩(wěn)定的法律保障。社會主義法律體系的形成，不僅推動了中國法治建設(shè)，同時也對地方立法提出了新的任務(wù)和要求，對我國地方金融立法同樣提出了新目標(biāo)。

地方立法機(jī)關(guān)在制定地方金融立法的過程中始終堅持地方金融立法的指導(dǎo)思想。關(guān)于怎樣加強(qiáng)地方金融立法、如何通過加強(qiáng)地方金融立法工作解決地方實際經(jīng)濟(jì)問題等都屬于指導(dǎo)思想的范疇。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中由于金融業(yè)的發(fā)展起著先導(dǎo)作用，因而地方立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行地方金融立法的過程中要始終堅持以下幾個指導(dǎo)原則：第一，堅持從地方實際出發(fā)的原則，通過法律來規(guī)制地方金融市場秩序，嚴(yán)格實施監(jiān)管，最終促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如上海于2009年通過的《上海市推進(jìn)國際金融中心建設(shè)條例》就是地方金融立法指導(dǎo)思想的體現(xiàn)。上海主要依托長三角的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，與國際接軌，對金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)制定地方性法規(guī)。溫州和成為第三個金融綜合改革試驗區(qū)的泉州在進(jìn)行地方金融立法的過程中，也都堅持這樣一種指導(dǎo)思想。第二，明確地方立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限。如何準(zhǔn)確界定地方立法權(quán)限是地方性法規(guī)能否發(fā)揮功能的一個前提性問題。依據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，在中央沒有制定基本法律的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)可以制定法規(guī)來加以調(diào)整?！澳壳拔覈鹑陬I(lǐng)域的基本法律寥寥，只有《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《保險法》《票據(jù)法》等幾部；而且在這為數(shù)不多的幾部法律中，又規(guī)定涉外方面的相關(guān)領(lǐng)域，不僅特別制定的基本法律可以排除其適用，行政法規(guī)也具此效力?！盵2]

地方金融立法的發(fā)展對我國社會主義法律體系的完善具有重要意義。因此，完善地方金融立法是非常有必要的，表現(xiàn)為以下幾個方面：第一，地方金融立法是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融市場穩(wěn)定的法律保障。金融市場具有自身的優(yōu)缺點，僅僅靠市場自身來調(diào)節(jié)的話，會使得金融市場不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，需要法律來進(jìn)行監(jiān)管和調(diào)控。第二，地方金融立法屬于地方實施性法規(guī)的一種，完善金融立法同時也是提高地方立法水平的重要體現(xiàn)。社會主義法律體系形成之后，意味著地方立法的重要性提高了。提高地方立法水平首先要從地方立法的三種類型出發(fā)，地方金融立法以實施性法規(guī)的形式體現(xiàn)出來，存在著許多需要改正的問題。第三，完善地方金融立法對加強(qiáng)地方金融監(jiān)管有重要作用。中央政府對地方政府金融監(jiān)管的職能有一定政策安排，但是這些都沒有上升到國家法律層面，依然屬于政府部門規(guī)章和規(guī)范性文件的范疇。要進(jìn)一步明確界定地方政府金融監(jiān)管的職責(zé)，在立法層面作出規(guī)定，依法設(shè)定地方政府金融管理責(zé)任。

二、地方金融立法的發(fā)展趨勢

加強(qiáng)地方金融法律能夠?qū)鹑谑袌龅陌l(fā)展起到促進(jìn)和保障作用。由于金融市場發(fā)展瞬息萬變，所以金融立法要及時修訂以保障地方金融市場的發(fā)展。隨著我國金融業(yè)的不斷繁榮發(fā)展，新的金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品等不斷涌現(xiàn)，國家和地方金融立法也逐步發(fā)展起來，表現(xiàn)為以下幾個趨勢：

第一個趨勢主要表現(xiàn)在指導(dǎo)思想方面上更加致力于立法理念的創(chuàng)新。地方金融立法所調(diào)整的社會關(guān)系決定了在地方金融立法的制定理念上要追求創(chuàng)新，與社會金融發(fā)展相適應(yīng)。金融法律是調(diào)整金融市場各主體間利益關(guān)系的法律規(guī)范，金融市場的各個主體包括消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)以及金融監(jiān)管部門。由于消費(fèi)者是金融市場中的弱勢群體，同時又是金融市場賴以生存的基礎(chǔ)，因而金融法律要以保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益為核心理念。但是在改革開放之前，我國金融立法的特點大多表現(xiàn)為規(guī)范管理，創(chuàng)新性體現(xiàn)得不明顯。然而近年來世界經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，國際金融一體化進(jìn)程加快，各國紛紛對金融業(yè)進(jìn)行整頓和改革。我國地方立法機(jī)關(guān)在制定金融立法的過程中要突出立法理念的創(chuàng)新，與金融市場發(fā)展相適應(yīng)，改變原有的管制，采取自由化的措施。

第二個趨勢主要表現(xiàn)在法律實施方面上更加致力于不同層面的組織的能動性的發(fā)揮。地方性法規(guī)要發(fā)揮自有的功能只有通過實踐才可以實現(xiàn)，地方金融性法規(guī)要發(fā)揮功能，就要努力在實踐中得到貫徹執(zhí)行。地方金融性法規(guī)需要金融機(jī)構(gòu)自身以及政府等不同層面的組織來共同參與，只有這樣，才能真正實現(xiàn)地方金融立法的功能?！安煌潭壬习l(fā)揮金融行業(yè)協(xié)會以及金融交易所等自律組織的作用，是許多國家和地區(qū)維護(hù)金融安全、防范和控制金融風(fēng)險的重要手段。金融行業(yè)自律在監(jiān)管的全面性、高效性、自覺性、靈活性、預(yù)防性等方面具有政府監(jiān)管所不可替代的優(yōu)勢，它們在政府無力管、無法管、不便管的諸多領(lǐng)域發(fā)揮著重要功能?！盵3]金融行業(yè)協(xié)會等自律組織充分發(fā)揮各自的能動性，在促進(jìn)地方金融市場的發(fā)展中起到重要作用。政府在地方金融發(fā)展中起到了巨大的推動作用，政府作為金融市場秩序的維護(hù)者、金融行業(yè)的監(jiān)管者，要與社會多方力量共同整合、彼此協(xié)調(diào)，共同推動地方金融市場的發(fā)展。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)要制定合理的監(jiān)管制度，加強(qiáng)自身的有效約束。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、政府、金融行業(yè)協(xié)會以及金融交易所等自律組織共同協(xié)調(diào)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。

第三個趨勢體現(xiàn)在立法技術(shù)方面上更加致力于突破?！盀榱司S護(hù)市場的公平和統(tǒng)一，需要金融立法立足金融業(yè)務(wù)和金融產(chǎn)品，按照功能監(jiān)管的思路，用統(tǒng)一的規(guī)則去規(guī)范不同金融機(jī)構(gòu)的組織創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新行為，對于提供同質(zhì)金融產(chǎn)品的不同金融機(jī)構(gòu)應(yīng)接受相同的監(jiān)管規(guī)則，保證不同的市場在規(guī)則方面的基本統(tǒng)一。”[3]在地方金融立法的過程中，多多少少不可避免地會涉及其他已經(jīng)出臺的法律，對于這些法律不便于迅速修改，所以只能在立法技術(shù)上進(jìn)行突破。地方立法機(jī)關(guān)要立足于地方金融市場的實際，在技術(shù)上進(jìn)行綜合立法和專業(yè)立法。我國的金融立法數(shù)量不多，可供地方借鑒的也較少。通過綜合性的立法技術(shù)來進(jìn)行金融立法，能夠盡可能減少立法成本，簡化法律程序，加快立法和改革的進(jìn)程。對于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)來說，主要是明確地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管權(quán)。正確行使金融監(jiān)管權(quán)對金融立法的完善具有重要作用。如果行使不當(dāng)，就會減少金融市場主體的活力，造成效率低下，最終會損害整個金融業(yè)的發(fā)展。所以要對金融監(jiān)管權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督，防止權(quán)力濫用。

三、地方金融立法的現(xiàn)狀及實證分析

“我國金融立法仍然處于起步階段，尚未形成完整的法律體系?！盵4]主要表現(xiàn)在我國沒有直接用金融法來單獨(dú)命名的金融法規(guī)，大多是以具體的行業(yè)名稱來命名該金融法規(guī)。改革開放以后，我國加快了對金融法律體制建設(shè)的進(jìn)程，接連出臺多部金融法律用以調(diào)整金融市場關(guān)系。例如：全國人大先后頒布的金融法律規(guī)范有《中華人民共和國人民銀行法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國票據(jù)法》等；國務(wù)院頒布的金融法律規(guī)范有《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》《中華人民共和國人民幣管理條例》《保險企業(yè)管理暫行條例》《儲蓄管理條例》《金銀管理條例》等共計145部；國務(wù)院各機(jī)構(gòu)也頒布了金融法律規(guī)范。這些法律規(guī)范的制定，使我國金融法律體系逐步完善起來。但是隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在實踐中現(xiàn)行金融法律規(guī)范的許多缺陷逐漸顯露出來，進(jìn)而限制了地方金融市場的發(fā)展。

自十一屆三中全會以后，我國逐步由計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。我國金融立法也逐步開始擺脫計劃經(jīng)濟(jì)體制的框架，與國際接軌。地方金融立法體現(xiàn)得較為明顯。例如，上海市自1993年至今共頒布了經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)124部，其中有關(guān)地方金融立法的有以下幾部：1996年《上海市外商投資企業(yè)審批條例》、2002年《上海市外商投資企業(yè)享受技術(shù)密集型、知識密集型項目優(yōu)惠待遇的辦法》(已經(jīng)失效)、2002年《上海推進(jìn)國際貿(mào)易中心建設(shè)條例》、2012年《上海市臨港地區(qū)管理辦法》、2013年《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》。由此能夠看出，上海市在進(jìn)行地方立法的過程中已經(jīng)逐步與國際接軌，并且開始注重吸引國內(nèi)外的金融機(jī)構(gòu)，完善上海的信用環(huán)境。我國加入WTO后，對金融監(jiān)管也進(jìn)行了一系列改革。但是在實踐中仍然存在著一些缺陷，諸如地方金融立法內(nèi)容存在盲區(qū)，地方金融監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)限沒有具體規(guī)定，在進(jìn)行監(jiān)管過程中缺乏合法性的依據(jù)，造成監(jiān)管積極性下降等。

四、地方金融立法的創(chuàng)新

1.明確中央與地方的立法權(quán)劃分，確立地方金融立法權(quán)

“金融立法權(quán)主要賦予省級人民代表大會制定符合地方小微金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的法律，明確地方金融管理部門管理地方金融的職責(zé)權(quán)限?！盵5]中央要賦予地方立法機(jī)關(guān)明確的金融立法權(quán)，要明確地方政府在金融業(yè)發(fā)展中所扮演的角色，使地方監(jiān)管部門在進(jìn)行監(jiān)管過程中做到有法有據(jù)。同時要堅持以地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為原則，提高地方立法機(jī)關(guān)的積極性，使其正確行使地方金融立法權(quán)?！敖⒎謱佑行虻慕鹑诠芾眢w系是對分業(yè)垂直監(jiān)管體系的有益補(bǔ)充，促使地方落實好差異化的貨幣信貸、金融監(jiān)管、財政稅收等政策。”[5]

2.加強(qiáng)地方金融立法的創(chuàng)新

第一，地方金融立法的創(chuàng)新要求立法人員不斷更新立法觀念，立足于當(dāng)今社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢。第二，加快完善地方金融立法，對現(xiàn)有金融法律法規(guī)進(jìn)行修訂，提高金融宏觀調(diào)控的能力。堅持我國地方金融立法的指導(dǎo)思想，既要注重本地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，也要與國際接軌，在制定地方金融立法的過程中要充分保證我國金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行。第三，提高地方金融立法的質(zhì)量，規(guī)范地方金融立法，擴(kuò)大立法創(chuàng)新的空間。“地方立法者在制定地方金融法規(guī)的過程中，要注意加強(qiáng)不同地區(qū)對地方金融立法的立法技術(shù)的研究與交流，取其精華，去其糟粕。地方立法者同時也要注重研究和借鑒國外關(guān)于提高立法技術(shù)的方法和措施，提高自身素質(zhì)，進(jìn)而提高立法技術(shù)?！盵6]

3.加強(qiáng)執(zhí)法人員隊伍建設(shè)

在對地方金融立法進(jìn)行創(chuàng)新的過程中，要充分重視執(zhí)法人員的素質(zhì)問題。我國自加入WTO后，金融法律體制的執(zhí)法問題凸顯?！斗?wù)貿(mào)易總協(xié)定》第六條第二款要求各成員方應(yīng)該建立司法、仲裁或行政的法庭及有關(guān)程序，使受影響的服務(wù)提供者能及時地獲得司法或行政的救濟(jì)。由此能夠看出，必須培養(yǎng)一批專業(yè)素質(zhì)較高的執(zhí)法人員，同時還要提供多方面的救濟(jì)，不僅有司法救濟(jì)，也要有行政救濟(jì)等救濟(jì)手段。加強(qiáng)執(zhí)法人員隊伍建設(shè)可以從以下幾個方面來考慮：第一，提高執(zhí)法者的法律意識，進(jìn)而提高金融監(jiān)管部門的執(zhí)法水平。第二，完善司法救濟(jì)途徑。應(yīng)該建立較為完備的救濟(jì)體系，在利益受損時能夠迅速獲得司法或是行政的救濟(jì)。第三，要加強(qiáng)對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

4.加快地方金融管理體系的創(chuàng)新步伐，同時建立有序的金融監(jiān)管體系

第一，地方在履行對金融市場的監(jiān)管職能時，要避免過度濫用權(quán)力。金融主管部門在進(jìn)行金融市場的調(diào)整時要堅持民主性原則。在進(jìn)行金融立法時，要聽取各金融機(jī)構(gòu)、金融專業(yè)人士以及不同階層人員的意見。第二，地方在進(jìn)行金融立法時，要堅持以中央監(jiān)管為主的原則。針對民間借貸、高利貸等金融風(fēng)險問題，地方政府金融管理部門要在自己的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行解決。建立起有序的地方監(jiān)管系統(tǒng)，使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠共同發(fā)展，共同促進(jìn)本地區(qū)金融交易市場的穩(wěn)定運(yùn)行，促進(jìn)地方金融經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

[1]任廣玉.加快地方金融立法工作[J].福建金融管理干部學(xué)院學(xué)報,1994(4)：39-42.

[2]王傳輝,厲詠.試析我國金融立法的指導(dǎo)原則[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2000(3)：54-59，64.

[3]張忠軍.金融立法的趨勢與前瞻[J].法學(xué)，2006(10)：41-52.

[4]郭群萍.我國金融立法的趨勢和基本原則[J].河北法學(xué),1993(1)：32-34.

[5]劉光溪.完善地方金融管理體系[J].中國金融,2012(15)：80-81.

[6]阮榮祥.地方立法的理論與實踐[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008：78.