城鄉(xiāng)義務教育一體化的時代意蘊、形態(tài)與政府財政職責厘定

周 曄

（西北師范大學 教育學院，甘肅 蘭州 730070）

近年來，社會對教育公平的關注度越來越高，“上好學”成為了社會大眾對義務教育的迫切期盼與需求。 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（下簡稱 《教育規(guī)劃綱要》）“把促進公平作為國家基本教育政策”，提出教育公平的 “重點是促進義務教育均衡發(fā)展和扶持困難群體”。義務教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略路徑選擇是城鄉(xiāng)義務教育一體化，其本質(zhì)是促進教育公平、縮小城鄉(xiāng)教育差距。城鄉(xiāng)義務教育一體化有不同的類型，不同的類型對各級政府的財政職責提出了要求。

一、城鄉(xiāng)義務教育一體化：教育公平的時代意蘊

長久以來，我國的城鄉(xiāng)社會二元制度和由其決定的城鄉(xiāng)義務教育二元制度不僅進一步拉大了城鄉(xiāng)義務教育的 “后天”差距，加劇了城鄉(xiāng)義務教育的不均衡。城鄉(xiāng)義務教育二元制度不僅是當前推進義務教育公平和城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展的主要障礙，而且在很大程度上復制和強化了城鄉(xiāng)差距。我國城鄉(xiāng)二元社會結構是導致城鄉(xiāng)不公平的體制根源，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)公平，就必須破除城鄉(xiāng)二元結構，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，走城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路。城鄉(xiāng)義務教育一體化是實現(xiàn)教育公平的必然戰(zhàn)略路徑選擇，是教育公平的時代訴求。城鄉(xiāng)義務教育一體化是城鄉(xiāng)教育一體化和城鄉(xiāng)一體化的重要組成部分和推動力量，城鄉(xiāng)義務教育一體化就是把城鄉(xiāng)義務教育作為一個大系統(tǒng)和整體，統(tǒng)籌發(fā)展，使得教育資源城鄉(xiāng)共享，教育要素在城鄉(xiāng)間合理流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育共同和諧發(fā)展。教育公平訴求下的城鄉(xiāng)義務教育一體化，主要有以下時代意蘊。

首先，城鄉(xiāng)義務教育一體化要求破除城鄉(xiāng)義務教育二元體制結構，糾正長期形成的 “偏向城市”“以城市為中心”的政策和制度價值取向，真正樹立城鄉(xiāng)平等的價值理念，把公平正義作為義務教育工作的出發(fā)點和歸旨；要求形成一體化的思維方式，把城鄉(xiāng)義務教育作為一個整體，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展規(guī)劃和教育資源配置，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育政策設計和制度安排，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育的目標、速度、規(guī)模和質(zhì)量。

其次，城鄉(xiāng)義務教育一體化就是要謀求城鄉(xiāng)義務教育的融合發(fā)展，促進城鄉(xiāng)義務教育要素合理流動，使師資、生源、資金、設備、管理、教學方法和手段、教育信息等教育要素在城鄉(xiāng)間流動暢通，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)義務教育各自的優(yōu)勢、特色，互相吸收有利因素，相互支持、補充，共同發(fā)展。

再次，城鄉(xiāng)義務教育一體化就是要把城鄉(xiāng)義務教育作為一個整體看待，要克服以往孤立地看待城市義務教育或農(nóng)村義務教育的方法論問題。在政策制定和學術研究中，以往經(jīng)常把農(nóng)村義務教育單獨拿出來，就農(nóng)村談農(nóng)村，“這種局限于農(nóng)村解決農(nóng)村教育的策略是很不明智的，這種局限于農(nóng)村而解決農(nóng)村教育問題的模式，其有效性值得懷疑。”［1］“不要就農(nóng)村說農(nóng)村，就城市說城市，要改變 ‘城鄉(xiāng)兩策，重城抑鄉(xiāng)’的思路，從城鄉(xiāng)各自的小循環(huán)、小系統(tǒng)走向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的大循環(huán)、大系統(tǒng)，樹立城鄉(xiāng)一盤棋的總體思想，發(fā)揮城市輻射帶動優(yōu)勢和城鄉(xiāng)之間的關聯(lián)優(yōu)勢，使城鄉(xiāng)資源共享，共贏共榮?！保?］

二、城鄉(xiāng)義務教育一體化的形態(tài)

依照教育公平的相對性和推進實現(xiàn)教育公平的地域性、步驟性特點，按照我國中央集權、地方分級管理的體制和我國行政區(qū)劃的特點，可以從兩個維度 （即行政區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)義務教育一體化和跨行政區(qū)的城鄉(xiāng)義務教育一體化）來分析我國城鄉(xiāng)義務教育一體化的層級與類型。

（一）行政區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)義務教育一體化

從我國行政區(qū)劃及隸屬關系來看，行政區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)義務教育一體化從低到高主要有三個層級。

1．縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務教育一體化

在 “以縣為主”的義務教育管理體制下，縣級政府是城鄉(xiāng)義務教育一體化最低層級的統(tǒng)籌治理單位?？h域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務教育一體化是以縣級政府為統(tǒng)籌治理主體，在教育公平的價值追求過程中，把城鄉(xiāng)義務教育作為一個整體，在縣域內(nèi)對縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村各級義務教育進行協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，對各個義務教育學校教育資源進行合理均衡配置，促進教育要素的合理流動，對各級學校的空間與功能結構進行布局設計、調(diào)整和安排。 《教育規(guī)劃綱要》提出要“建立城鄉(xiāng)一體化義務教育發(fā)展機制……率先在縣（區(qū)）內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展”。按照 《教育規(guī)劃綱要》要求和逐級推進的原則，當前最有可能和最為緊迫的就是率先在縣域內(nèi)推進和實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育一體化，這也是城鄉(xiāng)義務教育一體化的突破口?？h域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務教育一體化會為更高層級的城鄉(xiāng)義務教育一體化奠定基礎和提供經(jīng)驗借鑒。

2．市域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務教育一體化

市域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務教育一體化是以市級 （地級市或計劃單列市）政府為統(tǒng)籌治理主體，將轄域內(nèi)的市、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村各級義務教育作為一個系統(tǒng)和整體，對各個義務教育學校進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、對教育資源進行合理均衡配置，促進教育要素的合理流動，對各級學校的空間與功能結構進行布局調(diào)整安排。對市級政府，主要負責在中觀層面加強對轄域內(nèi)的市、縣 （區(qū)）政府推進城鄉(xiāng)義務教育一體化的調(diào)控、督導和落實。市域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務教育一體化比縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務教育一體化處于更高層級，由于它要對市縣區(qū)行政主體及市縣區(qū)內(nèi)各級義務教育學校進行雙重統(tǒng)籌，所以內(nèi)容也更為復雜。市域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務教育一體化會為更高層級的城鄉(xiāng)義務教育一體化奠定基礎。

3．省域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務教育一體化

省域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務教育一體化是以省級 （包括自治區(qū)和直轄市）政府為統(tǒng)籌治理主體，在省域內(nèi)對城鄉(xiāng)義務教育進行統(tǒng)籌謀劃，使得各市、縣（區(qū)）的義務教育均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。雖然在統(tǒng)籌內(nèi)容上與市域統(tǒng)籌沒有本質(zhì)區(qū)別，但由于其是更大范圍的城鄉(xiāng)義務教育一體化，會受到省域內(nèi)各地區(qū)位、經(jīng)濟基礎、產(chǎn)業(yè)結構、城鎮(zhèn)化水平、多民族狀況等因素的影響，而且省域內(nèi)的各市縣區(qū)之間發(fā)展不平衡，加上目前教育管理體制的問題，所以，省域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務教育一體化的難度也更大。

（二）跨行政區(qū)的城鄉(xiāng)義務教育一體化

對全國來說，其城鄉(xiāng)義務教育一體化除了行政區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)義務教育一體化，還包括跨行政區(qū)的城鄉(xiāng)義務教育一體化，后者相對于前者來說，主要是要處理好義務教育的府際關系 （intergovernmental relations），建立起城鄉(xiāng)義務教育的合作聯(lián)動機制。跨行政區(qū)的城鄉(xiāng)義務教育一體化包括以下類型。

1．省域內(nèi)市縣平級政府合作的城鄉(xiāng)義務教育一體化

《教育規(guī)劃綱要》提出要 “率先在縣 （區(qū)）內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，逐步在更大范圍內(nèi)推進?！钡?，由縣域城鄉(xiāng)義務教育一體化向更大區(qū)域推進城鄉(xiāng)義務教育一體化，遇到的最大問題就是平級政府間各自為政的 “碎片化 （Fragmentation）”公共管理，［3］還有當前義務教育管理體制的制約，使得難以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的整體協(xié)調(diào)。而由省級政府設計的市縣平級政府合作機制能有效地解決這一問題。目前，一些地方正在探索這方面的改革，并積累了一定經(jīng)驗。如湖南省建立的 “長株湘城市群”區(qū)域教育一體化發(fā)展新機制，即以長沙、株洲、湘潭三市為極點，以岳陽、常德、益陽、婁底和衡陽五市為輻射區(qū)，正在探索教育整體規(guī)劃、資源共享、區(qū)域聯(lián)動、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的新機制。再如，“武漢城市圈”（以武漢為圓心，周邊包括黃石、鄂州等8個城市）以教育聯(lián)席會為合作機制，探索實施的圈內(nèi)義務教育在招生考試等方面的城鄉(xiāng)互動與合作。目前，需要總結省域內(nèi)市縣平級政府合作的城鄉(xiāng)義務教育一體化的先進經(jīng)驗，在各省推廣。

2．鄰近區(qū)域內(nèi)的省際城鄉(xiāng)義務教育一體化

鄰近區(qū)域內(nèi)的省際間的義務教育從地緣角度來講，具有一定程度的相似性，加上鄰近區(qū)域內(nèi)的省際間的府際合作較為便利，使得鄰近區(qū)域內(nèi)的省際城鄉(xiāng)義務教育一體化的合作具有可能性。鄰近區(qū)域內(nèi)的省際城鄉(xiāng)義務教育一體化，需要鄰近區(qū)域內(nèi)的各省級政府處理好義務教育的省際關系，加強溝通，形成共識，建立相應的城鄉(xiāng)義務教育一體化聯(lián)動發(fā)展機制。目前，長三角兩省一市已經(jīng)建立了“長三角教育聯(lián)動發(fā)展機制”，在基礎教育等領域展開了全方位合作，特別是區(qū)域性的信息溝通平臺、師資培訓等，在推進高位區(qū)域城鄉(xiāng)教育一體化方面，為全國鄰近區(qū)域內(nèi)的省際城鄉(xiāng)義務教育一體化作出了表率。

3．地區(qū)間的城鄉(xiāng)義務教育一體化

前面所述及的是地方各級政府主導下的城鄉(xiāng)義務教育一體化，眾所周知，我國城鄉(xiāng)義務教育差距不僅表現(xiàn)在地方政府行政區(qū)劃內(nèi)，而且表現(xiàn)在地區(qū)之間，這需要更高層級的統(tǒng)籌治理。在全國范圍內(nèi)，還需要統(tǒng)籌考慮東中西部的城鄉(xiāng)義務教育一體化，進而實現(xiàn)全國城鄉(xiāng)義務教育一體化。這也是《教育規(guī)劃綱要》提出要 “率先在縣 （區(qū)）內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，逐步在更大范圍內(nèi)推進”精神的應有之義。東中西部的城鄉(xiāng)義務教育一體化處于最高層級，中央政府和地方政府共同為統(tǒng)籌治理主體，二者既要各司其職，又要相互溝通配合，形成合力，把全國城鄉(xiāng)義務教育作為一個整體，進行協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，對教育資源進行合理均衡配置，促進地區(qū)間教育要素的合理流動。

三、推進城鄉(xiāng)義務教育一體化的政府財政職責厘定

教育公平的主要責任在政府，在政府的責任中，對城鄉(xiāng)義務教育而言，其中最主要和最基礎的是政府的財政責任。可以說，多年來各級政府對城鄉(xiāng)義務教育財政投入的不均衡是造成城鄉(xiāng)義務教育差距和不公平的最主要和最基礎的原因。《教育規(guī)劃綱要》“建立城鄉(xiāng)一體化義務教育發(fā)展機制”和“推進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展，依法落實發(fā)展義務教育的財政責任”。對城鄉(xiāng)義務教育一體化而言，一是各級政府要履行與其財政能力相適應的財政職責；二是城鄉(xiāng)義務教育一體化的不同形態(tài)對應的不同政府主體應承擔相應的財政職責。

（一）推進城鄉(xiāng)義務教育一體化是政府的財政職責

義務教育的屬性特點和社會公平的倫理要求共同決定了各級政府必須承擔起推進城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展的財政職責。與義務教育具有的強制性、普及性和免費性的顯著特點相適應，義務教育階段的各地各級學校在辦學經(jīng)費投入、硬件設施、師資配置、辦學水平和教育質(zhì)量等方面大體上應處于比較均衡的狀態(tài)。義務教育是為國家國民素質(zhì)奠定基礎的教育，是公民接受的最低程度的文化知識水平的教育，也是為國家民主和文明奠基的教育，其具有明顯的公共性。正如美國經(jīng)濟學家米爾頓·費里德曼 （Milton Friedman）的說法，義務教育對社會來說是具有 “正鄰近影響”的教育。［4］故此，義務教育只能由政府免費提供并保證其公平性。

從社會公平的角度來看，義務教育當由政府作為公共產(chǎn)品來提供，有助于促進社會公平。義務教育的對象主體是廣大人民群眾的子女，免費提供義務教育，有助于廣大人民群眾子女有均等接受教育的機會，而均等的教育機會又能縮小收入分配的差距，進而促進社會公平的實現(xiàn)。“教育的效力能減少而不是增加……出發(fā)地位的差距。在這個意義上講，教育也起到與轉(zhuǎn)讓稅相同的作用”。［5］“面對未來的種種挑戰(zhàn)，教育看來是人類朝向和平、自由和社會正義邁進的一張必不可少的王牌?！保?］所以，義務教育均衡發(fā)展可以被看成是促進社會公平的一種有效手段。

另外，政府代表社會施政，政府治理的基本目標是為全體公民謀求最大限度的福利，其中政府利用權力手段維護社會公平是政府的基本職責。而關于義務教育這等關系國運民生之大計，政府必須利用財政手段予以提供并切實保證其均衡發(fā)展，才有利于社會公平。正由于此，世界上絕大多數(shù)國家的政府普遍實施了公共教育投資政策。對義務教育而言，要實現(xiàn)其均衡發(fā)展，現(xiàn)實而適宜的做法是由政府對進行投資，擔當財政職責。

當前，我國城鄉(xiāng)義務教育的不公平、非均衡情況十分嚴重，政府必須按照城鄉(xiāng)義務教育一體化的理念和思維，擔當起推進城鄉(xiāng)義務教育一體化的財政職責。但是這里有一個問題，“政府”是一個整體概念，而我國的政府具有多級結構，每級政府又都是具有相對獨立性的利益主體，所以，明確了整體概念的政府對推進城鄉(xiāng)義務教育一體化的財政職責不代表明確了各級政府的財政職責。所以，需要對各級政府推進城鄉(xiāng)義務教育一體化的財政職責進行劃分厘定。

（二）各級政府財政職責的理論厘定

一方面，20世紀80年代以來，我國確立的義務教育財政和管理體制的 “分級辦學，地方為主”和分稅制的實施導致各級政府財政收入格局與各級政府對義務教育財政職責不對稱的問題。主要表現(xiàn)為：中央和省級政府掌握了主要財力，但承擔義務教育的責任很少；縣鄉(xiāng)政府財力薄弱，卻承擔了大部分義務教育財政職責。“省級政府投入不足，是義務教育陷入非均衡發(fā)展的根本原因。”［7］而另一方面，這種義務教育財政體制也使得中央政府對義務教育投入的效力降低。主要是因為中央政府要直接對義務教育投入，要經(jīng)歷多級政府，會存在信息不對稱，各級政府可能存在投機行為與暗箱操作，投入效果無法保證；即使是中央政府通過提供專項資金的辦法來解決問題，也只能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，不能從根本上解決問題。所以，要保證義務教育均衡發(fā)展和推進城鄉(xiāng)義務教育一體化，對各級政府的財政職責進行明確厘定就成為必然的邏輯思路。

1．縣鄉(xiāng)政府：承擔力所能及的財政職責

城鄉(xiāng)義務教育一體化除了要求省級政府成為最主要的財政責任承擔者和中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付職責之外，作為地方政府的縣鄉(xiāng)政府也有不可推卸的責任，仍然需要承擔力所能及的財政職責。

首先，我國地域廣闊，區(qū)域差距明顯，義務教育事業(yè)的具體實施機構極其分散，僅由高層政府的財政職責不足以保證城鄉(xiāng)義務教育在基層的一體化推進，而且，義務教育發(fā)展涉及到的財務支出項目眾多，內(nèi)容繁雜，如果縣鄉(xiāng)基層政府不承擔相應投入責任，完全依靠高層級政府，在操作上也很困難。其次，縣鄉(xiāng)政府作為基層政府，具有相對獨立的財政權力和一定的財政實力，發(fā)展農(nóng)村義務教育是其應有職責。再次，縣鄉(xiāng)基層政府是最能體味城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展冷暖的政府主體，其占有當?shù)爻青l(xiāng)義務教育發(fā)展狀況的最全面信息。最后，縣鄉(xiāng)政府對推進城鄉(xiāng)義務教育一體化承擔一定的財政職責，既能滿足社區(qū)對基礎教育投資需求的意愿，也有利于調(diào)動基層社會辦學的積極性。

對縣 （區(qū)）政府而言，推進縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務教育一體化，其財政職責主要有：一是合理統(tǒng)籌調(diào)度分配來自上級政府的義務教育經(jīng)費，向義務教育薄弱鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）和義務教育薄弱校傾斜；二是保證縣級財政收入對義務教育的投入比重的合理化和向義務教育薄弱鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）與義務教育薄弱校傾斜；三是多方籌措義務教育經(jīng)費，調(diào)動社會和企業(yè)對義務教育經(jīng)費支持的積極性。具體而言，縣級政府財政應繼續(xù)負責義務教育包括財政支出一定比例的教師培訓、教學管理、校舍建設、設備購置、危房改造、校園及周邊環(huán)境治理、增加貧困生和寄宿生補助等費用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應按有關規(guī)定劃撥新建、擴建校舍所必需的土地和提供勞動力，負責當?shù)刂行W校舍的修繕。［8］

2．省級政府：承擔最主要的財政職責

《義務教育法》（新修訂）和 《教育規(guī)劃綱要》規(guī)定了義務教育經(jīng)費投入實行國務院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制。這是對省級政府對義務教育經(jīng)費投入上負有統(tǒng)籌落實責任的明確規(guī)定。省級政府成為義務教育一體化的最主要的財政責任承擔者，基于：一是省級政府有能力承擔最主要的財政責任。分稅制實行以來，就全國大多數(shù)省級財政能力來看，其遠遠高于縣級政府，讓省級政府成為推進城鄉(xiāng)義務教育一體化的最主要的財政責任承擔者，不會對省級財政構成太大壓力。二是省級政府有必要承擔最主要的財政責任。我國義務教育不僅在大區(qū)域之間存在發(fā)展不均衡的問題，而且在各省之內(nèi)的不均衡問題也很嚴重，我國基于省內(nèi)差距大于省級差距，［9］讓省級政府成為推進城鄉(xiāng)義務教育一體化的最主要的財政責任承擔者，使其在全省范圍內(nèi)發(fā)揮應有的宏觀調(diào)控能力，保證在省內(nèi)不同地區(qū)提供大致相當?shù)牧x務教育發(fā)展條件，有利于義務教育在省域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

那么，省級政府應具體承擔城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展的哪些財政職責呢？

從大的方面講，省級政府要承擔促進省域內(nèi)各市、縣城鄉(xiāng)義務教育一體化和鄰近區(qū)域內(nèi)的省際城鄉(xiāng)義務教育一體化的財政職責，主要包括：一是對省域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展所需要的經(jīng)費投入做出統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌分配；二是統(tǒng)籌中央政府和省級政府對下級政府的財政轉(zhuǎn)移支付資金，統(tǒng)籌督促落實省以下各級政府應承擔的義務教育經(jīng)費；三是統(tǒng)籌規(guī)劃與本省臨近省份城鄉(xiāng)義務教育一體化的經(jīng)費的調(diào)度。

具體來講，省級政府除了 《義務教育法》和《規(guī)劃綱要》規(guī)定的財政職責外，還要保證省域內(nèi)各地義務教育各學校的發(fā)展條件大體一致，具體包括標準化學校建設經(jīng)費、學校各項硬件的首次投入經(jīng)費、學校公用經(jīng)費和教師工資福利待遇，尤其是最后者，省級政府應切實予以保障，將其作為省級統(tǒng)籌和承擔的主要財政職責。這是因為，師資是教育資源中最為重要的資源，城鄉(xiāng)義務教育一體化的關鍵是看城鄉(xiāng)義務教育教師隊伍是否均衡，而教師隊伍是否均衡是以教師收入是否均衡為前提的。為了切實保障教師的工資待遇和教師隊伍的穩(wěn)定，省級財政應主要承擔以下責任：（1）省級政府可以在全省范圍內(nèi)按國家統(tǒng)一規(guī)定的編制標準和工資標準把對教師的工資福利支出采用?？畹男问浇挥摄y行按月足額發(fā)放給教師。［8］（2）設立農(nóng)村、邊遠和艱苦地區(qū)中小學教師特殊津貼制度，省級政府可根據(jù)教師工作的地理環(huán)境和條件對教師津貼進行適當分類，形成合理的等差梯度。（3）健全醫(yī)療養(yǎng)老等社會保障制度，使教師 （尤其是農(nóng)村教師、邊遠山區(qū)教師）能安心從教。

4．中央政府：承擔對省級政府財政轉(zhuǎn)移支付職責

中央政府要承擔地區(qū)間和省際義務教育一體化發(fā)展的財政職責。這種職責主要太多財政轉(zhuǎn)移支付的辦法來彌補地區(qū)間和省際財政能力的差異。

財政轉(zhuǎn)移支付是中央高層政府為均衡各地方政府的財力狀況，宏觀調(diào)控地區(qū)間的經(jīng)濟狀況，將中央掌控的一部分財力轉(zhuǎn)移給地方政府的一種調(diào)節(jié)制度。財政轉(zhuǎn)移支付又包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩種途徑和方式。通過強化一般性轉(zhuǎn)移支付，確保地區(qū)和省級政府發(fā)展義務教育的基本財政能力。中央政府要區(qū)別不同地區(qū)和省份的財政能力，統(tǒng)籌規(guī)劃確定合理的對各地區(qū)和各省一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，特別是對于經(jīng)濟發(fā)展比較慢、財政困難的地區(qū)和省市，應通過轉(zhuǎn)移支付的方式對這些省市農(nóng)村義務教育的發(fā)展負起較大的責任。另外，中央政府財政還要做好促進地區(qū)間義務教育一體化發(fā)展的長遠財政規(guī)劃。

鑒于中國地區(qū)間差異過大，偶然因素較多，除通過一般性轉(zhuǎn)移支付確保省級政府推進城鄉(xiāng)義務教育一體化的基本能力外，中央政府還應通過專項轉(zhuǎn)移支付的途徑和方式，處理解決各地義務教育發(fā)展的特殊問題和偶發(fā)困難狀況。如對經(jīng)濟困難地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)實施的義務教育以及貧困生和無正常學習能力的兒童提供專項補助，對貧困地區(qū)農(nóng)村中小學教師工資轉(zhuǎn)移支付、危房改造專項資金、農(nóng)村義務教育階段免費提供教科書專項資金等等。

［1］ 劉秀峰．論統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革的要義 ［J］．教育與教學研究，2010，（9）．

［2］ 李廣順．國內(nèi)外城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展研究成果綜述［J］．地方財政研究，2006，（2）．

［3］ 鄔志輝．城鄉(xiāng)教育一體化：問題形態(tài)與制度突破［J］．教育研究，2012，（8）．

［4］ 米爾頓·費里德曼．資本主義與自由 ［M］．北京：商務印書館，1986：84．

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［7］ 范先佐，付衛(wèi)東．義務教育均衡發(fā)展與省級統(tǒng)籌［C］／／城鄉(xiāng)教育一體化與教育制度創(chuàng)新會議論文集．2011．

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［9］ 課題組．縮小差距——中國教育政策的重大命題［J］．北京師范大學學報 （社會科學版），2005，（3）．