公眾參與公共政策的影響因素

石紅春，盧昌文

(廣東省羅定職業(yè)技術(shù)學(xué)院 思想政治理論課教學(xué)部，廣東 羅定 527200)

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政治民主乃至行政民主的迅速發(fā)展，我國(guó)的公眾參與逐漸興起。公眾參與是否有序影響社會(huì)的和諧和穩(wěn)定。黨的十六大報(bào)告指出:要“健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)。”［1］黨的十七大報(bào)告也明確提出，要“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見?！保?］但公眾是否能夠有序、有效地參與公共政策制定，是受到諸多因素的影響。只有深入分析影響公眾參與的主要因素，克服其不利因素，才能引導(dǎo)公眾有序有效地參與公共政策，從而推進(jìn)公共政策民主化、科學(xué)化，提高決策水平。

一、公眾參與公共政策的影響因素分析

有序、有效地公眾參與公共政策是受到諸多因素的影響和制約，主要表現(xiàn)在公民個(gè)體、政治體制以及公民社會(huì)的成熟程度等方面。

(一)公民個(gè)體層面:公民意識(shí)強(qiáng)弱

公眾參與中的公眾是由一個(gè)個(gè)具體的個(gè)體構(gòu)成的，而這些個(gè)體所具有的國(guó)民性格關(guān)乎公眾參與的積極和熱情以及參與是否有序、有效地進(jìn)行。社會(huì)成員普遍表現(xiàn)為臣民時(shí)，就可能出現(xiàn)極少參與乃至不參與或者參與過(guò)度的極端現(xiàn)象，當(dāng)絕大多數(shù)社會(huì)成員是公民時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)有序、有效地積極參與?！俺济瘛痹谡魏x里通常是指在皇權(quán)君主專制之下喪失政治權(quán)利具有奴性的國(guó)民，其公民意識(shí)特別薄弱，對(duì)自身與政府的關(guān)系認(rèn)識(shí)不足，缺乏自由、民主、獨(dú)立、平等、公正意識(shí)和法治、權(quán)利、義務(wù)理念，依附、等級(jí)觀念、“官本位”、“權(quán)威崇拜”和“與世無(wú)爭(zhēng)”等政治心理盛行。在行為上，臣民更多地表現(xiàn)為麻木不仁、封閉自守、忍氣吞聲、息事寧人、奴隸主義、自私自利、虛偽、自大、鄙怯、庸俗。這樣的人既畏懼公共權(quán)力又對(duì)權(quán)力頂禮膜拜和絕對(duì)服從，不敢維護(hù)和爭(zhēng)取自己的權(quán)利，對(duì)公共事業(yè)、公共善、良好社會(huì)、社會(huì)正義毫不關(guān)心，處于一種原子化的狀態(tài)。這樣的社會(huì)個(gè)體不會(huì)積極主動(dòng)參與公共事務(wù)和公共政策。

公共政策事關(guān)每一個(gè)公民個(gè)體，要體現(xiàn)大多數(shù)公民的要求和意愿就需要公民參與公共政策的制定、執(zhí)行和反饋。現(xiàn)代社會(huì)的公民是指具有本國(guó)國(guó)籍，依據(jù)憲法或法律的規(guī)定，所有公民之間的關(guān)系都是平等的，享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的人。憲法和法律僅規(guī)定和保障社會(huì)個(gè)體作為公民的資格，而公民本身還是一種社會(huì)存在。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，一個(gè)個(gè)體成為公民就必須具備強(qiáng)烈的公民意識(shí)，即具有主體和獨(dú)立意識(shí)、自由、民主、平等、公正意識(shí)和法治、權(quán)利、義務(wù)理念;能夠認(rèn)識(shí)到自己既享有憲法和法律賦予的權(quán)利也承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù);能夠清楚地認(rèn)識(shí)到公民在政治生活中是“公權(quán)力”的授予者而不是接受者;能夠意識(shí)到公民的積極參與是監(jiān)督和制約公共權(quán)力擴(kuò)張，防止權(quán)力濫用給公眾帶來(lái)傷害;能夠認(rèn)識(shí)到公共政策關(guān)乎一個(gè)共同體的利益，要使公共政策真正體現(xiàn)公共利益，就必須超越個(gè)體利益，擺脫集體行動(dòng)的困境，參與公共政策的制定、執(zhí)行和反饋;對(duì)公共事務(wù)、公共政策和公共生活的全面認(rèn)識(shí)，具備基本道德能力、理性能力和寬容、妥協(xié)等公共精神，以及參與的技巧和藝術(shù)。只有具備強(qiáng)烈的公民意識(shí)才會(huì)積極主動(dòng)參與公共政策，使公共政策科學(xué)、公正。因此，強(qiáng)烈的公民意識(shí)是公民參與公共政策的重要驅(qū)動(dòng)力。

概言之，公民意識(shí)薄弱的個(gè)體或群體不會(huì)積極熱情參與公共政策，只有公民意識(shí)強(qiáng)的個(gè)體和群體才能有序參與公共政策。

隨著改革開放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，我國(guó)公民權(quán)利意識(shí)逐漸增強(qiáng)，參與意識(shí)、參與能力和水平都大大提高。但是，由于當(dāng)前的中國(guó)社會(huì)仍然普遍存在的根深蒂固的“臣民意識(shí)”以及受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)追求利潤(rùn)最大化理念的影響產(chǎn)生不講誠(chéng)信、不講道德，只顧拜金、利己、享樂、縱欲的“私民”意識(shí)，而非“公民意識(shí)”，使得我國(guó)仍有部分公民仍然沒有意識(shí)到自己享有憲法和法律賦予的權(quán)利以及承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，都普遍認(rèn)為個(gè)人的參與對(duì)政府的決策不可能起到什么影響力，不會(huì)對(duì)政策有任何的改變。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)生活中，這種臣民和私民文化有著強(qiáng)大的慣性，并限制和壓縮公民意識(shí)，致使公民參與的積極性、主動(dòng)性和自覺性較低，甚至出現(xiàn)了公民參與冷漠現(xiàn)象。這種現(xiàn)象可能產(chǎn)生幾種不良現(xiàn)象:一是由于缺乏公共意識(shí)的人是理性的經(jīng)濟(jì)人，在行事前都會(huì)對(duì)成本收益進(jìn)行分析，有些國(guó)民或參與者不愿意付出高昂的成本，但又想獲得收益，因此存在著“搭便車”的心理。“搭便車”的現(xiàn)象導(dǎo)致了公民普遍的不參與、不作為，也使得社會(huì)的公共利益難以實(shí)現(xiàn)。二是由于公民政治冷漠，對(duì)一切事情都會(huì)逆來(lái)順受，忍氣吞聲，但忍到一定程度時(shí)就會(huì)爆發(fā)，根本無(wú)法在社會(huì)秩序范圍內(nèi)解決問(wèn)題，容易走向“刁民”、“暴民”，將會(huì)沖破社會(huì)秩序和法律范圍，使政治和社會(huì)處于超載狀態(tài)。這兩種情況都不是真正的公民參與。因此，公民意識(shí)強(qiáng)弱影響了公民能否普遍地有序參與公共政策的制定和執(zhí)行。

(二)制度層面:專制制度還是民主政治體制?

公眾參與公共政策不僅受到公民意識(shí)強(qiáng)弱的影響，而且還受到參與制度和渠道的影響和制約。而公眾參與制度不應(yīng)該僅僅局限于參與公共政策制度本身，還應(yīng)該涉及整個(gè)政治法治制度的設(shè)計(jì)和安排。

在非民主體制里，統(tǒng)治者壟斷一切權(quán)力，是自上而下的金字塔層級(jí)式結(jié)構(gòu)，層層對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，下位權(quán)力對(duì)上位權(quán)力有絕對(duì)的服從和義務(wù)，民眾對(duì)權(quán)力也是絕對(duì)的服從和義務(wù)，形成一套強(qiáng)大的等級(jí)結(jié)構(gòu)官僚體系。而國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的運(yùn)行實(shí)際上體現(xiàn)君主個(gè)人的權(quán)力和意志，其各級(jí)官吏都是君主的化身，都沒有自己的相對(duì)獨(dú)立性，也無(wú)法限制和約束最高統(tǒng)治者的權(quán)力。正如孟德斯鳩所說(shuō):“在專制政體的國(guó)家，權(quán)力是全部授予了受權(quán)力委任的人的。宰相就是專制君主本身;每一個(gè)個(gè)別的官吏就是宰相本身?！保?］“專制政體既無(wú)法律又無(wú)規(guī)章，由單獨(dú)一個(gè)人按照一己的意志與反復(fù)無(wú)常的性情領(lǐng)導(dǎo)一切”［4］。這種專制體制排斥公眾參與，擺在平民百姓面前的只有一條永恒的義務(wù)—對(duì)政令的接受和權(quán)力的服從。即使有公民參與，也是被動(dòng)參與，并且這種參與由于是統(tǒng)治者恩賜的，是以統(tǒng)治者的主觀意志為轉(zhuǎn)移的，專制者可隨興之所至加以限制或取消。這樣的專制官僚體制決定了高度集中性的政府公共決策體制，是一種科層制的、自上而下的模式，是單向式而非雙向互動(dòng)的流動(dòng)。也就是說(shuō)，“在政治與行政二分論的假設(shè)中，公共政策一旦形成，權(quán)力影響力應(yīng)從選任的政策制定者自上而下地流向行政管理者，再流向公眾。這里并不存在著影響力的逆向流動(dòng)，即同時(shí)也允許來(lái)自公眾的影響力經(jīng)由行政管理者沿科層體系向上流動(dòng)。”［5］同時(shí)，行政主體也是理性的經(jīng)濟(jì)人，常常會(huì)把政策制定與執(zhí)行權(quán)變成謀取自身利益的工具。在權(quán)力不受到任何制約和監(jiān)督的情況下，行政主體為了謀取私利，也會(huì)千方百計(jì)阻礙公民在政策過(guò)程中的參與，增加公民參與的障礙。所以，在專制體制下，由于政府權(quán)力不受憲法法律的制約和民眾的監(jiān)督，公民權(quán)利又無(wú)法受到憲法和法律的保障下，民眾不會(huì)主動(dòng)積極參與公共事務(wù)，最終難以實(shí)現(xiàn)公眾參與的制度化和規(guī)范化。

公眾參與是現(xiàn)代民主法治制度應(yīng)有之義。現(xiàn)代民主政治內(nèi)在地要求和希望公民積極地政治參與。那么，民主政治制度是什么呢?民主制度是“對(duì)民主本質(zhì)的規(guī)定，是民主政治的基本原則、本質(zhì)屬性、運(yùn)行秩序，是通過(guò)憲法或法律的形式規(guī)定的民主權(quán)力和權(quán)利分配結(jié)構(gòu)的根本準(zhǔn)則。從根本上講，民主制度首先要解決權(quán)力的歸屬問(wèn)題，即該社會(huì)的權(quán)力屬于何人，什么人享有民主權(quán)利，民主政治為誰(shuí)服務(wù)等根本性問(wèn)題”。［6］“民主是一種政治體制，在這種體制下，普通公民行使對(duì)精英的控制;而這種控制是合法的，也就是說(shuō)，是由精英和普通百姓均接受的一些規(guī)范所支持的?！保?］這說(shuō)明，民主政治制度是對(duì)權(quán)力和權(quán)利分配結(jié)構(gòu)的一系列制度設(shè)計(jì)和安排，表現(xiàn)為一套外顯的憲法和法律規(guī)定以及各種組織機(jī)構(gòu)等等，并且實(shí)施法治而非人治，由現(xiàn)行法律體系確立的一系列正式制度規(guī)范，制約和決定著政治主體的實(shí)踐活動(dòng)。這種內(nèi)在包含法治精神的現(xiàn)代民主政治強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力、國(guó)家行為以及國(guó)家政治運(yùn)行的法制化與制度化，同時(shí)也規(guī)定了現(xiàn)代化政府必須是合法民主的政府。在政府權(quán)力被憲法和法律界定和運(yùn)行的情況下，內(nèi)在包含法治的民主制度保障了公民對(duì)政治的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，同時(shí)也阻止了公民的無(wú)序參與和過(guò)度參與對(duì)政治體系的破壞和威脅。這就意味著在民主政治體制下，公民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)必須得到憲法和法律的保護(hù)，并且通過(guò)體現(xiàn)公民參與權(quán)的制度和渠道來(lái)保證公民有效地行使參與權(quán)，任何公民個(gè)體、組織、政府都不能侵犯和剝奪，否則就違法，受到法律追究和制裁。這樣的制度設(shè)計(jì)和安排保證了普通公民參與機(jī)制中的自由，一是政治自由，即公民可以自由參與公職候選人的提名、競(jìng)爭(zhēng)和投票;二是言論自由，即公民可以自由地對(duì)國(guó)家與社會(huì)事務(wù)提出建議或表示疑義。［8］這是公眾參與制度化得以正常運(yùn)行的基礎(chǔ)性制度。因此，“公民的參與狀況與其所在國(guó)家或地區(qū)的政治環(huán)境直接相關(guān)，特別是國(guó)家的政治制度和政治當(dāng)局的民主精神。公民參與必須有相應(yīng)的政治制度保障和政治寬容精神，否則就難以有真正的公民參與。國(guó)家的政治制度為公民的參與提供合法的渠道、方式、場(chǎng)所，并且當(dāng)公民的參與行為受到非法侵害時(shí)，保護(hù)公民的正當(dāng)參與權(quán)?！保?］

在民主政治體制的基本框架建立起來(lái)后，社會(huì)個(gè)體以及不同的社會(huì)利益群體可以表達(dá)自己的利益訴求、政治意愿和社會(huì)主張，民意的表達(dá)、會(huì)聚和綜合在公共政策中才能得到充分體現(xiàn)，公共政策才能代表社會(huì)公共利益，才能成為政治體制存在和運(yùn)行的內(nèi)在需求。當(dāng)然，成熟的民主政治體制并不天然地出現(xiàn)公眾關(guān)心、積極參與公共決策，但當(dāng)公共政策損害包括公民個(gè)體的公共利益時(shí)，公眾能夠在民主法治范圍內(nèi)爭(zhēng)取參與公共決策的權(quán)利，從而積極參與公共決策，為其輸入自己的要求和意愿，使輸入和輸出達(dá)到平衡，實(shí)現(xiàn)公眾的公共利益，并促進(jìn)公眾參與公共政策制度化和規(guī)范化。這樣，公民參與權(quán)得以充分體現(xiàn)和保障。假如民主政治的基本框架沒有完全建立起來(lái)，公民參與權(quán)無(wú)法切實(shí)得到憲法法律制度的保護(hù)和保障，難以對(duì)權(quán)力進(jìn)行控制，形成與權(quán)力的平衡，制度化、規(guī)范化的公眾參與公共政策就會(huì)遭遇阻力。因?yàn)榛镜拿裰髡沃贫葲]有建立，就意味著公民的政治自由和言論自由(公民可以自由地對(duì)國(guó)家與社會(huì)事務(wù)提出建議或表示疑義)的參與權(quán)尚未得以有效地行使，公民不能依法對(duì)公共權(quán)力擁有者的控制，限制和約束他們權(quán)力的膨脹，無(wú)法給他們施加壓力。公民參與公共政策的制定意味著外部監(jiān)督的加強(qiáng)，在一定程度上削弱、限制、規(guī)范了政府行政權(quán)力的行使，剝奪了行政主體來(lái)自于行政權(quán)力所掌握的各項(xiàng)資源。所以，行政主體在權(quán)力不受限制和約束的前提下，對(duì)公民參與的態(tài)度經(jīng)常是消極甚至是抵觸的。

隨著改革開放的深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，我國(guó)政治體制改革也取得一定進(jìn)展，但總體上仍然滯后。民主政治制度建設(shè)尚未完全保障和實(shí)現(xiàn)公民的參與權(quán)，制度的民主性、正義性和開放性尚未達(dá)到能夠容納公眾進(jìn)行廣泛政治參與的程度。

(三)社會(huì)層面:公民社會(huì)的成熟程度

公眾普遍、有序、有效、積極地參與公共政策的制定、執(zhí)行，除了受到公民意識(shí)和政治制度的影響之外，還跟公民社會(huì)的成熟程度有關(guān)系。公民社會(huì)是相對(duì)于國(guó)家和市場(chǎng)而言的，是指公民在國(guó)家或政府和營(yíng)利性企業(yè)之外進(jìn)行自由結(jié)社和自由交往的社會(huì)公共領(lǐng)域，其主體是由各種非政府、非營(yíng)利組織所構(gòu)成的民間組織或公民社會(huì)組織。哈貝馬斯將公民社會(huì)看作“公共領(lǐng)域”，是“國(guó)家與市民社會(huì)之間通過(guò)自由溝通(communication)以形成理解或通過(guò)商談(negotiation)以達(dá)成妥協(xié)的機(jī)制或制度化渠道，如團(tuán)體、俱樂部、新聞、通訊、沙龍、雜志等由私人構(gòu)成的非官方組織或機(jī)構(gòu)等?！保?0］在公共領(lǐng)域里，公眾可以對(duì)公共權(quán)威及其政策和其他共同關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行自由的、理性的、批判性的討論。

公民社會(huì)是否成熟健全取決于以下因素:一是公民社會(huì)的主體(各種各樣的民間組織或非政府組織)是否具有獨(dú)立性和自主性，獨(dú)立于政府而非政府的一部分;二是公民社會(huì)自身是否實(shí)行民主法治?

一個(gè)發(fā)育健全的公民社會(huì)，意味著其具有自己的獨(dú)立地位和自主性，不再依附政府而存在和發(fā)展，而且其自身的存在和發(fā)展就必須受到憲法和法律制度的保障，國(guó)家或政府等公共權(quán)力在任何情況下不能以任何名義去干涉甚至侵害公民社會(huì)，具有一套使它免遭國(guó)家權(quán)力侵害的明確系統(tǒng)的法律保障。公民社會(huì)自身也要實(shí)行民主、法治、自由、平等等精神，具有保障個(gè)人權(quán)利與結(jié)社自由的獨(dú)立司法體系，而且，它必須在法律規(guī)定的框架內(nèi)行使對(duì)國(guó)家的監(jiān)督與制衡權(quán)利，彌補(bǔ)國(guó)家職能不足的部分。只有公民社會(huì)自身遵循民主、自由、平等、法治等原則，才能避免其組織權(quán)力的強(qiáng)大甚至濫用來(lái)侵害公民個(gè)體的正當(dāng)利益和危害社會(huì)的安定，否則就會(huì)出現(xiàn)“壞的”、“惡”的公民社會(huì)。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)全面的公民自由。

在公民社會(huì)發(fā)展健全的國(guó)家中，國(guó)家和公民社會(huì)相互影響，相互合作，相互監(jiān)督。公民社會(huì)可以起到上通下達(dá)的作用。一方面，由于公民社會(huì)能夠保護(hù)個(gè)人利益免受國(guó)家侵犯，避免了個(gè)人與國(guó)家的直接沖突，所以成為國(guó)家與社會(huì)之間良性互動(dòng)關(guān)系的安全閥，成為個(gè)體對(duì)抗國(guó)家的緩沖器。另一方面，公民社會(huì)(比如某些民意可以通過(guò)報(bào)紙、廣播、電視等社團(tuán)組織)能夠成為公民個(gè)體利益訴求表達(dá)的平臺(tái)，為公民提供了一種極富制度化、組織化的政治參與途徑，成為公民暢通有效的利益表達(dá)渠道，發(fā)揮利益整合的作用，將社會(huì)大眾的要求輸入公共政策系統(tǒng)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎咻敵?，?shí)現(xiàn)公共政策的公共性、合理性，從而推動(dòng)國(guó)家和社會(huì)的良性溝通。

一個(gè)不夠健全和成熟的公民社會(huì)，意味著公民社會(huì)尚未相對(duì)獨(dú)立于政府，無(wú)法保障公民個(gè)體的利益，難以成為公民個(gè)體和社會(huì)各階層的利益訴求表達(dá)的機(jī)制和渠道;公民社會(huì)的組織化程度也不高，無(wú)法將公民社會(huì)里的分散個(gè)體凝聚起來(lái)監(jiān)督和對(duì)抗強(qiáng)大的國(guó)家(政府)權(quán)力，無(wú)法保護(hù)公民個(gè)體的利益;公民社會(huì)自身的民主法治程度也不高，無(wú)法體現(xiàn)自由民主法治平等精神，依然帶著較強(qiáng)的官僚色彩;公民社會(huì)的自治能力不強(qiáng)，無(wú)法承擔(dān)政府退出之后的權(quán)力空間，容易出現(xiàn)無(wú)序和混亂狀態(tài)。這樣的公民社會(huì)無(wú)法吸納公民個(gè)體的加入和廣泛參與公民社會(huì)承擔(dān)的社會(huì)公共事務(wù)。

隨著改革開放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，公民社會(huì)也日漸建立和發(fā)展，但總體上來(lái)說(shuō)，目前中國(guó)的公民社會(huì)尚未成熟和健全。首先，國(guó)家與社會(huì)之間尚未形成制度化的結(jié)構(gòu)關(guān)系。隨著改革開放的深入，中國(guó)國(guó)家全能主義已經(jīng)有所減弱，中國(guó)公民社會(huì)逐漸從國(guó)家中分離出來(lái)，但國(guó)家權(quán)力高度集中和強(qiáng)大的政治體系仍然沒有改變，社會(huì)尚未獲得法治所保障的獨(dú)立地位。因此，公民社會(huì)缺乏暢通的渠道進(jìn)行政治參與。

其次，中國(guó)公民社會(huì)自身還存在一些問(wèn)題。一方面，中國(guó)公民社會(huì)在總體上仍然不能完全擺脫國(guó)家的影響而自主發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)改革還沒有徹底完成，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行對(duì)政府仍有很大的依賴，政治上的變動(dòng)仍會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大影響。另一方面，在社會(huì)自組織化程度不高，自我治理能力低下，不少民間組織缺乏獨(dú)立性和自我生存和發(fā)展的能力，還不能夠?qū)φ獾纳鐣?huì)事務(wù)實(shí)施全面的管理，不能有效表達(dá)和維護(hù)組織成員的利益，缺乏吸引力和凝聚力，不能得到民眾足夠的信任。［11］

二、公眾有序參與公共政策的建議和對(duì)策

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和民主政治的發(fā)展，公眾想通過(guò)各種途徑和形式參與政治，表達(dá)利益訴求的愿望和要求日趨強(qiáng)烈。那么，如何使公眾能夠有序、有效地參與公共政策呢?

(一)公民層面:加強(qiáng)公民教育，提高公民意識(shí)

就公民個(gè)體而言，公民意識(shí)與能力的強(qiáng)弱是影響公民參與廣度、強(qiáng)度、深度的重要因素。公眾參與要成為公民個(gè)體自主自覺的一種活動(dòng)，而不是外部力量逼迫而被動(dòng)、消極地參與，最終依靠公眾參與意識(shí)、意愿和能力。因此，“公民意識(shí)的增強(qiáng)和能力的提升是公眾參與公共決策的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，是公眾參與影響力得以增強(qiáng)的動(dòng)力源。”［12］

公民教育是強(qiáng)化和提升公民意識(shí)、公民素養(yǎng)和公民參與能力的重要途徑，其目的是培養(yǎng)適應(yīng)現(xiàn)代民主法治社會(huì)的合格公民。公民教育是教育者對(duì)全體國(guó)民進(jìn)行民主、自由、平等、法治等政治的價(jià)值觀以及民主政治的操作性方面的知識(shí)的教育，讓公民準(zhǔn)確地理解自己的基本權(quán)利和義務(wù)，樹立現(xiàn)代民主法治觀念，具有權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，公民平等、理性、妥協(xié)、法治等公共精神，掌握民主制度的政治知識(shí)、參政技巧和技術(shù)，能夠運(yùn)用已有的政治知識(shí)、參與技術(shù)和技巧，有序、有效、理性地參與公共生活和公共政策，而不是從事盲目的，甚至是發(fā)泄私憤的危險(xiǎn)的行動(dòng)。

公民教育是教育應(yīng)有之義。但是，隨著人類社會(huì)從前現(xiàn)代向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，本來(lái)應(yīng)該具有理想性和行動(dòng)性的教育已經(jīng)逐漸功利和謀生化，淪為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的工具和國(guó)家以及個(gè)人謀生的手段。我國(guó)正處于從前現(xiàn)代向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的時(shí)期，教育本身已經(jīng)失去了自己的使命，異化為國(guó)家發(fā)展和個(gè)人謀生的手段，教育者把教育當(dāng)作自己謀生的手段，同時(shí)也把受教育者看成是謀生者，而受教育者也把學(xué)習(xí)看作為謀生的工具和手段。謀生者僅埋頭于自身利益，對(duì)公共事業(yè)、公共善、良好社會(huì)、社會(huì)正義沒有興趣，更不會(huì)關(guān)心?？梢哉f(shuō)，“現(xiàn)代教育所培養(yǎng)的被必然性鐵掌所控制的人是謀生者，不是公民，公民是傾向于通過(guò)共同體的安康來(lái)尋求自身幸福的人，看重公共事業(yè)和普遍的善?！保?3］而且，目前在我國(guó)學(xué)校教育并沒有開設(shè)公民教育科目，而是開設(shè)思想政治教育課對(duì)學(xué)生進(jìn)行思想政治教育。因此，要進(jìn)行公民教育，提高公民意識(shí)，就必須進(jìn)行教育的變革，第一，必須從以義務(wù)、責(zé)任為本位的思想政治教育向公民教育的轉(zhuǎn)型;第二，必須超越功利化和謀生化的教育，回歸教育本質(zhì)，實(shí)施公民教育。

(二)制度層面:深化政治體制改革，完善民主法治制度

公眾有序、有效地參與公共政策，除了個(gè)體強(qiáng)烈的公民意識(shí)外，還需要制度的支撐，需要公眾參與的制度化和規(guī)范化，更需要民主制度制度自身的發(fā)展和完善。當(dāng)前，我國(guó)正處于傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)利益格局深刻調(diào)整和社會(huì)利益分化導(dǎo)致的利益沖突逐漸加劇，公民意識(shí)日益覺醒，其政治參與和利益表達(dá)的要求日益強(qiáng)烈。這些年來(lái)，盡管國(guó)家為公民提供了多種形式的政治參與渠道，但由于我國(guó)民主政治的制度化水平仍然較低，真正有效的參與制度和有效的壓力釋放機(jī)制仍然沒有建立，尚未真正做到保障公民的參與權(quán)，難以滿足公民政治參與和利益表達(dá)的需求，公民無(wú)法通過(guò)正常渠道去解決問(wèn)題。這樣一來(lái)，“體制內(nèi)的政治參與往往流于形式，而公民自覺行動(dòng)的政治參與則往往采取非制度化甚至非法的形式，政治參與的理性化、制度化、組織化程度比較低?！保?4］

因此，隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革和完善，要繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，提高我國(guó)民主政治的制度化水平。第一，要逐步落實(shí)憲法，實(shí)施法治。要將政府或公共權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，建立法治政府，以免政府權(quán)力無(wú)休止擴(kuò)張，侵害公民的合法正當(dāng)權(quán)利。當(dāng)公共權(quán)力侵害公民個(gè)體權(quán)力，讓公民能依法保護(hù)和捍衛(wèi)自己的正當(dāng)利益。第二，在制度設(shè)計(jì)和安排上，要實(shí)現(xiàn)權(quán)力分立制衡體制。逐步改變權(quán)力高度集中的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)，解構(gòu)統(tǒng)一的整體權(quán)力為若干相對(duì)獨(dú)立的范疇，形成各種權(quán)力力量均衡的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)。賦予人民代表大會(huì)制、社會(huì)協(xié)商對(duì)話制、聽證制、基層群眾自治制等制度等享有獨(dú)立的地位，并充分發(fā)揮其利益表達(dá)和整合的功能和作用。只有提高民主政治的制度化水平，公眾參與公共政策的制度(信息公開制度、回應(yīng)制度等)和渠道才得以保障。

(三)社會(huì)層面:培育和健全公民社會(huì)，提高公民社會(huì)的民主法治程度以及利益表達(dá)功能

由于每個(gè)個(gè)體力量不夠強(qiáng)大足以與權(quán)力的對(duì)抗力量，同時(shí)要避免公民參與公共政策出現(xiàn)無(wú)序或過(guò)度的情況，因此，在利益與價(jià)值取向一致的前提下需要結(jié)成社會(huì)組織形成合力。培育和健全公民社會(huì)可以避免公民參與政治決策受到對(duì)抗權(quán)力的不正當(dāng)侵害，也可以提高公民參與的組織化程度。首先，構(gòu)建協(xié)作式的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，形成國(guó)家與社會(huì)相對(duì)獨(dú)立又相互制衡和良性互動(dòng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。在憲法和法律上明確政府和公民社會(huì)的權(quán)力界限，嚴(yán)格限制和約束政府的權(quán)力，確立民間組織存在和發(fā)展的自由及其獨(dú)立性，避免未獨(dú)立于官方機(jī)構(gòu)的社會(huì)團(tuán)體背離民間社會(huì)的本質(zhì)屬性，異化為官僚組織，使其成為承擔(dān)公共事務(wù)和參與公共政策制定的社會(huì)主體，成為制約政府權(quán)力的社會(huì)力量。其次，要促進(jìn)公民社會(huì)自身實(shí)行民主法治，奉行平等、自由等原則，規(guī)范、教育、管理公民社會(huì)成員，提高成員參與的意識(shí)、責(zé)任和能力，提高其組織化程度和自治能力，建立高度的組織公信力，發(fā)揮應(yīng)有的利益維護(hù)和表達(dá)的作用，有效發(fā)揮其整合社會(huì)、溝通政府和民間的作用。再次，賦予新聞媒體的主體獨(dú)立性，并使其受到憲法和法律的保護(hù)。馬克思說(shuō):“報(bào)刊按其使命來(lái)說(shuō)，是社會(huì)的捍衛(wèi)者，是針對(duì)當(dāng)權(quán)者的孜孜不倦的揭露者，是無(wú)處不在的耳目，是熱情維護(hù)自己自由的人民精神的千呼萬(wàn)應(yīng)的喉舌?！保?5］也就是說(shuō)，在民主社會(huì)里，新聞媒體不應(yīng)為君王唱贊歌，淪為權(quán)力的附庸，應(yīng)是與公權(quán)力能夠相抗衡并制約和監(jiān)督公權(quán)力的權(quán)力。只有新聞媒體的獨(dú)立性和自主性受到憲法和法律的保護(hù)，才能實(shí)現(xiàn)各階層和群眾利益訴求表達(dá)的渠道，才能承擔(dān)起限制和約束公權(quán)力的重任。

［1］江澤民同志在黨的十六大上所作報(bào)告，http://news．xinhuanet．com/ziliao/2002-11/17/content_693542．htm．

［2］胡錦濤在黨的十七大上的報(bào)告，http://news．xinhuanet．com/newscenter/2007-10/24/content_6938568_11．htm．

［3］［4］孟德斯鳩．論法的精神:上卷［M］．北京:商務(wù)印書館，1961．

［5］約翰·克萊頓·托馬斯．公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略［M］．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005．

［6］鄭慧．民主制度與民主機(jī)制之辨［J］．社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2012(2):182-183．

［7］［美］加布里埃爾·A·阿爾蒙德，西德尼· 維巴．公民文化——五個(gè)國(guó)家的政治態(tài)度和民主制［M］．北京:東方出版社，2008．

［8］丁榮生．公民參與度是衡量民主發(fā)展程度的標(biāo)尺［J］．社會(huì)科學(xué)，1989(1):25．

［9］俞可平．公民參與民主政治的意義［N］．學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2007-01-01．

［10］傅永軍、汪迎東．哈貝馬斯“公共領(lǐng)域”思想三論［J］．山東社會(huì)科學(xué)，2007(1):7．

［11］葉長(zhǎng)茂．制度轉(zhuǎn)軌的政治藝術(shù)——當(dāng)代中國(guó)漸進(jìn)式政治發(fā)展研究［M］．武漢大學(xué)出版社，2009．

［12］何艷．實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的公眾參與制度建構(gòu)之路［J］．前沿，2011(3):57．

［13］高德勝．政治冷漠與教育的謀生化［J］．探索與爭(zhēng)鳴，2013(5):89．

［14］葉長(zhǎng)茂．制度轉(zhuǎn)軌的政治藝術(shù)——當(dāng)代中國(guó)漸進(jìn)式政治發(fā)展研究［M］．武漢大學(xué)出版社，2009:414．

［15］馬克思，恩格斯．馬克思恩格斯全集(第6 卷)［M］．北京:人民出版社，1961．