行政公益訴訟的價(jià)值考量

馮 勇

目前關(guān)于行政公益訴訟的討論非常熱烈，從普通公眾到專家學(xué)者，建立公益訴訟制度的呼聲日益強(qiáng)烈。可是，時(shí)至今日，這一制度仍未在法律層面得以確認(rèn)，究其原因，很大程度上在于行政公益訴訟的價(jià)值還沒有完全被正確認(rèn)知。實(shí)際上，行政公益訴訟無論是對(duì)于維護(hù)社會(huì)公共利益、公民合法權(quán)益，還是對(duì)于政治體制改革、建設(shè)法治國家都具有重要的價(jià)值和意義，因此，有必要對(duì)其進(jìn)行價(jià)值考量。

一、行政公益訴訟適應(yīng)了當(dāng)前公民參政議政意識(shí)日益提高的趨勢(shì)，代表了現(xiàn)代國家民主法制建設(shè)的發(fā)展方向

隨著社會(huì)的進(jìn)步和公民權(quán)利意識(shí)的覺醒，人們參與國家、社會(huì)管理，監(jiān)督國家權(quán)力運(yùn)行的意愿日益增強(qiáng)。國家的權(quán)力與公民的權(quán)利之間究竟是怎樣的關(guān)系？在此問題上，越來越多的人達(dá)成共識(shí)，即公民權(quán)利是國家權(quán)力的淵源所在，不僅如此，國家權(quán)力運(yùn)行的最終目的也是維護(hù)并服務(wù)于公民權(quán)利。但是，傳統(tǒng)的民主模式往往“局限于選舉代議機(jī)關(guān)代表或國家公職人員，這種幾年一次的參與選舉決策者的機(jī)會(huì)固然重要，但是，決策者上任以后的所作所為對(duì)民眾的生計(jì)、國家的前途影響更大。因此，現(xiàn)代民主體制要求在國家權(quán)力的活動(dòng)中，特別是政府公共政策的制定過程中，必須給民眾參與政策制定全過程的機(jī)會(huì)”。[1]同時(shí)，團(tuán)體主義思潮從20世紀(jì)之后日漸盛行，這一變化也引發(fā)了法律的改變，權(quán)利本位的個(gè)人主義不再流行，取而代之的是社會(huì)本位的團(tuán)體主義。這一改變除了要求消除極端個(gè)人主義絕對(duì)自由權(quán)利的弊端之外，還特別要求國家必須承擔(dān)起供給公眾福利的重任，同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)賦予公民請(qǐng)求國家保護(hù)其各種合法權(quán)益的機(jī)會(huì)與權(quán)利。因此，當(dāng)社會(huì)公共利益受到侵害，尤其是由于國家怠于或違法行使職權(quán)導(dǎo)致公益受損時(shí)，若包括個(gè)人或社團(tuán)組織在內(nèi)的社會(huì)主體無法通過司法途徑獲得救濟(jì)，則不僅無法體現(xiàn)法律公平正義的終極價(jià)值追求，也滿足不了公民日益高漲的參政需求。而行政公益訴訟事實(shí)上適應(yīng)了現(xiàn)代民主潮流和法治發(fā)展的方向，也是更大的公共參與淵流的一部分。

在當(dāng)代中國，質(zhì)疑行政公益訴訟制度的聲音還有不少，其中一種主流的說法是，現(xiàn)行的《行政訴訟法》已經(jīng)實(shí)施多年，尚且沒有多少人站出來與行政機(jī)關(guān)對(duì)簿公堂，更何況吃力不討好的行政公益訴訟呢？因此，建立此制度至多只有形式意義而無任何實(shí)際價(jià)值。事實(shí)上人們已經(jīng)不再僅僅滿足于“形式上”的當(dāng)家作主，而是“積極主動(dòng)”地參與到了公共政策的制定過程中來，比如“三農(nóng)”問題、環(huán)境問題、醫(yī)療體制改革問題、房地產(chǎn)問題等，人們已不再是麻木的“旁觀者”或者消極的“守候者”，而是以各種各樣的方式參與其中。老百姓已經(jīng)學(xué)會(huì)了通過“媒體呼吁”、“上書”、“游說”等方式參與公共事務(wù)與管理和影響公共事務(wù)決策，直至最后走向司法機(jī)關(guān)尋求司法救濟(jì)。在媒體及學(xué)界的推動(dòng)下，當(dāng)今中國涌現(xiàn)出了一批專打公益官司的律師，中國公益訴訟網(wǎng)、農(nóng)民陳法慶環(huán)保網(wǎng)等專業(yè)性公益網(wǎng)站逐漸引起了社會(huì)的關(guān)注，并成立了“專營”公益訴訟的律師事務(wù)所——北京東方公益法律援助律師事務(wù)所?？陀^地說，提起行政公益訴訟的主體，無論是個(gè)人還是組織，都絕不是“無事生非”，他們實(shí)際上是用這種方式來尋求、營造一個(gè)更利于個(gè)體生存、發(fā)展的外部環(huán)境，是公民“通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”的有效途徑，也充分體現(xiàn)了法治社會(huì)中“主權(quán)在民”這一重要的憲法精神。長期以來，民主國家中公民應(yīng)享有的參與公共事務(wù)管理的權(quán)利在我國往往過于抽象，而行政公益訴訟不僅能夠彰顯公民在國家生活中的主體地位，而且可以通過行政訴訟使公民政治參與的權(quán)利和過程更加具體、明確，進(jìn)而喚醒并強(qiáng)化公民權(quán)利意識(shí)。

二、行政公益訴訟符合法治成本節(jié)約的原則，體現(xiàn)了法律的預(yù)警功能

法律的價(jià)值不僅僅體現(xiàn)在事后對(duì)違規(guī)違法者的懲戒，更重要的是在于對(duì)人們違規(guī)違法行為之前的預(yù)警和防范。以經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看來，法律事前預(yù)警功能的充分達(dá)成是其社會(huì)利益最大化的一個(gè)重要前提條件。從傳統(tǒng)觀點(diǎn)來看，訴訟制度設(shè)計(jì)時(shí)的一個(gè)極為重要的功能即為事后對(duì)已造成損害的補(bǔ)救和對(duì)違法者的懲戒，并使之以后不敢再犯，即法律主要作用于發(fā)生損害事實(shí)之后。但這種功能的發(fā)揮，盡管一定程度上補(bǔ)償了受害人遭受的損失，然而，若從社會(huì)性的宏觀角度來看，損失已經(jīng)產(chǎn)生，這仍然是不經(jīng)濟(jì)的。[2]而公益訴訟的啟動(dòng)并不強(qiáng)調(diào)損害事實(shí)客觀存在，只要有損害公共利益的危險(xiǎn)或可能性，有權(quán)主體就可以向法院起訴，以尋求司法救濟(jì)?？梢?，公益訴訟“防患于未然、禁惡于未萌”，扭轉(zhuǎn)了一般訴訟方式只能在損害發(fā)生后進(jìn)行補(bǔ)救的被動(dòng)性、滯后性，將損害社會(huì)公益的風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽中。公益訴訟的判決不僅針對(duì)過去，而且指向未來：因其訴訟請(qǐng)求范圍的廣泛性往往能夠起到預(yù)防并減少類似行為重復(fù)出現(xiàn)的作用。因此，從社會(huì)效益來看，行政公益訟訴以較少的司法投入保護(hù)了更多的社會(huì)公共利益，不但減少了社會(huì)資源投入，而且體現(xiàn)了訴訟活動(dòng)“公正性”和“經(jīng)濟(jì)型”的基本價(jià)值要求。

行政公益訴訟的這種功能對(duì)于我國行政法制觀念的更新，尤其是對(duì)于進(jìn)一步拓展我國行政訴訟的受案范圍有著十分重要的意義。例如，抽象行政行為合法性問題不僅關(guān)乎個(gè)體利益，而且對(duì)于公共利益也是至關(guān)重要的。但是，如果要等到抽象行政行為具體實(shí)施后，針對(duì)個(gè)案及單個(gè)的具體行政行為才能起訴的話，不僅存在效率問題，更重要的是它以客觀上已經(jīng)產(chǎn)生損害為代價(jià)，因而不符合法律的御前功能。所以，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，必須建立一個(gè)能夠?qū)ζ浜戏ㄐ赃M(jìn)行事先判斷的機(jī)制。顯然，將其納入行政訴訟的受案范圍使其接受司法審查，是一個(gè)很好的選擇。但是，抽象行政行為的可訴性問題，不僅會(huì)牽扯到我國的政治架構(gòu)，更大的障礙還會(huì)來自于訴訟觀念甚至是技術(shù)層面的一些問題，如受制于傳統(tǒng)訴訟的利益理論，如何審查和判斷起訴人起訴抽象行政行為中的訴的利益。顯然，行政公益訴訟為解決這樣的問題提供了答案。因?yàn)楣怖媸潜姸鄠€(gè)體利益的集合，它來源于個(gè)體利益并高于個(gè)體利益，其被其侵權(quán)者往往是不確定的和分散的，這就導(dǎo)致公益訴訟原告往往是不確定的。這意味著，在行政公益訴訟中，不當(dāng)行政行為侵犯的是公共利益，而非某個(gè)人或某個(gè)組織、某個(gè)群體的利益。在此處，利益具有廣泛性和不可分性。若將公共利益進(jìn)行分割，要求原告必須是實(shí)際的被侵權(quán)者，就無法真正保護(hù)公共利益。

三、行政公益訴訟契合現(xiàn)代行政的公共特性，反映了當(dāng)代行政訴訟的發(fā)展趨勢(shì)

公共性是現(xiàn)代國家行政的本質(zhì)特征。“立法創(chuàng)制法律，司法和行政則以不同的方式遵守法律。在法律限定的范圍內(nèi)，司法所實(shí)現(xiàn)的是爭(zhēng)議中的法律，行政實(shí)現(xiàn)的則是公共利益。”[3]行政不是孤立存在的，公共性也是其根本屬性，其必須適應(yīng)社會(huì)公共生活的需要，它以公共事務(wù)管理為內(nèi)容，以公共利益為價(jià)值取向，并以直接性、主動(dòng)性而與立法、司法的公共性相區(qū)別。[4]即使是傳統(tǒng)意義上的國家的行政活動(dòng)，公共性也已經(jīng)成為其最為顯著的標(biāo)志，“可以說公共服務(wù)的概念正在取代主權(quán)的概念，國家不再是一種發(fā)布命令的主權(quán)權(quán)力。它是由一群個(gè)人組成的機(jī)構(gòu)，這些個(gè)人必須使用他們所擁有的力量來服務(wù)于公眾需要。公共服務(wù)是現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)。沒有什么概念比這一概念更加深入地根植于社會(huì)生活的事實(shí)”。[5]正是行政的這種公共服務(wù)目的性使得行政機(jī)關(guān)在現(xiàn)代國家中占據(jù)了越來越重要的位置，三權(quán)分立甚至實(shí)際上已經(jīng)被混合政府所取代。然而即便如此，行政權(quán)的擴(kuò)張并沒有使人們產(chǎn)生對(duì)專制的恐懼，反而使國家不同的權(quán)力和諧地運(yùn)作在一起。比如，行政立法權(quán)的存在實(shí)際上體現(xiàn)了行政權(quán)在立法領(lǐng)域的擴(kuò)張和滲透，可這種情況不但沒有破壞國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的均衡，反而促使行政權(quán)力的運(yùn)行更加積極有序，使政府勇于變革、持續(xù)發(fā)展，以適應(yīng)當(dāng)前這個(gè)不斷變化的社會(huì)，滿足社會(huì)內(nèi)部原生的各種新需求。因此，以維護(hù)和增進(jìn)公共利益為目標(biāo)的行政公益訴訟與現(xiàn)代行政的公共性特征具有高度的契合性：一切背離公共利益目標(biāo)的行政行為都不具有正當(dāng)性和合法性，理應(yīng)受到追訴。

從理論上看，行政的公共性與我國社會(huì)主義制度的性質(zhì)具有高度的一致性，2004年國務(wù)院制定頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確提出了用10年左右的時(shí)間建設(shè)法治政府的目標(biāo)。正如有學(xué)者評(píng)述的那樣，由政府自身提出這樣的目標(biāo)和要求在世界各國還是第一次。但是另一方面，也應(yīng)當(dāng)清醒地注意到，行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化的現(xiàn)象在我國也比較突出，行政權(quán)力有時(shí)甚至已經(jīng)淪為行政機(jī)關(guān)謀取部門特權(quán)和利益并使之合法化的手段。這種“借權(quán)謀私”的行政是嚴(yán)重背離現(xiàn)代行政公共性品質(zhì)的，對(duì)此必須運(yùn)用包括訴訟在內(nèi)的所有可能的方法來進(jìn)行補(bǔ)救，實(shí)際上這也正是建立行政訴訟制度的目的之一。然而，由于觀念及時(shí)代的局限，誕生于20世紀(jì)80年代末的我國行政訴訟制度還存在著受案范圍狹窄、起訴資格嚴(yán)苛、審查強(qiáng)度有限等問題，這不僅影響了行政訴訟功能的發(fā)揮，也背離了行政的公共性要求。因此，“增強(qiáng)對(duì)具體行政行為審查的深度，即對(duì)自由裁量行為的品質(zhì)進(jìn)行審查，以及放寬對(duì)抽象行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)，更加嚴(yán)格地監(jiān)督非選舉官員的立法行為是否符合理性的目標(biāo)”，[6]以及建立行政公益訴訟制度，便成了我國行政訴訟制度發(fā)展和完善的方向。

四、行政公益訴訟順應(yīng)行政權(quán)發(fā)展規(guī)律和要求，有助于彌補(bǔ)國家行政管理的缺漏和局限

綜觀行政權(quán)的發(fā)展歷程，其大致歷經(jīng)限權(quán)、授權(quán)、控權(quán)、分權(quán)等幾個(gè)階段。在資本主義早期的自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期，行政權(quán)力的運(yùn)行僅限于外交、治安、稅收、國防等較小領(lǐng)域，而絕大部分的社會(huì)公共事務(wù)則由公民或社會(huì)組織去管理，這就是所謂“限權(quán)階段”。到了壟斷資本主義階段，行政權(quán)開始日益膨脹，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，越來越多的原本不屬于政府權(quán)限的公共事務(wù)被納入行政機(jī)關(guān)的管轄范圍。但是，權(quán)力擴(kuò)張與權(quán)力濫用總是相伴的，行政權(quán)力濫用導(dǎo)致公民合法權(quán)益和社會(huì)公共利益受損的事件屢有發(fā)生。為保證行政權(quán)力擁有足夠權(quán)威以便有效履行管理社會(huì)的職能，同時(shí)又保證其不被濫用，西方國家開始用程序約束的方式來監(jiān)控行政權(quán)力的合法運(yùn)行。20世紀(jì)中期以后，社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜，公共事務(wù)也越來越龐雜，政府幾乎不堪重負(fù)。為了保證國家對(duì)社會(huì)生活的管理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，自20世紀(jì)70年代以來，西方國家普遍興起了以“政府職能退縮”和“市場(chǎng)價(jià)值回歸”為核心的行政改革，借助“私人檢察官”這一新興主體來彌補(bǔ)國家在社會(huì)管理方面力量的不足。因而，當(dāng)代社會(huì)呈現(xiàn)出了NGO（非政府組織）等社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，大量社會(huì)公共事務(wù)交由社會(huì)組織管理的新局面。從某種意義上講，行政公益訴訟制度的建立就充分體現(xiàn)了這種社會(huì)管理權(quán)限的轉(zhuǎn)移與變革。[7]

我國具有較為獨(dú)特的國情，并沒有經(jīng)歷過與西方國家類似的從消極行政轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極行政的歷史。從新中國成立伊始，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“權(quán)力本位”思維模式引領(lǐng)下，行政機(jī)關(guān)享有較為寬泛的行政職權(quán)，其權(quán)力范圍涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)的幾乎全部領(lǐng)域，以“全能政府”角色出現(xiàn)。而且，彼時(shí)的法律體系完全圍繞行政權(quán)力來建構(gòu)，因此，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約的機(jī)制長期缺失，使行政權(quán)力在監(jiān)管“真空”的環(huán)境中恣意運(yùn)行。改革開放后，我國進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的巨大變化，行政體制改革勢(shì)在必行。一方面，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的法律控制，以保障行政相對(duì)人合法權(quán)益和社會(huì)公共利益不受違法行政行為侵害。比如，在相繼頒行的很多有關(guān)行政法律規(guī)范中，“控權(quán)”的思想貫穿其中，《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》《行政處罰法》《國家賠償法》及多部單行行政法律規(guī)范都明確規(guī)定了控制行政權(quán)力的手段和途徑。另一方面，在裁汰冗員、精簡機(jī)構(gòu)的同時(shí)，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行分流，充分利用NGO的力量，將一部分原先由行政機(jī)關(guān)行使的社會(huì)管理職權(quán)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，以更好利用社會(huì)力量，有效管理社會(huì)公共事務(wù)，形成權(quán)力“由多元的支配者相互控制和限制并自行負(fù)責(zé)”，政府僅僅“是其中的一元”的局面。事實(shí)上，在過去20年中，我國的社團(tuán)組織經(jīng)歷著井噴般的發(fā)展過程，全國的各級(jí)、各類社會(huì)團(tuán)體數(shù)以十萬計(jì)。顯然，政府及非政府組織因其性質(zhì)的不同在管理社會(huì)公共事務(wù)的手段及方式上也有所差別，而提起行政公益訴訟無疑是其參與國家管理和社會(huì)公共事務(wù)管理的一種有效形式。

五、行政公益訴訟開辟了監(jiān)督國家行政權(quán)的新途徑，有利于提升行政機(jī)關(guān)依法行政的能力和水平

“以權(quán)力制約權(quán)力”通常被看作是監(jiān)督和制約公權(quán)運(yùn)行的有效方法，但即使如此，無法否認(rèn)的是，以公民權(quán)利制約公權(quán)力同樣具有必要性、正當(dāng)性和有效性。實(shí)際上，“權(quán)利制約權(quán)力”與“權(quán)力制約權(quán)力”相較而言，前者意義可能更為重大，這是因?yàn)閲覚C(jī)關(guān)不是抽象的、超脫的，它們自身往往也會(huì)因某些共同的利益而組成一個(gè)階層、一個(gè)集團(tuán)，加之不同的機(jī)關(guān)之間也會(huì)有各種直接或間接的利害關(guān)系，而且并不是永遠(yuǎn)都能維護(hù)和代表社會(huì)公共利益。公民權(quán)利監(jiān)督制約行政權(quán)力的路徑有很多，行政公益訴訟便是其中之一。一旦行政機(jī)關(guān)有違法、不當(dāng)?shù)男姓袨?，或者發(fā)生了行政不作為的情形，并產(chǎn)生了損害公共利益的危險(xiǎn)性或可能性，那么，即便還沒有對(duì)社會(huì)公共利益造成實(shí)際損害，即便是與損害無直接利害關(guān)系的主體也可以向法院提起行政公益訴訟，由法院發(fā)動(dòng)司法審查程序。通過此種方式，行政機(jī)關(guān)可以有效不斷提升依法行政的能力與水平，并盡力避免以后再犯類似錯(cuò)誤。因而，行政公益訴訟的啟動(dòng)，實(shí)際上是把政府拉到法官面前，讓其對(duì)自己的法規(guī)或慣行做法的合法性、正當(dāng)性作出解釋。法院對(duì)案件受理和審理意味著，政府必須出場(chǎng)，必須與公民對(duì)話，對(duì)公民的質(zhì)疑做出回答。在這種壓力下，政府很可能會(huì)進(jìn)行“第二次思考”，進(jìn)而考慮是否修改法規(guī)、政令，廢除某些慣行。

從我國行政法制監(jiān)督體系的現(xiàn)狀來看，建立行政公益訴訟制度可以有效地彌補(bǔ)該體系的一些先天性缺陷。我國現(xiàn)行的行政法制監(jiān)督體系包括兩個(gè)部分，一部分是系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，主要是權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督和專門監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，另一部分則是系統(tǒng)外部的組織與個(gè)人的監(jiān)督。從形式上看，我國這種行政法制監(jiān)督體系內(nèi)容豐富，各種監(jiān)督方式彼此配合、相互補(bǔ)充。但是在具體運(yùn)作過程中，這些監(jiān)督方式所固有的先天缺陷極大制約了其作用的發(fā)揮，甚至在有些情況下僅具形式意義。從國家權(quán)力機(jī)關(guān)來看，由于我國正處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立和完善階段，加上新中國成立以來社會(huì)主義法制建設(shè)欠賬太多，因而立法機(jī)關(guān)必須承擔(dān)繁重的立法任務(wù)。相比較而言，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督這種“軟任務(wù)”往往容易被忽略。而立法機(jī)關(guān)“會(huì)議制”的工作形式也導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督無法實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，另外，監(jiān)督機(jī)制專門化和監(jiān)督手段有效性等問題也一直未能很好解決，因而其監(jiān)督效果也就大打折扣。專門的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)本身就屬于行政機(jī)關(guān)，這就使得這種監(jiān)督形式落入“自己做自己案件的法官”的悖論，在技術(shù)上無法克服“自我手術(shù)”的客觀障礙，因此，這種監(jiān)督能否做到“不偏不倚”不無疑問，其實(shí)際效果顯然難有保障。我國現(xiàn)行《憲法》第41條規(guī)定：“公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)任何國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為，有向國家機(jī)關(guān)提出申訴控告或者檢舉的權(quán)利?！焙茱@然，這一規(guī)定實(shí)際上使普通公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督行為并不直接發(fā)生法律效力，而只能通過批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉揭發(fā)等形式令有權(quán)機(jī)關(guān)知曉，以其采取進(jìn)一步的具有法律效力的監(jiān)督措施，因此，這種系統(tǒng)外的監(jiān)督不但是一種間接監(jiān)督，而且從效力上講也是較為軟弱無力的。相比較而言，國家司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督最經(jīng)常、最公正、最直接、最有效，但是卻囿于行政訴訟法律有關(guān)原告資格、受案范圍等諸多規(guī)定的掣肘，對(duì)很多損害公共利益的違法行政行為常常無法實(shí)施有效監(jiān)督。綜上可見，在我國當(dāng)前的行政法制監(jiān)督體系中，權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、專門機(jī)關(guān)監(jiān)督以及系統(tǒng)外部監(jiān)督都存在不足，在很大程度上是制度本身天然的不足，是“天災(zāi)”。而國家司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的不足則主要是由制度設(shè)計(jì)者的主觀抉擇造成的，屬于可以克服和避免的“人禍”。因此，正如有學(xué)者指出的那樣，盡管設(shè)定特定的受案范圍與原告資格確有經(jīng)濟(jì)和法制發(fā)展水平不夠的現(xiàn)實(shí)理由，但是行政權(quán)不愿全方位地接受外部監(jiān)督更是一個(gè)不可否認(rèn)的主觀因素，我們不能以客觀因素為借口而掩蓋真正的主觀意圖，進(jìn)而肆意剝奪公民的憲法權(quán)利。因此，為了保障對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的完整和有效，必須掃清人為設(shè)置的一些障礙，將行政行為司法審查的啟動(dòng)權(quán)毫無保留地交給公民。[8]

六、行政公益訴訟彰顯了以人為本的執(zhí)政理念，開辟了保障相對(duì)人合法權(quán)益的新篇章

從終極意義上講，行政權(quán)的目的在于人權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而行政機(jī)關(guān)依法履行行政管理職權(quán)的目的最終也是保障行政相對(duì)人的利益。我們也應(yīng)當(dāng)看到，行政公益訴訟方式對(duì)公民權(quán)益的保障更多表現(xiàn)為：“因?yàn)榍謾?quán)類型的不同，雖然同時(shí)侵犯了多數(shù)人的利益，但對(duì)每個(gè)人來說，這種損害并不是很嚴(yán)重。也許有人認(rèn)為個(gè)別地尋求法律救濟(jì)沒有什么意義，或者沒有足夠的資金提出訴訟，但也可能存在沒有達(dá)到法律援助的資格的，也有受害人沒有利用現(xiàn)存的起訴程序所必須的語言表達(dá)能力的情況。另外，如果侵害涉及到極為復(fù)雜的事實(shí)關(guān)系或有關(guān)法律極為難理解，為了獲得救濟(jì)要花費(fèi)比自己要求的高得不相稱的費(fèi)用，就會(huì)使一些潛在的原告失去提起訴訟的興趣。甚至有可能有被告得到的利益比原告更多的情況。在這種情況下，如果不提起訴訟，就不可能聽到任何異議，一些不當(dāng)行為也不會(huì)受到關(guān)注，在這些領(lǐng)域里，提起訴訟的原告通過引進(jìn)司法統(tǒng)治方式便可推動(dòng)公共利益的實(shí)現(xiàn)?！盵9]68-69個(gè)人利益與公共利益之間并不是隔絕的，社會(huì)由個(gè)體組成，相應(yīng)地，社會(huì)公共利益能否實(shí)現(xiàn)與社會(huì)中的個(gè)體利益休戚相關(guān)，二者不僅本質(zhì)統(tǒng)一，有時(shí)甚至相互交織。因此，客觀地講，實(shí)現(xiàn)了公共利益實(shí)際上也就維護(hù)了個(gè)人的利益?！肮怖嬖谟蓚€(gè)人竭盡全力實(shí)現(xiàn)的情形下，就不再僅僅是法律主張其自身的權(quán)威、威嚴(yán)這樣一個(gè)單純的概念上的利益，而同時(shí)也是一種誰都能感受得到、誰都能理解得到的非?，F(xiàn)實(shí)、極為實(shí)際的利益……即一種能夠保證和維持個(gè)人所關(guān)注的交易性生活的安定秩序的利益?！盵9]67從本質(zhì)上說，公益絕不排斥人們的基本權(quán)利，因而現(xiàn)代國家中的所有法律都應(yīng)當(dāng)基于維護(hù)社會(huì)公共利益，同時(shí)也使個(gè)體社會(huì)成員的合理需求和合法權(quán)益盡量得到滿足。一旦社會(huì)公共利益失去了存在的基礎(chǔ)，那么，個(gè)體的利益也將無以依附；反之，若不對(duì)個(gè)人利益進(jìn)行有效保障，公共利益也就喪失了其存在的正當(dāng)性。因此，維護(hù)社會(huì)公共利益不僅利于促進(jìn)個(gè)體利益的發(fā)展與保護(hù)，同時(shí)也是保護(hù)個(gè)體利益的重要途徑。

從我國政府行政權(quán)運(yùn)作的現(xiàn)狀來看，公民基本權(quán)利存在的潛在威脅與行政權(quán)的違法或不當(dāng)行使密切相關(guān)。雖然我國的憲法賦予了公民種種權(quán)利和自由，但卻面臨著公民基本權(quán)利如何從紙上走入實(shí)踐的困惑。尤其是當(dāng)這些權(quán)利受到國家機(jī)關(guān)侵害時(shí)，現(xiàn)有的法律制度架構(gòu)卻不能提供相應(yīng)的救濟(jì)渠道。應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展現(xiàn)行行政訴訟的原告資格和受案范圍，建立行政公益訴訟制度，鼓勵(lì)公民個(gè)人和社會(huì)組織通過司法途徑有效監(jiān)督行政權(quán)的運(yùn)行情況。惟有當(dāng)侵害公共利益和個(gè)人利益的違法行政行為都面臨被訴的危險(xiǎn)，并為之付出代價(jià)、承擔(dān)責(zé)任，公民的權(quán)利才有可能得到切實(shí)保障?，F(xiàn)代行政法制所建構(gòu)的新的國家與公民的關(guān)系結(jié)構(gòu)中，行政機(jī)關(guān)和公民都以一種較為積極的態(tài)度出現(xiàn)：行政機(jī)關(guān)不再僅僅是社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的消極衛(wèi)兵，而成為公共利益的促進(jìn)者，可以依靠自身所擁有的專業(yè)和信息等優(yōu)勢(shì)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活進(jìn)行合理的調(diào)控；公民也不再僅僅是一個(gè)除了代議制的選舉就疏離于國家統(tǒng)治之外的、被動(dòng)的守法者，而成為一個(gè)影響公共政策的參與者，一個(gè)公共服務(wù)與福利的受益人。

［1］王紹光.中國公共政策議程設(shè)置的模式［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2006，（5）.

［2］龍宗智.相對(duì)合理主義［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，1999:199.

［3］［德］拉德布魯赫.法學(xué)導(dǎo)論［M］.米健，朱林，譯，北京：中國大百科全書出版社，1997:130.

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［7］梁慧星.關(guān)于公益訴訟［G］//吳漢東.私法研究：第 1卷.北京：中國政法大學(xué)出版社，2001:365～366.

［8］李凌波.公益行政訴訟初論——以行政訴訟的目的為視角［G］//羅豪才.行政法論叢：第7卷.北京：法律出版社，2004:351

［9］［意］莫諾·卡佩萊蒂.福利國家與接近正義［M］.徐俊祥，等，譯，北京：法律出版社，2000.