公共租賃住房法律制度完善研究

李鄂　牟顯華

摘 要：公共租賃住房制度是國(guó)家為了保障人民“居者有其屋”，落實(shí)執(zhí)政為民的服務(wù)理念；為了完善我國(guó)住房體系，解決“夾心層”人群的基本住房問(wèn)題；為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義共同富裕的社會(huì)目標(biāo)；借鑒國(guó)外成熟的公租房制度，應(yīng)時(shí)提出的房地產(chǎn)改革發(fā)展制度。公共租賃住房的建設(shè)，關(guān)系著我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，關(guān)系著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制成功轉(zhuǎn)型，關(guān)系著人民公平分享改革發(fā)展成果的程度。本文擬從公租房的界定入手，以重慶公租房建設(shè)現(xiàn)狀為視角，后借鑒國(guó)外先進(jìn)制度，終提出一些公租房建設(shè)的建議。

關(guān)鍵詞： 公共租賃住房；住房保障；夾心層；住房體系

1 公共租賃住房簡(jiǎn)介

1.1 公共租賃住房的定位

公共租賃住房，是解決中等收入階層等夾心層群體住房困難的一個(gè)住房體制改革產(chǎn)品。公共租賃住房是指政府投資并提供政策支持，限定套型面積和按優(yōu)惠租金標(biāo)準(zhǔn)向符合條件的家庭供應(yīng)的保障性住房。

公共租賃住房的基本原則是“人人享有適當(dāng)?shù)淖》俊崩砟睿夥渴菍?zhuān)門(mén)針對(duì)低收入群體，而公共租賃住房則是針對(duì)介于中低和中高收入之間的“夾心層”人群，重慶現(xiàn)行制度即是統(tǒng)一將公租房和廉租房納入住房保障體系，分別安排適當(dāng)房源，租金區(qū)別收取。

公租房的租金水平高于廉租房，但低于商品房。重慶市公租房提供給年滿(mǎn)18周歲，在重慶有穩(wěn)定工作和收入來(lái)源，具有租金支付能力，符合政府規(guī)定收入限制的本市無(wú)住房或家庭人均住房建筑面積低于13平方米的住房困難家庭、大中專(zhuān)院校及職校畢業(yè)后就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工及外地來(lái)渝工作的無(wú)住房人員。

1.2 公共租賃住房的價(jià)值

1.解決“夾心層”人群的住房問(wèn)題

“夾心層”人群是游離在保障與市場(chǎng)之外的無(wú)能力購(gòu)房群體的代名詞。這群人中，夠不著廉租房條件、又買(mǎi)不起商品房。在金融海嘯的大背景下，中等及中低收入家庭、新就業(yè)職工等“夾心層”群體置身于市場(chǎng)和政府保障之間的空白地帶，其住房難題已日益顯現(xiàn)。

公共租賃住房得以大規(guī)模的建設(shè)，對(duì)于解決“夾心層”人群的基本住房問(wèn)題無(wú)疑是雪中送炭，使這一部分人住有所居。

2.充分發(fā)揮其社會(huì)保障功能

住房保障已成為一項(xiàng)關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定與和諧的民生問(wèn)題，保障性住房的建設(shè)在今后的一定時(shí)期內(nèi)將成為各級(jí)政府安居工作的重點(diǎn)。同時(shí)，為了加快保障性住房的落實(shí)，中央政府先后出臺(tái)了一系列政策性文件，用以指導(dǎo)各級(jí)地方政府把保障性住房建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)。公共租賃住房適時(shí)推出，能夠在最低程度保障社會(huì)中低收入人群的基本住房需求。

3.完善我國(guó)住房體系

我國(guó)長(zhǎng)期建立的以商品房為主的住房體系在當(dāng)前房?jī)r(jià)高漲、民生得不到保障的階段，已經(jīng)顯得不合時(shí)宜。去年中央七部委發(fā)布的《加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展指出了前進(jìn)道路。各地政府積極響應(yīng)，將公租房作為一項(xiàng)民生任務(wù)來(lái)抓。我們需要建立由商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、公租房和廉租房構(gòu)成的四級(jí)住房體系。

2 公共租賃房住房實(shí)證考察

2.1 地方政府建設(shè)公共租賃房現(xiàn)狀

在國(guó)家對(duì)保障性住房日益重視的情況下，2011年全國(guó)計(jì)劃新開(kāi)工建設(shè)保障房一千萬(wàn)套，國(guó)家成立保障性安居工程協(xié)調(diào)小組。實(shí)際上，除資金籌措方面存在困難外，地方政府更多考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方財(cái)政收入，不愿進(jìn)行公共租賃房等保障性住房建設(shè)，是一個(gè)重要的原因。公共租賃房的建設(shè)需要地方政府的資金注入，而且需要在土地劃撥、稅收優(yōu)惠、房地產(chǎn)項(xiàng)目合作讓步更多利益，自然比不上對(duì)利潤(rùn)豐厚的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的支持力度。

2.2 各地對(duì)公共租賃房的創(chuàng)新探索

1.國(guó)內(nèi)公共租賃房投資基金的建立

由于中央政府對(duì)于保障性住房建設(shè)的重視，公共租賃房等保障性住房建設(shè)速度大幅提升，同時(shí)也導(dǎo)致了資金供應(yīng)的嚴(yán)重不足。

在此背景下，我國(guó)的第一個(gè)民間資本——“建銀精瑞公共租賃住房建設(shè)投資基金”匯聚形成，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)保障性住房的建設(shè)進(jìn)行投資，目前該基金已報(bào)送至國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)進(jìn)行審批。該基金的操作模式如下：政府首先以低于市場(chǎng)價(jià)值一定范圍的優(yōu)惠價(jià)格，向基金供應(yīng)公共租賃房建設(shè)用地；然后由基金公司以政府提供的優(yōu)惠價(jià)格購(gòu)買(mǎi)土地，取得該土地使用權(quán)后可以委托開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)承建以及公共租賃房的運(yùn)營(yíng)管理；最后，在公共租賃房建設(shè)完成后，將房屋出租租金和國(guó)家提供政策性資金補(bǔ)貼向該基金的投資者返還利潤(rùn)?；鹩?jì)劃成立后首次募集不少于一百億元人民幣的資金規(guī)模，只要符合基金設(shè)定投資條件的項(xiàng)目均可以選擇。

2.重慶市公共租賃房信息公開(kāi)制度

重慶市公共租賃房管理局借助市國(guó)土資源和房產(chǎn)部門(mén)的技術(shù)支持，建立“重慶市公共租賃房信息網(wǎng)”作為公共租賃房管理信息平臺(tái)，目前訪(fǎng)問(wèn)量已達(dá)2300多萬(wàn)人次，成為重慶市公共租賃房信息發(fā)布最重要的平臺(tái)。主頁(yè)有活動(dòng)窗口對(duì)房源剩余情況進(jìn)行的說(shuō)明和對(duì)公共租賃房的調(diào)查問(wèn)卷，分設(shè)了機(jī)構(gòu)設(shè)置、公共租賃房、辦事指南、新聞動(dòng)態(tài)、工作動(dòng)態(tài)、深度觀(guān)察、政策法規(guī)等欄目。

其中，“深度觀(guān)察”主要轉(zhuǎn)載一些各地做法和研究者的文章，對(duì)深入了解公共租賃房有很好的作用?！绊?xiàng)目展示”包括主城區(qū)公共租賃房已開(kāi)工項(xiàng)目、遠(yuǎn)郊區(qū)建設(shè)的公共租賃房項(xiàng)目、公共租賃房的片區(qū)所在地等信息，方便社會(huì)公眾了解即將開(kāi)工和在建的住房項(xiàng)目。在面對(duì)社會(huì)監(jiān)督方面，設(shè)有“社會(huì)監(jiān)督”欄目，社會(huì)公眾可以通過(guò)咨詢(xún)、建議、投訴等方式與公共租賃房管理局進(jìn)行溝通。重慶市的信息公開(kāi)較好地滿(mǎn)足了社會(huì)公眾對(duì)于信息查詢(xún)和相關(guān)事項(xiàng)了解的需要，是各地做法中較為完善的一個(gè)城市。

3.國(guó)家社保基金對(duì)各地公共租賃房建設(shè)的支持措施

全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)為支持保障性住房建設(shè)，已經(jīng)向保障性住房建設(shè)投資上百億元，有力地促進(jìn)了保障性住房的集資建設(shè)。重慶市是第三個(gè)接受?chē)?guó)家社保基金支持，用于公共租賃房建設(shè)的城市，所占份額最大。相關(guān)協(xié)議已由重慶市于2011年7月同全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)正式簽約，然后，由國(guó)有公司重慶城建集團(tuán)為國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行牽頭所提供多筆貸款進(jìn)行擔(dān)保。這樣，可以將信托投資風(fēng)險(xiǎn)降到最低限度，保證公共租賃房融資渠道的穩(wěn)定性。國(guó)家社保基金向公共租賃房融資開(kāi)放，為公共租賃房房源建設(shè)融資打開(kāi)了又一個(gè)通道，提供了公共租賃房融資的多元化選擇方式。

3 國(guó)外住房保障制度經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.1 美國(guó)住房保障制度經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)經(jīng)歷了金融危機(jī)的重創(chuàng)，正面臨著一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的戰(zhàn)役，然而在住房保障制度方面美國(guó)有其特色而且發(fā)展成熟，可資借鑒。其一，完善的住房法律法規(guī)體系。為規(guī)范公共住房市場(chǎng)，提高公共住房的使用效率，聯(lián)邦政府頒布了一系列住房法規(guī)，通過(guò)完善法律制度，實(shí)現(xiàn)保障住房的公平、高效運(yùn)行。同時(shí)，在各個(gè)不同的歷史時(shí)期，政府根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及居民收入狀況，不斷調(diào)整法律規(guī)定，從而達(dá)到保障居民住房權(quán)利的目的。其二，稅收減免策略。依照稅法規(guī)定，美國(guó)稅收非常繁重，除按月繳納個(gè)人所得稅外，到每年年底，還需說(shuō)明開(kāi)支情況，稅收核實(shí)后多退少補(bǔ)，通常情況下，個(gè)人年繳納稅款約占年薪的20%～40%。而為了刺激居民買(mǎi)房消費(fèi)，稅法規(guī)定，個(gè)人收入如果因?yàn)橘I(mǎi)房每月支付了銀行利息，就可以免稅；同時(shí)，地方政府對(duì)第一次購(gòu)房者減免不動(dòng)產(chǎn)稅若干年。

3.2 新加坡住房保障制度經(jīng)驗(yàn)

1.政府的主導(dǎo)作用

為盡快實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)，1960年成立建屋發(fā)展局。建屋發(fā)展局直屬?lài)?guó)家發(fā)展部，是一個(gè)獨(dú)立的、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，其財(cái)政預(yù)算納入國(guó)家計(jì)劃。新加坡政府賦予其廣泛的權(quán)利，一方面，作為最大的房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理者，負(fù)責(zé)組屋的建設(shè)、房屋的出租與出售；同時(shí)也代表政府負(fù)責(zé)制定組屋的發(fā)展規(guī)劃和房屋管理，以實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)。多年來(lái)，建屋發(fā)展局一直都是新加坡唯一由政府授權(quán)的公共住房機(jī)構(gòu)，為新加坡組屋計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)起到了主導(dǎo)作用。

2.政府保障土地的供應(yīng)

新加坡土地分為國(guó)家所有和個(gè)人所有兩種，1960年新加坡國(guó)家所有土地只占44%，為了建設(shè)公共組屋，新加坡實(shí)行了強(qiáng)制性的土地征用政策。1966年政府頒布《土地征用法》，規(guī)定政府有權(quán)征用私人土地用于國(guó)家建設(shè)，到1985年，建屋發(fā)展局已經(jīng)擁有新加坡近75%的土地資源。同時(shí)，政府有權(quán)調(diào)整被征用土地的價(jià)格，價(jià)格一經(jīng)規(guī)定，任何人不得隨意抬價(jià)，也不受市場(chǎng)影響。通過(guò)土地征用法，建屋發(fā)展局雖然沒(méi)有土地征用權(quán)，也并非無(wú)償使用土地，而必須向土地局購(gòu)買(mǎi)，但能夠以比私人所有者價(jià)格低得多的價(jià)格獲得土地。通過(guò)該法令，建屋發(fā)展局獲得了大量的土地，保證了公共組屋建設(shè)的需要。

4 公共租賃住房法律制度完善建議

4.1 加強(qiáng)公共租賃住房法律法規(guī)體系建設(shè)

法律規(guī)范的保障是確保公共租賃住房建設(shè)穩(wěn)定，有序進(jìn)行的基礎(chǔ)。在國(guó)家住房保障框架已基本確立的基礎(chǔ)上，應(yīng)由國(guó)家住房保障主管部門(mén)和立法部門(mén)作為主體，研究公共租賃住房四類(lèi)保障對(duì)象的差異，逐步完善公共租賃住房法律法規(guī)體系。

4.2 以政府為主體建設(shè)公租房

新加坡的公共組屋建設(shè)取得了巨大的成就，政府擔(dān)負(fù)公共組屋建設(shè)的主體的責(zé)任。當(dāng)前，我國(guó)商品房居于市場(chǎng)主體地位，加上房地產(chǎn)商刺激了商品房?jī)r(jià)格的大幅上漲，低收入群體更是望房興嘆。政府有責(zé)任加大對(duì)公租房的支持以解決低收入者的住房問(wèn)題。首先，政府應(yīng)該加大對(duì)公租房的投入力度，將公租房的建設(shè)資金納入財(cái)政預(yù)算，并將公租房的建設(shè)納入政績(jī)考核中?，F(xiàn)在很多地方都在興建公租房，北京、重慶、杭州等地方政府積極開(kāi)發(fā)公租房建設(shè)項(xiàng)目，以求降房?jī)r(jià)、使人民住有所居，公租房建設(shè)問(wèn)責(zé)制正在實(shí)行。其次，政府應(yīng)該設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)管理公租房。公租房制度的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，從建設(shè)到具體的運(yùn)營(yíng)都需要一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，重慶市設(shè)立公租房管理局，使公租房得到專(zhuān)門(mén)、統(tǒng)一管理。

《重慶公租房暫行辦法》第四、五、六條對(duì)政府在公租房建設(shè)中的主導(dǎo)地位及管理權(quán)力進(jìn)行了必要的規(guī)定。市國(guó)土資源和房屋管理部門(mén)是全市公共租賃住房的行政管理部門(mén)，牽頭協(xié)調(diào)規(guī)劃、計(jì)劃、建設(shè)、管理和政策研究工作，并對(duì)區(qū)縣（自治縣）公共租賃住房的管理工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督與檢查。

需要注意的是，公租房“政府組織，社會(huì)參與”的創(chuàng)新模式的確能夠提高住房保障效率，但需要將政府與市場(chǎng)的職責(zé)分清。作為住房保障體系的重要組成部分，地方政府應(yīng)在公租房建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，在具體建設(shè)運(yùn)營(yíng)上則應(yīng)主要依靠民間資本?！吨貞c公租房暫行辦法》可見(jiàn)，在未來(lái)的公租房建設(shè)中，一方面應(yīng)考慮投資者收益如何體現(xiàn)；另一方面，如果沒(méi)有嚴(yán)格、周全的政策規(guī)定，政府在公租房建設(shè)中的公共資源投入就有可能被轉(zhuǎn)化為私有利益。這是公租房政策得以順利實(shí)施、不負(fù)眾望所必須面對(duì)和解決的問(wèn)題。對(duì)其進(jìn)行管理，保證廉租房體系的制度化與可持續(xù)化。

4.3 拓寬公租房建設(shè)的資金和房屋來(lái)源

我國(guó)公租房建設(shè)所需資金主要來(lái)源于財(cái)政撥款和住房公積金增值收益余額，社會(huì)捐贈(zèng)的資金和其他渠道籌集的資金來(lái)源的數(shù)量很少且不穩(wěn)定，資金保障未明確納入政府的公共財(cái)政體系，公租房?jī)H僅依靠土地收益的百分之十和住房公積金增值收益的一部分與現(xiàn)實(shí)中面臨所需資金缺口相差很大。

重慶公共租賃住房建設(shè)資金的來(lái)源渠道有：中央安排的專(zhuān)項(xiàng)資金；財(cái)政年度預(yù)算安排資金；土地出讓收益的5%；銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)和公積金貸款及發(fā)行債券。公租房建設(shè)應(yīng)拓寬資金來(lái)源，可以利用投資基金、社?；?、社會(huì)投資等方式多向募集。公共租賃住房建設(shè)用地以劃撥方式供應(yīng)；有償方式出讓的，土地出讓收益、稅費(fèi)在地方政府權(quán)限范圍內(nèi)的，全額安排用于公共租賃住房建設(shè)。公共租賃住房建設(shè)用地涉及新征土地的，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)地方留成部分、耕地開(kāi)墾費(fèi)、耕地占用稅全額安排用于公共租賃住房建設(shè)。

4.4 改進(jìn)公共租賃住房管理體制

我國(guó)政府正實(shí)現(xiàn)從“管理型政府”向“責(zé)任型政府”、“服務(wù)型政府”的職能轉(zhuǎn)變，工作重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到解決民生民計(jì)問(wèn)題。住房保障作為人民群眾最關(guān)注的民生問(wèn)題之一，迫切需要政府健全完善住房保障機(jī)構(gòu)的設(shè)置，強(qiáng)化住房保障工作的實(shí)施，切實(shí)解決中低收入住房困難。北京、上海、廈門(mén)、深圳等地順應(yīng)新時(shí)期住房保障工作的要求，率先在國(guó)內(nèi)成立住房保障機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)保障性住房的建設(shè)管理等工作。

4.5 完善公共租賃住房準(zhǔn)入和退出機(jī)制

一項(xiàng)制度的準(zhǔn)入和退出機(jī)制的公平性、合理性對(duì)于它的長(zhǎng)久發(fā)展起到關(guān)鍵的作用。重慶在公租房的申請(qǐng)對(duì)象、收入限制、提交材料等方面對(duì)準(zhǔn)入條件進(jìn)行了規(guī)范，申請(qǐng)者通過(guò)搖號(hào)最終確定入住人員，本輪符合條件沒(méi)有選中的可直接進(jìn)入下一輪搖號(hào)。以這樣的方式確保人人都有適當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)得到公租房的租賃權(quán)。

在重慶市公租房法律制度設(shè)計(jì)中，當(dāng)租客租房滿(mǎn)一定期限后，如果有意愿購(gòu)買(mǎi)公租房，可以向公租房管理局申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)。因此，重慶市公租房的退出，包括三個(gè)方面的情況：第一，租客收入等情況不再滿(mǎn)足公租房申請(qǐng)條件，租客在承租期間不遵守租賃規(guī)定或者租客對(duì)住房有改善性需求，自愿退租公租房；第二，租客租房滿(mǎn)一定期限，申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)公租房；第三，公租房承租率低，無(wú)法繼續(xù)運(yùn)行。

購(gòu)買(mǎi)人通過(guò)購(gòu)買(mǎi)、獲贈(zèng)、繼承等方式在購(gòu)買(mǎi)公共租賃住房所在地獲得其他住房的，或因特殊原因需要轉(zhuǎn)讓以及抵押處置時(shí)，由政府回購(gòu)，回購(gòu)價(jià)格為原銷(xiāo)售價(jià)格加同期銀行存款活期利息。公租房的循環(huán)利用為公租房的房源“節(jié)流”，使公租房不致淪為一些人的個(gè)人利益，是為公租房發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

5 結(jié)語(yǔ)

市場(chǎng)化的住房制度無(wú)法徹底解決“夾心層”即中等收入者的住房難問(wèn)題，公共租賃住房制度是現(xiàn)今解決我國(guó)住房難問(wèn)題的最佳途徑。首先，公租房由政府主導(dǎo)，市場(chǎng)支持，其成本可以得到有效地控制。其租金相比市場(chǎng)租金標(biāo)準(zhǔn)較低，不但可以大大減輕租用人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且其政府主導(dǎo)行為可以使公租房制度保持穩(wěn)定，讓人們住得經(jīng)濟(jì)，住得安心。其次，公共租賃住房制度覆蓋人群廣泛，包括大學(xué)畢業(yè)生、務(wù)工人員，甚至放寬到中低收入公務(wù)員。公共租賃住房制度能夠在調(diào)控房?jī)r(jià)、保障社會(huì)中低收入階層住房需求、優(yōu)化我國(guó)住房結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮功能，公共租賃住房為我國(guó)的住房難問(wèn)題提供了一劑良藥。

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