民營(yíng)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的研究現(xiàn)狀與思考

郭 林

（中國(guó)人民大學(xué) 中國(guó)社會(huì)保障研究中心，北京100872）

經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放，中國(guó)養(yǎng)老保障資金制度的發(fā)展已經(jīng)取得了很大進(jìn)展。目前，在不忽視資金制度優(yōu)化的同時(shí)，如何通過(guò)健全養(yǎng)老服務(wù)體系增強(qiáng)養(yǎng)老資源的可及性，應(yīng)成為政府民生政策之重點(diǎn)所在。《老年人權(quán)益保障法》、《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011～2015年）》以及《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》均指出，要遵循政府引導(dǎo)和社會(huì)參與相結(jié)合的原則，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量加大投入，參與養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)。所以，在我國(guó)，民營(yíng)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)具備了很好的政治條件。國(guó)內(nèi)外學(xué)者針對(duì)民營(yíng)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的主題進(jìn)行了一定程度的研究。

一、國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀：有效發(fā)揮民營(yíng)資本在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的作用

養(yǎng)老服務(wù)理論與政策是國(guó)內(nèi)學(xué)界的關(guān)注點(diǎn)之一。但一直到2008年，有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的科研成果并不多①。隨著我國(guó)人口老齡化的日益嚴(yán)峻②，以及上述政府政策更加關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)，自2010年以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)養(yǎng)老服務(wù)研究的成果數(shù)量大幅上升③。具體如下：

（一）澄清誤區(qū)：理性認(rèn)識(shí)民營(yíng)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

誤區(qū)一：將機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)等同于市場(chǎng)化養(yǎng)老。在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)揮支撐作用，其運(yùn)營(yíng)具有一定的市場(chǎng)化性質(zhì)，這主要表現(xiàn)為通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)滿足部分老年人較高水平的養(yǎng)老服務(wù)需求。但應(yīng)看到，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的核心屬性是公益性，市場(chǎng)化屬性是為了更好地促進(jìn)其發(fā)揮公益功能的次要屬性。誤區(qū)二：將市場(chǎng)化等同于高端化。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，有效整合社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資源，提供質(zhì)量?jī)?yōu)良和價(jià)格適度的養(yǎng)老服務(wù)是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的根本目標(biāo)，高端養(yǎng)老服務(wù)的衡量應(yīng)從養(yǎng)老服務(wù)人才、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量等方面入手，而非高端化的甚至豪華的養(yǎng)老院舍④。誤區(qū)三：將民營(yíng)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)等同于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制全盤市場(chǎng)化。有序、高效和可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)供給體系，需要協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織之間的利益關(guān)系?！斑^(guò)度市場(chǎng)化”一方面會(huì)使得民間力量不愿涉足這一微利或無(wú)利的養(yǎng)老行業(yè)，另一方面又可能因?yàn)槭召M(fèi)過(guò)高，將一些有需求而無(wú)購(gòu)買能力的弱勢(shì)老年人排斥在外⑤。

（二）他山之石：有效協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的作用

很多發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)鼓勵(lì)多元化資本投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、融資支持等措施，加大對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持力度。他們基本上建立了政府引導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作相互結(jié)合、財(cái)政支持與社會(huì)資本相互補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一⑥。特別需要提及的是，英國(guó)享受政府優(yōu)惠政策的民辦非營(yíng)利機(jī)構(gòu)在社區(qū)服務(wù)中扮演著越來(lái)越重要的角色，如托老所、家政服務(wù)公司等⑦。

（三）宏觀論述：充分發(fā)揮民營(yíng)資本在中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的作用

《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011～2015年）》指出，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐⑧。家庭、政府和社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織都可為養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)融資，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品由政府、企業(yè)和其他社會(huì)組織共同生產(chǎn)⑨。政府主導(dǎo)建立的養(yǎng)老服務(wù)中心應(yīng)當(dāng)以提供無(wú)償或低收費(fèi)的醫(yī)療、護(hù)理、理發(fā)、用餐、文化娛樂(lè)等服務(wù)為主，康復(fù)、健身、代辦、心理咨詢等服務(wù)項(xiàng)目等可由社會(huì)資本為主來(lái)解決⑩。作為企業(yè)，參與區(qū)域治理的目的是希望在稅收和政策方面獲得一定的優(yōu)惠，此外通過(guò)與社會(huì)各界的溝通，使自己能夠在公眾面前樹(shù)立良好的形象，從而降低運(yùn)營(yíng)成本?。

積極引導(dǎo)、扶持民營(yíng)資本參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作。通過(guò)公建民營(yíng)、民辦公助、政府購(gòu)買服務(wù)等方式，鼓勵(lì)支持社會(huì)資金興辦農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)社會(huì)力量經(jīng)營(yíng)運(yùn)作村社居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。對(duì)于農(nóng)村非營(yíng)利性的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施或組織，尤其是對(duì)于收養(yǎng)政府服務(wù)對(duì)象的村社民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，在其建設(shè)期要按照建設(shè)規(guī)模、投資總額、土地租期等指標(biāo)，一次性或者分期給予適度合理的建設(shè)補(bǔ)貼；在其運(yùn)營(yíng)期，要按照床位數(shù)、收養(yǎng)人數(shù)、入住率等指標(biāo)，繼續(xù)給予適度合理的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼?。

應(yīng)充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)團(tuán)體等主體的積極性，為居家養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)貢獻(xiàn)力量?。要有效利用民營(yíng)資本，豐富居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容。目前中國(guó)的居家養(yǎng)老服務(wù)還主要集中在清潔、打掃、做飯等家政服務(wù)和一般的生活照料上，服務(wù)內(nèi)容相對(duì)單一。市場(chǎng)（企業(yè)）要根據(jù)老年人的實(shí)際需求豐富服務(wù)內(nèi)容，如增強(qiáng)個(gè)人照顧、康復(fù)護(hù)理等服務(wù)的提供。政府制定優(yōu)惠、激勵(lì)政策，加大對(duì)這些企業(yè)的稅收優(yōu)惠幅度，吸引更多的企業(yè)進(jìn)駐社區(qū)為老年人提供服務(wù)，并形成良性的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制?。

同時(shí)，根據(jù)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求來(lái)細(xì)分服務(wù)市場(chǎng)，如醫(yī)療護(hù)理、術(shù)后康復(fù)、癡呆病人看護(hù)、家庭照料者培訓(xùn)等?。針對(duì)城鎮(zhèn)空巢老人社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求，政府和社區(qū)要搭建好交流平臺(tái)，創(chuàng)造機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)和推進(jìn)企業(yè)等各種社會(huì)力量參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，鼓勵(lì)他們提供無(wú)償、低償或有償?shù)母＠?wù)，滿足空巢老人的服務(wù)需求并增進(jìn)其服務(wù)滿意度?。

在民營(yíng)資本參與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面，政府應(yīng)引導(dǎo)民間資金進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，并設(shè)立與公立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)一致的用地、財(cái)稅等優(yōu)惠政策，提高社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)的積極性?。當(dāng)前，中國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的狀況為：一方面，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求；另一方面，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量仍少，其中很多床位大量空閑，有的甚至經(jīng)營(yíng)困難?。民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨著政府的支持力度不足、社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化程度不高以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身服務(wù)水平較低與服務(wù)項(xiàng)目單一等困境。應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)包括市場(chǎng)在內(nèi)的各方面力量積極參與老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)，逐步形成政府宏觀管理、社會(huì)力量投資興辦、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營(yíng)，按市場(chǎng)化要求建立管理體制和運(yùn)行機(jī)制。這既有利于減輕政府財(cái)政壓力，又可以增加就業(yè)崗位，還能提升服務(wù)產(chǎn)業(yè)比例?。

有效落實(shí)針對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策。我國(guó)已經(jīng)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、養(yǎng)老設(shè)施維護(hù)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的稅費(fèi)減免等多個(gè)方面制定了支持機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的優(yōu)惠措施，但是其在一些具體領(lǐng)域還存在規(guī)定不明確、操作性不強(qiáng)、優(yōu)惠幅度較小、針對(duì)性不夠等弊端。此外，一些優(yōu)惠政策措施由于剛性不夠，很難在地方切實(shí)落實(shí)。目前，在社會(huì)養(yǎng)老優(yōu)惠政策的落實(shí)過(guò)程中亟待解決的是土地保障、稅費(fèi)減免、金融信貸、財(cái)政投入、分工機(jī)制等問(wèn)題，特別是要明確對(duì)非營(yíng)利性民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的省、市兩級(jí)政府補(bǔ)貼政策，以推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展?。

（四）典型模式：虛擬養(yǎng)老院是民營(yíng)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

虛擬養(yǎng)老院是指政府建立一個(gè)信息服務(wù)平臺(tái)，當(dāng)老年人有服務(wù)需要時(shí)，撥一個(gè)電話給信息服務(wù)平臺(tái)，信息服務(wù)平臺(tái)就會(huì)按照老年人的要求，派服務(wù)企業(yè)員工上門為老年人提供服務(wù)，同時(shí)對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。虛擬養(yǎng)老院用虛的網(wǎng)絡(luò)提供實(shí)的服務(wù)。虛擬養(yǎng)老院的建設(shè)在一些地區(qū)（如蘇州市姑蘇區(qū)、蘭州市城關(guān)區(qū)等）取得了一定成績(jī)，其可以整合作為養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)者的加盟企業(yè)的資源，豐富養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品內(nèi)容，努力滿足各類服務(wù)對(duì)象的需求。但也應(yīng)該看到，虛擬養(yǎng)老院尚面臨著諸如成本壓力大，缺少財(cái)稅優(yōu)惠政策支持，服務(wù)購(gòu)買程序規(guī)范化水平低、服務(wù)人員素質(zhì)參差不齊等問(wèn)題，亟待解決。

（五）配套措施：護(hù)理保險(xiǎn)制度與政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制

建立護(hù)理保險(xiǎn)制度或者養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，增強(qiáng)老年人支付護(hù)理及相關(guān)服務(wù)費(fèi)用的能力，可提升民營(yíng)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的積極性。切實(shí)完善政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制，能為民營(yíng)資本公平參與養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)提供制度保障。政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)是在養(yǎng)老服務(wù)中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的一種制度安排，政府并不直接提供具體服務(wù)，而是通過(guò)采購(gòu)等方式取得養(yǎng)老服務(wù)并以向老人發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)券、設(shè)置居家養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)等多種形式開(kāi)展服務(wù)。這是公共產(chǎn)品由私人生產(chǎn)，政府提供的一種方式。具體而言，政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)是指政府與加盟企業(yè)或非營(yíng)利組織之間就居家養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買問(wèn)題簽訂一定的合同，作為契約雙方，由政府出資，加盟企業(yè)或非營(yíng)利組織運(yùn)作，由其負(fù)責(zé)管理并提供服務(wù)，然后政府通過(guò)一定的方式對(duì)購(gòu)買的服務(wù)進(jìn)行評(píng)估并進(jìn)行付費(fèi)，從而保證老年人居家養(yǎng)老的質(zhì)量，滿足老年人的基本物質(zhì)與精神生活需求的服務(wù)供給方式。政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)將養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)讓渡給企業(yè)或者非營(yíng)利組織，以實(shí)現(xiàn)提高養(yǎng)老服務(wù)效率和質(zhì)量的目標(biāo)，其實(shí)質(zhì)是在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的一種制度安排。

二、國(guó)外研究現(xiàn)狀：養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化與去專業(yè)化

傳統(tǒng)的公共保護(hù)制度并未充分覆蓋老年依賴這一社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，其無(wú)法為老年人提供足夠的資金和健康服務(wù)，比如傳統(tǒng)的社會(huì)保險(xiǎn)無(wú)法給予老年慢性病人足夠的長(zhǎng)期護(hù)理資金和服務(wù)。近幾十年來(lái)，在發(fā)達(dá)福利國(guó)家，政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和人口的變化導(dǎo)致了服務(wù)特別是老年服務(wù)需求的增加。長(zhǎng)壽、發(fā)病率的持續(xù)減少、來(lái)自選民和服務(wù)需求者的政治壓力，使得政策制定者和實(shí)施者重新審視了已有的福利水平，他們認(rèn)識(shí)到，養(yǎng)老服務(wù)融資尚不足，無(wú)法有效滿足老年人的服務(wù)需求。從供給角度看，不斷下降的人口出生率、家庭結(jié)構(gòu)的變遷、女性勞動(dòng)參與率的提高以及新自由主義對(duì)福利供給機(jī)制的影響，意味著無(wú)報(bào)酬的家庭養(yǎng)老服務(wù)提供者的數(shù)量下降。

在上述供需矛盾背景下，服務(wù)籌資計(jì)劃在很多福利國(guó)家興起，如德國(guó)和日本實(shí)施了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，英國(guó)實(shí)施了公共財(cái)政支持的服務(wù)津貼計(jì)劃。這些機(jī)制可為老年人提供資金支持，以購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)，而非直接接受服務(wù)。福利多元主義認(rèn)為，福利的提供不僅可由國(guó)家和政府實(shí)施，還有包括市場(chǎng)在內(nèi)的其他主體。針對(duì)福利多元主義的具體構(gòu)成部門，有的學(xué)者提出了福利三角理論，認(rèn)為福利提供主體主要包括國(guó)家、市場(chǎng)和家庭；一些學(xué)者則主張福利菱形理論，認(rèn)為福利提供除了福利三角理論中的三個(gè)主體外，還包括志愿組織或社會(huì)組織。一些學(xué)者基于上述思維，提出并使用了服務(wù)菱形的概念，認(rèn)為服務(wù)的提供者包括家庭、市場(chǎng)、公共部門和非營(yíng)利組織。因此，市場(chǎng)可以作為養(yǎng)老服務(wù)的提供主體之一。

事實(shí)上，近幾十年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家的福利管理逐漸體現(xiàn)了商品化的特征。作為商品的服務(wù)管理有如下四種模式：將個(gè)人服務(wù)預(yù)算管理嚴(yán)格，允許直接雇傭正式服務(wù)工作者；服務(wù)資金直接發(fā)放給老年人，并不做直接管理；收入維持計(jì)劃，即津貼直接支付給服務(wù)提供者，以報(bào)償或補(bǔ)償其收入損失，這經(jīng)常針對(duì)收入較低的服務(wù)提供者實(shí)施；直接向非正式服務(wù)提供者提供資金，來(lái)代替公共財(cái)政支持的正式服務(wù)。其中第二種方法獲得了很高的評(píng)價(jià)，因其可以讓老年人作出自由選擇，控制他們自己接受服務(wù)的種類，能保障老年人的獨(dú)立性和社會(huì)參與，使得他們不會(huì)感受到自身是家庭和社會(huì)負(fù)擔(dān)，進(jìn)而保障他們的尊嚴(yán)。

為了使得養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用保持在合理水平，同時(shí)防止養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的下降，西方發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制逐漸引入了市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)了養(yǎng)老服務(wù)提供中經(jīng)濟(jì)原則的應(yīng)用。具體而言，其養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制有兩大創(chuàng)新點(diǎn)：一是實(shí)現(xiàn)了籌資和服務(wù)提供的清晰分離；二是更加注重養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)者的自由選擇權(quán)。在這個(gè)新的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)中，老年人及其家庭可以選擇家庭成員提供的有報(bào)酬的養(yǎng)老服務(wù)；又可以購(gòu)買政府服務(wù)部門、非營(yíng)利組織和商業(yè)機(jī)構(gòu)提供的正式養(yǎng)老服務(wù)；也可以同時(shí)選擇上述兩種方式。

在一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家，養(yǎng)老服務(wù)提供的去專業(yè)化特征明顯。經(jīng)驗(yàn)研究表明，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度所支持的老年人及其家庭主要選擇家庭養(yǎng)老服務(wù)，而非正式居家養(yǎng)老服務(wù)。其原因主要有二：其一，養(yǎng)老服務(wù)提供者的選擇是基于整個(gè)家庭的權(quán)衡而非由老年人單獨(dú)作出決定，在決定過(guò)程中，道德責(zé)任和家庭團(tuán)結(jié)的文化價(jià)值理念使得整個(gè)家庭往往決定選擇由其成員來(lái)提供養(yǎng)老服務(wù)；其二，老年人及其家庭與專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)提供者對(duì)優(yōu)良養(yǎng)老服務(wù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)存有差異，前者認(rèn)為只有內(nèi)嵌于信任型社會(huì)關(guān)系的養(yǎng)老服務(wù)才是優(yōu)良的，經(jīng)濟(jì)方面的考慮應(yīng)為次要的；而后者則基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，認(rèn)為有效率的養(yǎng)老服務(wù)才是優(yōu)良的，這使得具有自由選擇提供主體權(quán)力的老年人及其家庭成員往往選擇家庭養(yǎng)老服務(wù)。應(yīng)該看到，養(yǎng)老服務(wù)的去專業(yè)化對(duì)民營(yíng)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)有一定抑制作用。因此，民營(yíng)資本應(yīng)基于具體國(guó)家的文化環(huán)境，從消費(fèi)者價(jià)值判斷出發(fā)，來(lái)提供滿足老年人實(shí)際需求的養(yǎng)老服務(wù)。

三、簡(jiǎn)要述評(píng)與未來(lái)關(guān)注

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)界已經(jīng)基本達(dá)成一項(xiàng)共識(shí)：應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮民營(yíng)資本的作用，為合理的養(yǎng)老服務(wù)體系建成提供助力。盡管如此，已有文獻(xiàn)表明，對(duì)民營(yíng)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的研究存在兩個(gè)缺憾：其一，專門研究鮮見(jiàn)，該方面的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)散見(jiàn)于研究養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)中的政府職能和養(yǎng)老服務(wù)公共財(cái)政責(zé)任機(jī)制、福利國(guó)家重構(gòu)等方面的文獻(xiàn)中；其二，對(duì)民營(yíng)資本參與中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的分析主要應(yīng)用定性的方法宏觀論述，基于實(shí)地調(diào)研資料和數(shù)據(jù)的分析不夠充分。今后的相關(guān)研究應(yīng)注重彌補(bǔ)上述缺憾，同時(shí)要注意以下幾個(gè)方面：

合理選擇政府引導(dǎo)民營(yíng)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的目標(biāo)。政府引導(dǎo)民營(yíng)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的目標(biāo)主要有兩個(gè)：一是依靠市場(chǎng)力量向老年國(guó)民提供質(zhì)優(yōu)且能負(fù)擔(dān)得起的養(yǎng)老服務(wù)；二是利用養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的活躍為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供新的引擎。前者為社會(huì)目標(biāo)，而后者是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。盡管社會(huì)目標(biāo)的達(dá)成需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但國(guó)內(nèi)外的社會(huì)保障制度實(shí)踐告訴我們，過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，往往會(huì)損害社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而導(dǎo)致諸多社會(huì)問(wèn)題；過(guò)度聚焦社會(huì)目標(biāo)，很可能會(huì)損害社會(huì)保障制度自身以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。也就是說(shuō)，建立健全社會(huì)保障制度應(yīng)將上述兩個(gè)目標(biāo)擺在同等重要的位置。這意味著我們既不能經(jīng)由過(guò)于慷慨的引導(dǎo)機(jī)制推動(dòng)民營(yíng)資本提供價(jià)格過(guò)于低廉的養(yǎng)老服務(wù)；更不能為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而忽視民眾的收入和消費(fèi)水平，依靠引導(dǎo)性較差的機(jī)制或因監(jiān)管不力使得民營(yíng)資本提供過(guò)度奢侈的養(yǎng)老服務(wù)，從而導(dǎo)致很多老年國(guó)民無(wú)法享受到應(yīng)有的養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)，應(yīng)該看到，我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)是：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式正在由政府主導(dǎo)投資向更加重視消費(fèi)拉動(dòng)轉(zhuǎn)變；公平正義已然成為社會(huì)共識(shí)；我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)制度尚不能給老年國(guó)民提供充足有效的養(yǎng)老服務(wù)。在這種背景下，上述第一個(gè)目標(biāo)應(yīng)格外加以重視。

拓展民營(yíng)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的領(lǐng)域。當(dāng)前我國(guó)民營(yíng)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的領(lǐng)域主要為發(fā)揮補(bǔ)充作用的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老機(jī)制，而非社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和處于核心地位的居家養(yǎng)老服務(wù)，反映了民營(yíng)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的結(jié)構(gòu)扭曲。但同時(shí)也意味著，民營(yíng)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的潛力巨大。事實(shí)上，民營(yíng)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的最終供給形態(tài)既可是服務(wù)，又可為諸如理療康復(fù)器材之類的實(shí)物。

充分認(rèn)識(shí)到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。老人意外摔傷等意外事故的出現(xiàn)幾率很大。在與老人及其家庭發(fā)生的糾紛中，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)往往處于弱勢(shì)地位。如果訴諸公堂，則意味著巨額的賠付和損失。同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)資金需求量大，建成后資金回收周期長(zhǎng)，這增加了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的高經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。故很多民營(yíng)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)除了自有資金外，還需要其他的融資渠道，主要包括銀行貸款、資產(chǎn)抵押等。但上述高風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)使得民營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)難以達(dá)到銀行的貸款要求。養(yǎng)老福利用地不能抵押貸款，按民辦非企運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在管理體制上要求不能分紅，自己投資興建的機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)又限制為不能歸自己所有，這使得其資產(chǎn)不能用于抵押貸款。因此，應(yīng)該優(yōu)化政府信貸扶持政策，化解民營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)籌資難題。

注重民營(yíng)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的評(píng)價(jià)和監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。通過(guò)一系列的優(yōu)惠措施來(lái)引導(dǎo)民營(yíng)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)實(shí)質(zhì)為政府利用公共資源，依靠民營(yíng)資本的效率來(lái)為老年國(guó)民提供基本養(yǎng)老服務(wù)。但應(yīng)看到，資本都是逐利的。因此，引導(dǎo)機(jī)制上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須通過(guò)有效實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)管加以實(shí)現(xiàn)。否則，很可能出現(xiàn)以稅收、土地等方面的優(yōu)惠或政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)資金等為形式的公共資源轉(zhuǎn)化為民營(yíng)資本利潤(rùn)所帶來(lái)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)暴利與國(guó)民享受基本養(yǎng)老服務(wù)不充分且質(zhì)量低劣并存的后果。養(yǎng)老服務(wù)是社會(huì)保障制度體系的重要組成部分。中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)需要民營(yíng)資本的參與，但這種參與并非一種純市場(chǎng)化的行為，其非市場(chǎng)性主要體現(xiàn)為政府部門對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)提供者所給予的稅收或土地等方面的優(yōu)惠，對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量評(píng)價(jià)和強(qiáng)有力的監(jiān)管。在合理目標(biāo)的引導(dǎo)下，隨著政府引導(dǎo)民營(yíng)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的各項(xiàng)機(jī)制逐步完善和有效落實(shí)，老年國(guó)民必會(huì)有效率地享受到公共性的基本養(yǎng)老服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)提供切實(shí)保障。

注釋

①筆者通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)，2000～2009年，有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的文獻(xiàn)篇數(shù)分別為：6、15、16、15、26、81、185、227、168、379。注：檢索條件設(shè)定：篇名（精確）；來(lái)源數(shù)據(jù)庫(kù)包括中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(kù)、中國(guó)博士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)優(yōu)秀碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)等中國(guó)知網(wǎng)的所有數(shù)據(jù)庫(kù)。

②《2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第一號(hào)）》顯示，我國(guó)60歲及以上人口為177648705人，占總?cè)丝诘?3．26%，其中65 歲及以上人口為118831709人，占總?cè)丝诘?．87%。同2000年第五次全國(guó)人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2．93個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口的比重上升1．91個(gè)百分點(diǎn)。按照聯(lián)合國(guó)人口年齡類型的劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一國(guó)65歲以上的人口占總?cè)丝诘谋戎氐陀?%時(shí)為年輕型社會(huì)，比重在4%～7%之間時(shí)為成年型社會(huì)，比重超過(guò)7%時(shí)為老年型社會(huì)。顯然，我國(guó)已經(jīng)屬于老年型社會(huì)。

③筆者通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)檢索，2010～2013年，有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的文獻(xiàn)篇數(shù)分別為：675、824、809、779。注：檢索條件設(shè)定：篇名（精確）；來(lái)源數(shù)據(jù)庫(kù)包括中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(kù)、中國(guó)博士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)優(yōu)秀碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)等中國(guó)知網(wǎng)的所有數(shù)據(jù)庫(kù)。

⑤張旭升、牟來(lái)娣：《中國(guó)老年服務(wù)政策的演進(jìn)歷史與完善路徑》，《江漢論壇》2011年第8期。

⑥劉曉梅：《我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)面臨的形勢(shì)及路徑選擇》，《人口研究》2012年第9期。

⑦陳偉：《英國(guó)社區(qū)照顧之于我國(guó)“居家養(yǎng)老服務(wù)”本土化進(jìn)程及服務(wù)模式的構(gòu)建》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第1期。

⑧國(guó)務(wù)院辦公廳：《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011～2015）》，http：／／www．gov．cn／zwgk／2011－12／27／content＿2030503．htm，2011。

⑨郭林、丁建定：《試論完善中國(guó)社會(huì)保障制度體系的基本原則——以“四維體系”為視角》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2013年第1期。

?0耿永志：《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)存在的問(wèn)題——以石家莊市老年人抽樣調(diào)查為基礎(chǔ)》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2013年第5期。

?李成波、張蕾、陳功：《當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)工作的改進(jìn)》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2013年第6期。

?胡宏偉、時(shí)媛媛、肖伊雪：《公共服務(wù)均等化視角下中國(guó)養(yǎng)老保障方式與路徑選擇——居家養(yǎng)老服務(wù)保障的優(yōu)勢(shì)與發(fā)展路徑》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2012年第1期。

?秦艷艷、鄔滄萍：《我國(guó)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系中政府職能分析》，《蘭州學(xué)刊》2012年第1期。

?王莉莉：《基于“服務(wù)鏈”理論的居家養(yǎng)老服務(wù)需求、供給與利用研究》，《人口學(xué)刊》2013年第2期。

?田奇恒、孟傳慧：《城鎮(zhèn)空巢老人社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求探析——以重慶市某新區(qū)為例》，《南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。

?朱玲芳：《民間養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制和養(yǎng)老保障功能研究》，南京師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007。

?魏文斌、李永根、高偉江：《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的模式構(gòu)建及其實(shí)現(xiàn)路徑》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第2期。

?孫宏偉、孫睿：《我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的政策選擇》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第4期。