以金融創(chuàng)新促土地流轉(zhuǎn)—以大慶市肇源縣為例

王成偉+張軍+許海東+謝尚大

2013年，中央“一號文件”提出鼓勵和支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新政策。大慶市作為資源型城市，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地集約化、規(guī)?；?jīng)營更是發(fā)展非油替代產(chǎn)業(yè)的必然趨勢。截至2013年末，全市流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)186萬畝，比上年增長49%，占耕地面積的24%。為破解土地流轉(zhuǎn)融資難點，解決農(nóng)業(yè)擴大再生產(chǎn)的投入瓶頸問題，大慶市積極探索農(nóng)村融資新途徑，支持轄內(nèi)產(chǎn)糧大縣——肇源縣在全省率先推出土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營貸款，為金融支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作積累了寶貴的經(jīng)驗。

創(chuàng)新金融服務(wù)支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

2013年4月，肇源縣被黑龍江省政府確定為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點縣。2013年，全縣累計流轉(zhuǎn)土地48.7萬畝，規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)到67.8萬畝，占耕地面積的27%，辦理土地流轉(zhuǎn)貸款774萬元，惠及種田大戶12戶，集中流轉(zhuǎn)土地2.25萬畝，推動了全縣土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；l(fā)展。

整合資源，創(chuàng)新服務(wù)體系支持土地流轉(zhuǎn)。2013年初，該縣成立專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營的實施意見》：縣級成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)所，村級成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站； 全面負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)過程中的信息采集發(fā)布、土地評估、土地交易、合同鑒證、土地用途監(jiān)管、政策法律咨詢、糾紛調(diào)處和仲裁等服務(wù)，形成完整的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。

行政指導(dǎo)，創(chuàng)新政策環(huán)境支持土地流轉(zhuǎn)。2010年，“一行三會”聯(lián)合下發(fā)的《全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》提出：探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)貸款業(yè)務(wù)。大慶銀監(jiān)分局通過召開監(jiān)管會議、提供政策咨詢等方式，積極創(chuàng)造條件，引導(dǎo)轄內(nèi)機構(gòu)探索開展此項業(yè)務(wù)。結(jié)合轄區(qū)實際情況，指導(dǎo)農(nóng)行肇源支行（以下簡稱該行）與該縣農(nóng)業(yè)局主動對接，制定《肇源縣農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營貸款融資管理暫行辦法》，為辦理此項業(yè)務(wù)做了充分的準(zhǔn)備。

大膽嘗試，創(chuàng)新金融產(chǎn)品支持土地流轉(zhuǎn)。針對土地流轉(zhuǎn)客戶群體，該行采用“政府+銀行+種植大戶+農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司擔(dān)保+農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同抵押+借款人辦理人身意外傷害保險”的模式辦理此項業(yè)務(wù)。2013年4月，該行將全省第一筆土地規(guī)模經(jīng)營貸款200萬元發(fā)放給佳和水稻種植合作社，解決了該社擴大優(yōu)質(zhì)水稻基地規(guī)模的燃眉之急。此后，省行為繼續(xù)開展該項業(yè)務(wù)給予更大政策支持，500萬元以下貸款直接下放到市級審批，減少審批環(huán)節(jié)，為該行全面開展土地流轉(zhuǎn)貸款奠定了基礎(chǔ)。

共搭平臺，創(chuàng)新合作機制支持土地流轉(zhuǎn)。為保證資金安全，該縣通過縣、鄉(xiāng)、村土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)建立前置審核平臺：主管縣長親自把關(guān)，三級管理平臺逐級審核借款人資信情況后，借款人才能提出貸款申請。雖然開辦土地承包經(jīng)營權(quán)貸款業(yè)務(wù)的外部條件還不成熟，但是該縣政府對借款人的前置審核工作比較嚴(yán)格，開展此項業(yè)務(wù)能夠有效防控風(fēng)險。截至2013年末，該行全部土地流轉(zhuǎn)貸款均為正常貸款。

突破難點，創(chuàng)新?lián)ｓw系支持土地流轉(zhuǎn)。目前，辦理土地流轉(zhuǎn)貸款的主要困難是缺乏擔(dān)保物。該縣不等不靠，發(fā)揮主觀能動性，采取多項風(fēng)險控制措施，促成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)貸款：一是設(shè)立貸款保障基金。該縣籌集1000萬元設(shè)立專項基金，注入大慶市農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，該公司按5～10倍比例放大，為該縣土地流轉(zhuǎn)提供最高1億元的專項保證。二是豐富擔(dān)保載體。組建物權(quán)融資農(nóng)業(yè)發(fā)展公司，推進(jìn)集體林地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)機具所有權(quán)、水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)、草原經(jīng)營權(quán)等抵押貸款。同時，該縣將規(guī)模經(jīng)營貸款戶全部納入種植業(yè)保險，使規(guī)模經(jīng)營戶生產(chǎn)得到基本保障。

金融支持土地流轉(zhuǎn)過程中面臨的主要問題

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押缺少法律保障。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款本身與現(xiàn)行法律存在沖突。例如，《擔(dān)保法》規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”；《土地承包法》規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押只限于通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的荒山、荒灘等農(nóng)村土地?！段餀?quán)法》規(guī)定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。同時，各地還沒有土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押登記部門，對土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)、公示難以實現(xiàn)。

土地流轉(zhuǎn)配套服務(wù)機制不成熟。目前，各地缺乏對農(nóng)村土地價值評估的權(quán)威機構(gòu)和金融機構(gòu)認(rèn)可的中介機構(gòu)，對土地價值缺乏評估標(biāo)準(zhǔn)。同時，農(nóng)村流轉(zhuǎn)市場不健全，抵押土地難變現(xiàn)，使抵押權(quán)人實現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)這個抵押物的價值相對比較困難。一旦貸款逾期，個別到期收回的抵押資產(chǎn)處置難度較大，土地承包經(jīng)營權(quán)的商品性就不可能通過市場充分表現(xiàn)出來，直接抑制了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押。

土地流轉(zhuǎn)環(huán)境有待優(yōu)化。我國農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系尚不健全，農(nóng)村土地?fù)?dān)負(fù)著生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟功能和維持生計的社會保障功能，大多數(shù)農(nóng)民把土地作為賴以生存的生產(chǎn)資料，不愿將所承包耕地的經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)出去。即使從事其他行業(yè)作為主要收入的農(nóng)民，相當(dāng)一部分也不愿放棄土地，對受讓方兌現(xiàn)租金和土地恢復(fù)有顧慮。因此，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包為主，且大部分是在親友或鄰里之間流轉(zhuǎn)，限制了土地流轉(zhuǎn)的范圍和規(guī)模。

農(nóng)村金融創(chuàng)新不足，開展土地流轉(zhuǎn)貸款激勵機制不到位。由于歷史原因，我國針對農(nóng)村市場的金融產(chǎn)品少，農(nóng)戶聯(lián)保仍然是發(fā)放涉農(nóng)貸款的主要方式。隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，聯(lián)保貸款方式與農(nóng)村經(jīng)濟專業(yè)化、規(guī)?；?、集約化發(fā)展趨勢不相適應(yīng)，難以滿足發(fā)展現(xiàn)代牧業(yè)的資金需求。并且從現(xiàn)行農(nóng)村投融資模式看，政府激勵和補償機制滯后。目前除了下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款、生源地助學(xué)貸款有部分貼息外，財政對開辦土地流轉(zhuǎn)貸款等業(yè)務(wù)沒有相應(yīng)的獎勵、補貼、稅收優(yōu)惠等配套政策，地方政府部門未能在設(shè)立風(fēng)險準(zhǔn)備金和貸款貼息補償機制方面發(fā)揮出應(yīng)有的杠桿導(dǎo)向作用。

推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的金融建議

完善涉農(nóng)擔(dān)保體系建設(shè)，破解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受讓主體規(guī)模經(jīng)營融資障礙。我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，新型規(guī)模經(jīng)營主體自身資產(chǎn)積累有限，缺乏合格的擔(dān)保品成為制約銀行業(yè)金融機構(gòu)開展土地流轉(zhuǎn)貸款的最主要因素。從短期來看，要繼續(xù)由財政出資間接性的提供擔(dān)保措施，推動實現(xiàn)最低經(jīng)濟規(guī)模來來吸引社會資金；從中期來看，要探索發(fā)展農(nóng)村互助擔(dān)保組織，鼓勵其他信用擔(dān)保機構(gòu)進(jìn)行金融創(chuàng)新拓展農(nóng)村擔(dān)保業(yè)務(wù)，加大市場競爭以促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量；從長期來看，要進(jìn)一步修改擔(dān)保法律法規(guī)體系，擴大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的條件和范圍，為金融機構(gòu)開辦土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)提供法律依據(jù)。

完善促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的配套機制，解決融資操作中的缺陷。一是積極培育市場化的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，構(gòu)建區(qū)域性的土地流轉(zhuǎn)交易平臺，引導(dǎo)農(nóng)民加快土地流轉(zhuǎn)。二是建立土地流轉(zhuǎn)價格評估機制，制訂評估管理、技術(shù)規(guī)范等有關(guān)業(yè)務(wù)準(zhǔn)則，對土地承包經(jīng)營權(quán)價值進(jìn)行評估，為金融機構(gòu)開展土地流轉(zhuǎn)貸款提供權(quán)威評估服務(wù)。三是減輕新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)成本。目前，農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司擔(dān)保費率為1.6%，負(fù)擔(dān)過重，建議農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司減收擔(dān)保費。四是切實加大扶植力度。建議省、市政府為新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體根據(jù)貸款規(guī)模提供30%～50%的貸款貼息，發(fā)揮財政資金杠桿作用，調(diào)動新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的內(nèi)生動力。

加強開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款與其他扶持政策的配合，優(yōu)化流轉(zhuǎn)環(huán)境。一是要加強以養(yǎng)老保險為主的農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，包括農(nóng)村社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助和農(nóng)村合作醫(yī)療制度等。把長期以來農(nóng)民主要依靠土地作為保障轉(zhuǎn)向依靠基金式的社會保險和保障上來，讓農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)無后顧之憂，增強農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿，進(jìn)而為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件。二是要大力修改各類限制農(nóng)村人口流動的戶籍、計生、教育、置業(yè)等政策，為農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移提供充分的空間和載體，形成農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)的吸納機制。

積極開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)貸款試點，探索新型土地金融制度。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)貸款是一項新的業(yè)務(wù)，在目前管理制度與風(fēng)險防范措施尚不健全的前提下，應(yīng)采取試點推廣方式逐步推進(jìn)。涉農(nóng)金融機構(gòu)要制訂有效的貸款管理辦法和業(yè)務(wù)操作流程，明確貸款對象、利率、期限和額度，精確計算和動態(tài)提取專項貸款準(zhǔn)備金，及時核銷金融機構(gòu)由于自然風(fēng)險和市場風(fēng)險等外部因素導(dǎo)致的信貸損失。另外，涉農(nóng)金融機構(gòu)風(fēng)控部門要結(jié)合事業(yè)部制改革，適當(dāng)放寬農(nóng)村金融機構(gòu)開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)貸款業(yè)務(wù)考核標(biāo)準(zhǔn)，實行單獨考核，給予糾正期和緩沖期時間，在此基礎(chǔ)上逐步完善考核制度，從而調(diào)動和激發(fā)信貸人員放貸的積極性。

（作者單位：大慶銀監(jiān)分局）endprint