從減少交易費(fèi)用的視角看政府功能采購(gòu)

李學(xué)謙　劉瀟鉞

摘要：科斯提出的交易費(fèi)用概念，在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中普遍存在，特別是在政府采購(gòu)的過(guò)程中，影響著采購(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和采購(gòu)質(zhì)量的保證。本文試圖通過(guò)分析北京市農(nóng)民住宅抗震節(jié)能工作實(shí)施方案，從農(nóng)村建設(shè)的角度來(lái)探索這一問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：交易費(fèi)用；政府采購(gòu)；抗震節(jié)能；政策

科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中首次提出“交易費(fèi)用”的思想，經(jīng)過(guò)追隨者的不斷研究和完善，交易費(fèi)用可以總結(jié)為：因信息不對(duì)稱(chēng)造成的達(dá)成交易所支付的成本與費(fèi)用，包括搜索信息成本、合約談判成本、監(jiān)督合約施行等成本。政府采購(gòu)具有為滿(mǎn)足社會(huì)公共需要而進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)的公益性屬性，但作為市場(chǎng)交易的主體之一，必須遵循市場(chǎng)資源配置的規(guī)則，因此在采購(gòu)過(guò)程中必然存在交易費(fèi)用的問(wèn)題。

政府采購(gòu)作為市場(chǎng)活動(dòng)的一部分，需要樹(shù)立成本收益意識(shí)。要明晰采購(gòu)目的、界定采購(gòu)功能，并分析實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)功能所付出的相應(yīng)成本，以最小的支出實(shí)現(xiàn)“必要功能”，剔除“多余功能”，衡量“附加功能”的成本受益比，最終做到錢(qián)盡其用。

采購(gòu)功能界定可以通過(guò)在招標(biāo)采購(gòu)中對(duì)采購(gòu)對(duì)象具體功能描述實(shí)現(xiàn)。比如公車(chē)采購(gòu)可以在招標(biāo)書(shū)中描述為：運(yùn)輸載重區(qū)間值、運(yùn)行速度區(qū)間值、安全系數(shù)區(qū)間值等，凡是符合運(yùn)輸功能、快捷功能、安全功能區(qū)間值的產(chǎn)品都可以參與投標(biāo)。采購(gòu)支出成本也容易衡量，實(shí)現(xiàn)必要功能的產(chǎn)品以?xún)r(jià)低者勝。難點(diǎn)在于如何細(xì)化衡量達(dá)成政府必要功能發(fā)生的全社會(huì)的交易費(fèi)用，比如政府采購(gòu)公車(chē)會(huì)有眾多企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)，每一個(gè)企業(yè)都要投入資源研究報(bào)價(jià)方案、撰寫(xiě)標(biāo)書(shū)、疏通關(guān)系，政府要組織專(zhuān)家逐項(xiàng)評(píng)估、可能會(huì)組織多輪競(jìng)價(jià)，這些環(huán)節(jié)的所產(chǎn)生的隱形成本便是交易費(fèi)用的一種。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)著力于產(chǎn)權(quán)制度與相應(yīng)的激勵(lì)、經(jīng)濟(jì)行為相互關(guān)系的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，重點(diǎn)討論不同的制度安排如何減少交易費(fèi)用，分析資源配置效率與社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)效益的損益?，F(xiàn)以《北京市農(nóng)民住宅抗震節(jié)能工作實(shí)施方案（2013年）》這一制度安排為具體案例，分析該項(xiàng)制度安排如何降低政府功能采購(gòu)方面的交易費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)總體收益最大化這一政策目標(biāo)。

一、簡(jiǎn)要介紹北京市農(nóng)村抗震節(jié)能減排工作實(shí)施方案的制度安排

北京市農(nóng)村住宅抗震節(jié)能工作實(shí)施方案（后文簡(jiǎn)稱(chēng)為制度安排）作為一項(xiàng)制度安排從“大”政府采購(gòu)的本質(zhì)上可以理解為政府對(duì)農(nóng)民住宅節(jié)能抗震功能的采購(gòu)。實(shí)施的主要措施是以獎(jiǎng)代補(bǔ) 根據(jù)政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、操作規(guī)范、統(tǒng)籌推進(jìn)的原則實(shí)現(xiàn)計(jì)劃組織安排5萬(wàn)戶(hù)農(nóng)宅抗震節(jié)能改造工作。重點(diǎn)支持農(nóng)宅新建翻建和抗震節(jié)能綜合改造的政府采購(gòu)目標(biāo)。

主要流程為：

1.農(nóng)戶(hù)或村集體自愿申報(bào)。農(nóng)民住宅新建翻建或抗震節(jié)能綜合改造采取農(nóng)戶(hù)或村集體自愿申報(bào)的方式。

2.專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，估改造方案要經(jīng)區(qū)縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)委組織專(zhuān)家討論通過(guò)后方可實(shí)施。

3.制定施工方案單（散）戶(hù)或整村進(jìn)行新建翻建的農(nóng)宅，由農(nóng)戶(hù)自主實(shí)施的，可委托由農(nóng)戶(hù)擇定的施工單位提出施工方案，承建工匠須參加區(qū)縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)委舉行的相關(guān)培訓(xùn)；由村集體統(tǒng)一組織實(shí)施新建翻建農(nóng)宅的，可委托由村集體擇定的施工單位提出施工方案，施工方案必須符合市相關(guān)部門(mén)提出的建設(shè)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和要求；

4.施工監(jiān)理和驗(yàn)收，區(qū)縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)委確定施工監(jiān)理單位，施工監(jiān)理單位負(fù)責(zé)對(duì)本區(qū)縣農(nóng)民住宅新建翻建或抗震節(jié)能綜合改造的監(jiān)理，農(nóng)戶(hù)或村集體選擇的本村農(nóng)民也可參與施工監(jiān)理。新建翻建或綜合改造完成后，由區(qū)縣新農(nóng)辦、住房城鄉(xiāng)建設(shè)委組織相關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家進(jìn)行驗(yàn)收。

5. 資金獎(jiǎng)勵(lì)與配套。市政府按照新建翻建及綜合改造每戶(hù)2萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)區(qū)縣政府予以獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)資金由各區(qū)縣統(tǒng)籌使用。

二、 從減少交易費(fèi)用的視角分析該項(xiàng)制度的政策效果和利弊得失

政府以每戶(hù)兩萬(wàn)元的固定成本支出實(shí)現(xiàn)抗震節(jié)能功能采購(gòu)目標(biāo)的同時(shí)減少了全社會(huì)的信息搜尋成本、合約談判成本、監(jiān)督合約施行等成本，從這個(gè)角度出發(fā)，可以分析該項(xiàng)制度存在以下優(yōu)勢(shì)：

第一，該項(xiàng)制度安排有利于實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)對(duì)象分散決策的科學(xué)性和合理性。農(nóng)民作為住房改造的主體最了解自己的實(shí)際情況，簡(jiǎn)單衡量成本收益后便可以作出是否改造的決定，達(dá)成采購(gòu)合約的搜尋信息成本可以相應(yīng)降低，并且不存在合約談判成本，凡是有利可圖的政府采購(gòu)對(duì)象都可以自行履行合約。該項(xiàng)制度安排尊重了農(nóng)民作為改善居住條件提供節(jié)能抗震功能的政府采購(gòu)對(duì)象的主體地位。

第二，該項(xiàng)制度安排能夠用可控的支出、低交易成本實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。首先政府對(duì)提供該項(xiàng)功能的農(nóng)戶(hù)每戶(hù)補(bǔ)助兩萬(wàn)元的成本是可控和固定的。通過(guò)農(nóng)民自主申報(bào)、自行施工、政府驗(yàn)收檢查、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助的方法可以減少中間的尋租環(huán)節(jié)，農(nóng)民既是提供政府采購(gòu)功能的主體又是該項(xiàng)功能受益的對(duì)象，固定資金獎(jiǎng)勵(lì)的方式激發(fā)了農(nóng)民的改造積極性，政府在監(jiān)督合約實(shí)施方面的支出可以相應(yīng)減少，因?yàn)楹苌儆腥藭?huì)在建設(shè)自己的房屋過(guò)程中偷工減料。這里面整個(gè)社會(huì)的交易成本是非常低的，政府補(bǔ)助的就是農(nóng)民所得的。

第三，該項(xiàng)制度安排對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大社會(huì)內(nèi)需有較強(qiáng)的正外部性。抗震節(jié)能改造需要建筑工人，增加了農(nóng)閑期間農(nóng)民的收入，而且這種打散工收入基本上超過(guò)了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入。另外進(jìn)行翻新、改造施工會(huì)刺激鋼筋、水泥、裝修等方面的需求，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用強(qiáng)，具有較強(qiáng)的社會(huì)正外部性。

該制度在實(shí)現(xiàn)政府功能采購(gòu)目標(biāo)的同時(shí)減少了社會(huì)交易費(fèi)用，具有進(jìn)步意義。但客觀上存在著如下缺陷與不足：

首先，該項(xiàng)制度安排在結(jié)果上可能存在一定程度的不公平因素，造成社會(huì)弱勢(shì)群體福利的受損。政府支出抗震節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)是為了采購(gòu)農(nóng)民進(jìn)行危房抗震改造和節(jié)能升級(jí)的功能，但是從結(jié)果上看這項(xiàng)制度容易造成中等收入以上的農(nóng)民受益，而真正生活在危房里的困難農(nóng)民可能因無(wú)法支付抗震節(jié)能改建的其他自籌支出而無(wú)法享受該項(xiàng)制度。

其次，該項(xiàng)制度安排從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看具有加速、透支市場(chǎng)需求效應(yīng)，造成社會(huì)長(zhǎng)期利益的受損。汶川發(fā)生地震后政府決定對(duì)危房和不節(jié)能的房子進(jìn)行改造，這本來(lái)是一件非常好的政府功能采購(gòu)安排。但是農(nóng)民不確定該項(xiàng)制度是否具有持續(xù)性，因此會(huì)抓緊機(jī)會(huì)進(jìn)行改造建設(shè)工作，個(gè)別家庭存在負(fù)債蓋房的情形。房屋是耐用品，農(nóng)村一般房屋更新的年限是50年，因此有些不需要或不急迫需要更新的房屋可能會(huì)有更新的沖動(dòng)，因?yàn)橹灰崆胺w房屋的時(shí)間成本低于財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)的兩萬(wàn)元補(bǔ)貼，翻新就是有利可圖的。這客觀上加快了房屋更新的速度并透支了有效需求。

最后，如果是村委會(huì)集體進(jìn)行改建的話(huà)，需要區(qū)縣指定的施工單位進(jìn)行設(shè)計(jì)施工。這對(duì)私人工程隊(duì)的收益具有擠出效應(yīng)，并且容易產(chǎn)生政府與施工方的尋租和質(zhì)量問(wèn)題。

三、從減少交易費(fèi)用的視角簡(jiǎn)要談?wù)剬?duì)該項(xiàng)政府功能采購(gòu)制度的改進(jìn)建議

根據(jù)上述分析的優(yōu)勢(shì)和不足，從減少交易費(fèi)用的視角實(shí)現(xiàn)政府節(jié)能抗震功能采購(gòu)的目標(biāo)，同時(shí)達(dá)成社會(huì)總體福利最大化，可以認(rèn)為該項(xiàng)制度安排可以做以下幾方面的改進(jìn)：

首先，健全對(duì)農(nóng)村困難群眾危房抗震節(jié)能改造的兜底政策。對(duì)于居住的房屋鑒定為危房，但確實(shí)沒(méi)有能力進(jìn)行改造的困難農(nóng)民進(jìn)行全額財(cái)政補(bǔ)貼，這要綜合考慮各區(qū)縣的財(cái)政收入水平，可以根據(jù)具體情況制定扶助標(biāo)準(zhǔn)、扶助名額、登記等待制度。

其次，明確該項(xiàng)功能采購(gòu)制度的延續(xù)性。要將該項(xiàng)制度進(jìn)行長(zhǎng)久化執(zhí)行，尤其要做好制度的宣傳講解工作。避免農(nóng)民因?yàn)閾?dān)心制度的退出而提前、超能力的進(jìn)行房屋改建工作。

最后，建議取消對(duì)施工方的準(zhǔn)入資格限制。農(nóng)民或村委會(huì)可以自行選擇施工方，因此造成的對(duì)于質(zhì)量的不確定性可以通過(guò)加強(qiáng)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)避，要盡量減少中間的制度障礙和層級(jí)，從而降低交易成本和尋租概率。（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)）