論行政相對(duì)人反射性利益的保護(hù)與救濟(jì)

陳瀟　劉曉雪　李俊杰　魏舒璇

摘要：隨著實(shí)踐中行政公益訴訟案件的增加，如何建立行政公益訴訟制度已成為學(xué)界熱議的話題。本文以石家莊霧霾案為例，從保護(hù)行政相對(duì)人反射性利益的角度，就原告主體資格和受案范圍兩方面對(duì)我國行政公益訴訟的構(gòu)建提出思考和建議。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；反射性利益；行政相對(duì)人；原告資格；受案范圍

近年來，隨著環(huán)境問題的日益嚴(yán)重以及公民法律意識(shí)的增強(qiáng)，環(huán)境行政公益訴訟屢屢發(fā)生。但是，我國現(xiàn)階段的公益訴訟在制度上還僅限于分散的民事公益訴訟，而現(xiàn)實(shí)生活中不斷出現(xiàn)的反射性利益人維權(quán)卻常以失敗告終。本文擬從石家莊市民因霧霾訴環(huán)保局一案入手，結(jié)合我國對(duì)行政相對(duì)人反射性利益保護(hù)的立法和實(shí)踐，討論通過行政公益訴訟制度的構(gòu)建和完善救濟(jì)反射性利益人。

一、 石家莊霧霾案簡(jiǎn)介及相關(guān)概念界定

（一）石家莊市民因霧霾起訴環(huán)保局案

2014年2月19日，石家莊市市民李貴欣因霧霾引發(fā)的環(huán)境污染造成其身體不適，而環(huán)保局未盡到環(huán)保職責(zé)，以其個(gè)人名義起訴石家莊市環(huán)保局。在起訴狀中，李貴欣提出請(qǐng)求被告依法履行治理大氣污染的職責(zé)；承擔(dān)給原告造成的經(jīng)濟(jì)損失10000元。經(jīng)過七天的初步審查，石家莊市裕華區(qū)人民法院最終做出了不予受理的答復(fù)。

本案是一起典型的公民因?yàn)榄h(huán)境污染向政府機(jī)關(guān)提起損害賠償請(qǐng)求的環(huán)境公益行政訴訟案。為何法院不予受理該類案件？公民個(gè)人又該如何尋找維權(quán)的途徑？本文將從行政訴訟相對(duì)人的反射性利益的救濟(jì)與保護(hù)的角度探討如何在行政公益訴訟中更好救濟(jì)反射性利益人。

（二） 反射性利益與反射性利益人的界定

首先我們需要理清幾個(gè)相關(guān)的概念。

1.反射性利益

在對(duì)本案的探討中我們首先需要厘清的是“反射性利益”，這是一個(gè)與“法律上的利益”相對(duì)應(yīng)的概念。此概念緣于國外行政法學(xué)傳統(tǒng)理論[1]。“法律上的利益”指的是法律特別規(guī)定保護(hù)的私人的一定利益，比如財(cái)產(chǎn)權(quán)，人身權(quán)。當(dāng)該利益由于行政權(quán)的違法作為或不作為遭受損害時(shí)，當(dāng)事人享有排除行政違法行為的權(quán)利（法律上的利益）可以向法院提起訴訟要求排除違法行為?！胺瓷湫岳妗?， 指的是當(dāng)法律完全為了實(shí)現(xiàn)公共利益，而不是以保護(hù)特定個(gè)人的利益為目的時(shí)，該法實(shí)施給私人帶來的利益，即為反射性利益。

2. 反射性利益人

在行政法律關(guān)系中，公民個(gè)人與行政主體之間的關(guān)系既包括權(quán)利義務(wù)關(guān)系，又包括反射性利益關(guān)系。反射性利益人僅能從行政主體的行政管理中享有利益或者不利益，而不可直接請(qǐng)求行政主體作為或不作為。由于反射性利益具有“不可訴性”，若行政主體個(gè)人帶來反射性不利益時(shí)，個(gè)人不能尋求行政救濟(jì)[2]。

在實(shí)踐中，從本案及與之類似的公民提起的行政公益訴訟來看，當(dāng)行政機(jī)關(guān)基于公共利益的追求給行政相對(duì)人帶來利益，而后又因其作為或不作為使公民享有的上述利益遭受損害時(shí)，該利益是反射性利益，該公民個(gè)人是反射性利益人。

（三）反射性利益人救濟(jì)途徑新探——行政公益訴訟

結(jié)合石家莊霧霾一案中，李貴欣作為一般公眾，是具體行政行為反射性影響的反射性利益人，從現(xiàn)有的行政訴訟制度框架來看，是不能通過行政救濟(jì)來維護(hù)其由于行政行為受損的利益。我們認(rèn)為行政公益訴訟的救濟(jì)途徑可以很好的彌補(bǔ)這個(gè)缺口。下文擬從行政相對(duì)人反射性利益這一角度來探究行政公益訴訟制度的原告資格和受案范圍問題。

二、我國行政相對(duì)人反射性利益保護(hù)的立法與實(shí)踐

（一）行政相對(duì)人反射性利益保護(hù)的相關(guān)立法

我國現(xiàn)行《中華人民共和國行政訴訟法》并沒有對(duì)行政相對(duì)人的反射性利益以法律的方式加以明定，其最突出的體現(xiàn)在對(duì)行政公益訴訟制度規(guī)定的缺失。依據(jù)最高人民法院在2000年頒布的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（后稱《解釋》）的規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！毙碌乃痉ń忉屚貙捫姓V訟原告資格范圍，將與具體行政行為有間接利害關(guān)系的當(dāng)事人納入了行政訴訟的原告范圍之中。然而，解釋把無直接利害關(guān)系的公民提起的公益訴訟排除在外，對(duì)于公共利益受到具體行政行為侵害時(shí)如何通過行政訴訟進(jìn)行保護(hù)以及誰可以作為原告的問題，并未作出明確回答。

《解釋》第97條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定?！标P(guān)于公益訴訟以法律的形式進(jìn)行探索是在2012年《民事訴訟法修正案》第五十五條：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”由此可見，我國對(duì)于公益訴訟探討開始走向系統(tǒng)的制度建構(gòu)；而另一方面，司法實(shí)踐中的相關(guān)案例也為行政相對(duì)人反射性利益的保護(hù)提供更為直接的指導(dǎo)。

（二）行政相對(duì)人反射性利益保護(hù)的實(shí)踐

下文從我國司法實(shí)踐出發(fā)，對(duì)以公益之名提起訴訟的相關(guān)案例進(jìn)行介紹和分析，展現(xiàn)我國公益訴訟的狀況，進(jìn)一步揭示行政公益訴訟的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)。

以著名的東南大學(xué)兩教師狀告南京市規(guī)劃局案為例： 2001年，東南大學(xué)兩名教授在南京市中山陵園游園時(shí)，看到風(fēng)景區(qū)的紫金山高峰處正在建設(shè)觀景臺(tái)，觀景臺(tái)與周圍的環(huán)境極不協(xié)調(diào)，破壞周圍的景觀。于是兩位教授以南京市規(guī)劃局批準(zhǔn)觀景臺(tái)建設(shè)的過程中未依法行政，向南京市中級(jí)人民法院提起要求規(guī)劃局撤銷行政許可訴訟。南京市中級(jí)人民法院根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定：以本案不屬于中院受理案件的范圍為由裁定駁回起訴。在該案中，違法的行政許可行為對(duì)大多數(shù)人享受優(yōu)美環(huán)境的權(quán)利—環(huán)境權(quán)造成了損害，在一定程度上是對(duì)公共利益的損害，因而此案件具有一種公益性。這種違法的行政作為行為在法律上經(jīng)常由于對(duì)行政相對(duì)人反射性利益保護(hù)的欠缺而導(dǎo)致起訴不能，從而導(dǎo)致環(huán)境公益的保護(hù)不足。

而對(duì)于行政相對(duì)人反射性利益的保護(hù)，還可以從另一方面來界定——社會(huì)團(tuán)體維權(quán)之訴。以貴州省百花湖風(fēng)景區(qū)一案為例，百花湖是當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)景名勝區(qū)，但早在94年市國土資源局未經(jīng)百花湖風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)的同意，與百花湖冷飲廳簽訂了百花湖土地轉(zhuǎn)讓的合同。但超過合同約定期限國土資源局一直未對(duì)土地予以收回，由此對(duì)百花湖風(fēng)景區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成潛在的損害。2009年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)向清鎮(zhèn)市人民法院提起訴訟，要求法院判決國土資源局依法履行其職責(zé)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)百花湖的生態(tài)環(huán)境的目的。在此期間，清鎮(zhèn)市國土資源局收回了土地的使用權(quán)，最終中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)于開庭前向法院申請(qǐng)撤訴。隨著公益訴訟制度的發(fā)展，而社團(tuán)組織在保護(hù)行政相對(duì)人反射性利益方面也發(fā)揮著舉足輕重的作用。

三、對(duì)行政相對(duì)人反射性利益的保護(hù)與救濟(jì)

（一）現(xiàn)階段存在的問題

在現(xiàn)代社會(huì)向多元化發(fā)展的背景下，國家權(quán)利逐漸擴(kuò)寬了社會(huì)權(quán)利的空間，對(duì)行政相對(duì)人反射性利益的保護(hù)與救濟(jì)也顯得尤為重要。然而，現(xiàn)階段在對(duì)行政相對(duì)人反射性利益進(jìn)行保護(hù)的過程中仍存在著一系列亟待解決的問題：

1.原告資格

保障公民民主參與公共事務(wù)，放寬公民行政公益訴訟原告資格條件，是開啟行政公益訴訟之門的鑰匙。而在目前我國公益訴訟中原告資格的限定仍然存在著較多的問題：

（1） 法律對(duì)原告主體資格界定的不明確——對(duì)于“法律上的利害關(guān)系”界定不明[3]。原告資格的界定直接影響行政公益訴訟制度設(shè)立目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國2000年的行政訴訟法釋中規(guī)定了具備行政訴訟原告資格者需與被訴具體行政行為有“利害關(guān)系”，但結(jié)合近年的立法與實(shí)踐，法律并未對(duì)“利害關(guān)系人”進(jìn)行明確界定。同時(shí)，還存在公共利益代表人的原告資格尚不完善的問題。在司法實(shí)踐中，公共利益的主體極為抽象且分散，特定的公民個(gè)人利益在公共利益中具有隱匿性或是間接性，公民個(gè)人訴訟能力的缺乏、力量的單薄，加之目前我國的行政公益訴訟中對(duì)公共利益代表人原告資格的規(guī)定尚不完善，使得社會(huì)團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)等公共利益代表人不能更好的發(fā)揮其保護(hù)、救濟(jì)行政相對(duì)人的反射性利益的作用[4]。

（2）公民個(gè)人提起公益訴訟面臨挑戰(zhàn)。行政法規(guī)范的復(fù)雜性決定了它在維護(hù)個(gè)人利益或維護(hù)公共利益的同時(shí)兼具有維護(hù)個(gè)人利益的目的，這是法律給予公民的反射性利益。司法實(shí)踐證明，目前公民個(gè)人提起公益訴訟仍面臨著諸多挑戰(zhàn)[5]：

首先，公民自身訴訟能力的缺乏。公民個(gè)人在物力財(cái)力、法律資源等方面存在不足，加之行政訴訟雙方地位的不平衡性，公民個(gè)人起訴處于相對(duì)弱勢(shì)。在公民自身的不足的情況下，貿(mào)然放開個(gè)人作為行政公益訴訟主體的資格，可能會(huì)對(duì)即將建立的行政公益訴訟制度產(chǎn)生阻礙，影響到行政訴訟和司法機(jī)關(guān)的公信力。

其次，極易導(dǎo)致“濫訴”現(xiàn)象的出現(xiàn)。一旦放開公民提起行政公益訴訟的權(quán)利，公民會(huì)在既無利害關(guān)系、也無法律依據(jù)的情況下提起訴訟。這樣不僅浪費(fèi)了大量的司法資源，阻礙了行政主體的行政效率，還嚴(yán)重影響行政訴訟制度設(shè)立目的的實(shí)現(xiàn)。

2.行政相對(duì)人反射性利益是否屬于受案范圍上的模糊性

從我國在立法上雖然并未確立完整的行政公益訴訟制度，學(xué)界基本達(dá)成建立行政公益訴訟制度的共識(shí)。1991年韓志紅發(fā)表的公益訴訟制度：公民參加國家事務(wù)管理的新途徑—從重慶綦江“彩虹橋”倒塌案說開去開始[6]，此后鄭翔、于安以及之后學(xué)者的不斷探究，我國學(xué)術(shù)界在對(duì)公益訴訟的受案范圍上出現(xiàn)百花齊放百家爭(zhēng)鳴的景象。但對(duì)受案范圍的界定，學(xué)者們也尚未達(dá)成一致的意見，有的學(xué)者從公共利益的角度來界定，有的學(xué)者從行政行為的類型來界定，還有的學(xué)者從綜合考慮的角度用列舉式的方法來界定。這就導(dǎo)致了行政相對(duì)人反射性利益是否可以作為行政公益訴訟的受案范圍具有相當(dāng)?shù)哪：浴?/p>

在司法實(shí)踐中，對(duì)行政相對(duì)人反射性利益是否屬于行政公益訴訟因?yàn)榱⒎：?，也沒有指導(dǎo)性案例可供參考。立法缺失導(dǎo)致實(shí)踐操作困難，要求我們對(duì)行政相對(duì)人反射性利益的法律明確性作出一些思考。

（二）對(duì)行政相對(duì)人反射性利益的救濟(jì)與措施

1.原告資格新探

對(duì)行政相對(duì)人反射性利益的保護(hù)，其中最為重要的一方面便在于對(duì)行政公益訴訟的原告資格的確認(rèn)。

（1）通過立法明確行政公益訴訟主體資格。建立完善的行政公益訴訟制度，用法律規(guī)定明確行政公益訴訟的主體資格。我國目前未形成系統(tǒng)完整的行政公益訴訟，而《解釋》所確定的原告資格的標(biāo)準(zhǔn)仍有較多的缺失。當(dāng)前的司法實(shí)踐證明行政公益訴訟立法的滯后已不適應(yīng)行政審判的需要，我國應(yīng)盡快建立起行政公益訴訟制度，尤其要重視對(duì)行政公益訴訟原告資格制度的建立。

（2）擴(kuò)大行政公益訴訟的原告資格。行政訴訟中的原告資格僅僅是成為原告的一種可能性，主要解決的是在行政訴訟中什么人具備了何種條件可以請(qǐng)求人民法院保護(hù)其合法權(quán)益的問題，并不能解決是否能真正成為原告的問題，因此擴(kuò)大原告的資格并不會(huì)形成濫訴。因此，應(yīng)從立法上擴(kuò)大對(duì)“利害關(guān)系”的界定，以便將更多公共利益納入我國行政訴訟的保護(hù)之中，最大程度的保護(hù)行政相對(duì)人的反射性利益。

（3）行政公益訴訟原告資格的多元化，完善公益訴訟代表人制度。保護(hù)行政相對(duì)人的反射性利益，需要建立起完善的公益訴訟代表人制度，由其代表公民個(gè)人來提起公益訴訟、維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)公益訴訟原告資格的多元化、效率化。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)主要有以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：

首先，確認(rèn)、完善檢察機(jī)關(guān)的公共利益代表人資格。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告，不僅有法理上的依據(jù)，而且在實(shí)踐中也具有可行性。因此，我國實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟原告資格的多元化，需要通過立法的完善來確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)的公共利益代表人資格，同時(shí)，也應(yīng)該對(duì)檢查機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍進(jìn)行嚴(yán)格限制。[7]其次，明確社會(huì)團(tuán)體的原告資格。明確社會(huì)團(tuán)體的原告資格需要通過立法建立起完善的制度。通過法律、政策鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟，同時(shí)對(duì)社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟進(jìn)行必要的限制[8]。

2. 明確行政相對(duì)人反射性利益為行政公益訴訟的受案范圍

（1） 理論上的可能性

首先，反射性利益基于公共利益而生。行政公益訴訟的核心理論在于公共利益理論，公共利益是行政公益訴訟所要實(shí)現(xiàn)的重要目標(biāo)和價(jià)值追求。

其次，公共利益與私人利益的一致性。反射性利益的根源是由公共利益延伸出來的個(gè)人利益，而這種個(gè)人利益其實(shí)是抽象的公共利益的一種具體化。即公共利益與私人利益的一致性。第一，從公共利的本源來看，公共利益不是私人利益的對(duì)立面，而是私人利益的總和；第二，從公共利益的形成來看，共同利益主要是從個(gè)體的個(gè)人利益中抽取出來的部分利益組成的集合，是為了保障個(gè)人利益發(fā)展并最后于個(gè)體來享受。所以公共利益與私人利益之間是具有較高的一致性的。

因此，將行政相對(duì)人的反射性利益納入行政公益訴訟的受案范圍有理論上的依據(jù)，具有可能性。

（2） 實(shí)踐上的必要性

首先，行政行為損害公民反射性利益的現(xiàn)實(shí)嚴(yán)峻。從東南大學(xué)兩教師訴南京市規(guī)劃局許可建觀景臺(tái)侵犯其觀賞權(quán)案，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州省清鎮(zhèn)市國土資源管理局未履行收回土地使用權(quán)職責(zé)侵害其環(huán)境保護(hù)權(quán)案，到石家莊因霧霾訴環(huán)保局案都顯示，我國司法實(shí)踐中行政相對(duì)人反射性受損事實(shí)日漸突出，行政機(jī)關(guān)的作為‘不作為已在很大程度上威脅到公民依法享有的受法律保護(hù)的合法權(quán)益。

其次，反射性利益人的正當(dāng)權(quán)利得不到有效救濟(jì)。反射性利益人的合法權(quán)益受損之后，法院的處理大多以不符合立案條件為理由而不予受理，從而使得利益受到損害的反射性利益人的合法利益不能得到法律的救濟(jì)和保護(hù)。

最后，司法實(shí)踐中保護(hù)反射性利益的法律依據(jù)不足。法院作出不予受理的裁定的主要原因是法律并未明確規(guī)定行政相對(duì)人的反射性利益屬于行政公益訴訟的受案范圍。為此，我們需要明確將反射性利益納入行政公益訴訟的受案范圍之內(nèi)。

（3） 探究幾種可能的立法模式

首先，完善我國現(xiàn)行的行政訴訟受案范圍立法體系。行政訴訟法第一條明確規(guī)定，該法的宗旨是要保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益這種合法權(quán)益的內(nèi)容涉及基本人權(quán)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育、社會(huì)活動(dòng)等各方面的權(quán)利和自由。這意味著，在行政管理活動(dòng)中一旦合法權(quán)益受到行政行為不法侵害，行政訴訟應(yīng)該為權(quán)利人提供救濟(jì)。在第二條一般性規(guī)定的基礎(chǔ)上，第十二條對(duì)可訴行政行為作了列舉。此外行政訴訟法第十三條又對(duì)不可訴的行政行為作出列舉性的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，將反射性利益列入肯定式列舉之列，更能突出表達(dá)對(duì)相對(duì)人反射性利益的地位和重要性。

其次，通過新的法律法規(guī)或者司法解釋的方式將反射性利益納入行政訴訟的受案范圍。行政訴訟法第二條的概括性規(guī)定和第十二條最后一款的兜底性規(guī)定賦予反射性利益的解釋空間，但我國幾乎沒有出臺(tái)有關(guān)積極規(guī)定人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之外的權(quán)益可以提起行政訴訟的其他法律、法規(guī)，超出涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外權(quán)益的行政訴訟也鮮有發(fā)生。因此，為了解決行政公益訴訟中行政相對(duì)人反射性利益保護(hù)與現(xiàn)行行政訴訟法的銜接，我們完全可以通過釋放該款所蘊(yùn)含的基本精神，頒行新的法律、法規(guī)或者司法解釋，賦予行政公益訴訟中反射性利益的可訴性。（作者單位：西南政法大學(xué)）

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