后“土地財(cái)政”形成機(jī)制與收入結(jié)構(gòu)配置

劉明慧 黨立斌

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，大連 116025）

自1988年確立國家土地有償使用制度和1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來，地方政府高度依賴土地資源、土地相關(guān)收入占地方財(cái)政收入比例越來越高的土地財(cái)政模式逐漸形成和發(fā)展。近年來，隨著國家房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策力度的加大，土地財(cái)政的長(zhǎng)久持續(xù)性問題成為社會(huì)和學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)，而且也基本達(dá)成了我國將進(jìn)入后“土地財(cái)政”時(shí)代的共識(shí)。目前對(duì)該問題的研究主要集中在后“土地財(cái)政”的基本涵義、潛在風(fēng)險(xiǎn)和治理對(duì)策方面。總體來看，這些研究都是從耕地資源約束、房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策導(dǎo)致土地出讓收入減少的邏輯來進(jìn)行闡釋，缺乏從形成環(huán)境的視角進(jìn)行深入的探討，尚未形成從土地財(cái)政到后“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)變中動(dòng)力機(jī)制、制度基礎(chǔ)、體制環(huán)境、約束條件的完整分析框架。因此，無論是滿足理論層面的探索需要還是實(shí)踐層面的改革訴求，都要求全面、系統(tǒng)地研究后“土地財(cái)政”時(shí)代的參照系、形成機(jī)制及后“土地財(cái)政”時(shí)代土地財(cái)政收入的基本配置思路。

一、后“土地財(cái)政”參照系的選擇

自1994年分稅制改革后，地方政府作為一個(gè)地區(qū)最大的“地主”，擁有配置其轄區(qū)內(nèi)最重要的生產(chǎn)要素——土地的合約自由，其土地出讓行為受到的約束和限制較少?，F(xiàn)實(shí)中土地出讓金收入的絕大部分屬于地方政府所有，國有土地事實(shí)上的地方所有體制為地方政府借助國有土地融資創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，為中國式土地財(cái)政模式的形成創(chuàng)造了條件，實(shí)踐過程中逐漸演變成地方的第二財(cái)政。2004年土地“招拍掛”政策出爐后土地出讓的市場(chǎng)化進(jìn)程開始提速，此后土地出讓收入①按照現(xiàn)行財(cái)政統(tǒng)計(jì)口徑，構(gòu)成國有土地使用權(quán)出讓收入的四項(xiàng)收入中除了新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收入中央與地方分成外，國有土地使用權(quán)出讓金收入、國有土地收益基金收入和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入都?xì)w地方所有。根據(jù)《2010年—2012年地方政府性基金收入決算表》，2010年—2012年國有土地使用權(quán)出讓金收入占國有土地使用權(quán)出讓收入比重分別為93.65%，93.87%，93.46%。便呈不斷增長(zhǎng)的勢(shì)頭。

從2008年—2012年的變化軌跡看，土地出讓收入基本呈現(xiàn)先揚(yáng)后抑的倒U型（見表1）。從表1的三個(gè)指標(biāo)看，2008年—2010年都呈上升趨勢(shì)，之后都呈下降趨勢(shì)。這主要是因?yàn)檫M(jìn)入2011年以來，中央為了調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)出臺(tái)了一系列政策，并把抑制房地產(chǎn)投機(jī)投資性需求作為一項(xiàng)長(zhǎng)期政策，堅(jiān)決防止房?jī)r(jià)反彈，因而受政策影響地方政府土地交易宗數(shù)和土地出讓收入開始步入低迷的走勢(shì)。進(jìn)入2012年6月以來，雖然全國各地的房地產(chǎn)市場(chǎng)開始不斷升溫，許多城市成交量和價(jià)格也都創(chuàng)出了調(diào)控以來的新高，但中央對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的政策卻未見松動(dòng)，土地交易市場(chǎng)依然延續(xù)低迷的態(tài)勢(shì)，對(duì)地方政府的土地出讓收入造成了很大的沖擊。由此一些學(xué)者作出判斷，認(rèn)為“以地生財(cái)”的模式不具有持續(xù)性，土地財(cái)政進(jìn)入到后“土地財(cái)政”時(shí)代。

表1 2008年—2012年地方政府土地出讓收入變化情況單位：%

在后“土地財(cái)政”的基本涵義與形成原因研究方面，呂煒、許宏偉（2012）將土地出讓金收入占地方財(cái)政決算收入的比重作為土地財(cái)政發(fā)展進(jìn)入退出階段的衡量標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為隨著土地資源的枯竭，以土地融資手段獲得的資金將大幅減少，土地出讓金收入大幅下滑，當(dāng)?shù)貎r(jià)、房?jī)r(jià)下調(diào)時(shí)，將引起土地財(cái)政收入下降，可以預(yù)判中國即將進(jìn)入后“土地財(cái)政”時(shí)期。王玉波（2013）認(rèn)為，后“土地財(cái)政”是一種相對(duì)概念，指的是受房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策影響及土地資源（耕地）瓶頸約束，現(xiàn)行的土地財(cái)政模式不能再長(zhǎng)久維持?？梢岳^續(xù)轉(zhuǎn)為城市建設(shè)的耕地資源和后備土地資源總量是非常有限的從而決定了土地出讓收入也是有限和不可持續(xù)的。當(dāng)土地性收入不再是地方政府的主體財(cái)源時(shí)，就意味著進(jìn)入了后“土地財(cái)政”時(shí)代。張景華（2013）提出，因拆遷成本的上升、土地出讓收入的減少，地方土地出讓金凈收入正逐步下降，一些大中城市進(jìn)入了后“土地財(cái)政”時(shí)代。郭貫成、汪勛杰（2013）認(rèn)為，受資源稟賦的內(nèi)在約束，城市建設(shè)用地不可能無限供應(yīng)。在可持續(xù)性方面，地方政府通過“經(jīng)營土地”保財(cái)政促發(fā)展的模式必然存在較大的不確定性。唐在富（2012）提出從長(zhǎng)期來看，土地財(cái)政的主要風(fēng)險(xiǎn)在于土地出讓收入的不可持續(xù)性和政府土地抵押融資規(guī)模的失控，以及與此相關(guān)聯(lián)的房地產(chǎn)泡沫和收入分配不公。

實(shí)際上，后“土地財(cái)政”時(shí)代只體現(xiàn)一個(gè)長(zhǎng)期趨勢(shì)，作為土地財(cái)政緣起和主要構(gòu)成部分的土地出讓收入占多大比例才表明進(jìn)入后“土地財(cái)政”時(shí)代是沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的。因?yàn)樵谕恋爻鲎屖杖朐黾拥耐瑫r(shí)地方財(cái)政收入也在增加，因而導(dǎo)致二者比例關(guān)系呈現(xiàn)出不同的變化。同時(shí)，近期土地出讓收入的波動(dòng)趨勢(shì)受多種因素影響也帶有不確定性。在經(jīng)歷了2012年的低谷后，2013年巨量的市場(chǎng)需求提高了地方推地的積極性，土地市場(chǎng)迅速反彈，尤其是一線城市的土地競(jìng)拍更是進(jìn)入白熱化狀態(tài)，并帶來土地出讓金數(shù)額大幅增長(zhǎng)。中國指數(shù)研究院的報(bào)告顯示，2013年1月—11月全國300個(gè)城市土地出讓金總額為2.7萬億元，同比增長(zhǎng)62.2%。2013年北上廣深四個(gè)一線城市土地收入超過5100億元，創(chuàng)造了歷史最高峰值，是2012年的2.5倍，預(yù)計(jì)2013年全國土地收入將達(dá)到3.2萬億，也將超越歷史。

根據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)，2013年土地收入占地方財(cái)政收入（本級(jí)）的比例將在50%左右，2013年前三季度全國國有土地使用權(quán)出讓收入26836億元，同比增加8900億元，增長(zhǎng)49.6%。隨著土地出讓收入規(guī)模的增加，基金預(yù)算規(guī)模急劇擴(kuò)張。1月—9月累計(jì)，全國政府性基金收入33989億元，同比增長(zhǎng)42.2%。其中，中央政府性基金收入2761億元，同比增長(zhǎng)16.2%；地方政府性基金收入（本級(jí)）31228億元，同比增長(zhǎng)45.1%?？梢?，如果把2013年加入考察期，地方對(duì)土地財(cái)政的依賴又出現(xiàn)了上揚(yáng)之勢(shì)，地方財(cái)政依賴土地出讓收入的程度進(jìn)一步加大，這說明僅僅從一定時(shí)期土地出讓收入的下降角度來理解后“土地財(cái)政”的涵義和成因已略顯單一和說服力不足。

本文認(rèn)為，合理選擇參照系應(yīng)從廣義土地財(cái)政收入來考量。廣義土地財(cái)政收入主要包括當(dāng)期的土地出讓收入、當(dāng)期及未來的土地房產(chǎn)稅費(fèi)收入及土地儲(chǔ)備抵押融資收入，而且這些收入都與房地產(chǎn)市場(chǎng)的冷暖息息相關(guān)?！奥窂揭蕾嚒睂?duì)土地財(cái)政（經(jīng)營）模式起到強(qiáng)化作用，使得全國不同地域的歷屆地方政府在土地出讓及相關(guān)財(cái)稅獲取行為策略上很難有實(shí)質(zhì)性改變，地方政府會(huì)理性選擇推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)繁榮的政策以不斷保持土地出讓收入獨(dú)大的土地財(cái)政收入格局。在后“土地財(cái)政”時(shí)代，絕對(duì)意義上地方政府對(duì)土地財(cái)政收入的倚重程度仍會(huì)趨于加強(qiáng)，但對(duì)不同收入形式的依賴結(jié)構(gòu)將會(huì)發(fā)生變換。理論上，土地財(cái)政收入規(guī)模既定的條件下，每種收入形式在一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段存在著最優(yōu)比重，如果實(shí)際比重低于最優(yōu)比重，提高該項(xiàng)收入比重則會(huì)提高整體收入質(zhì)量；反之，如果某項(xiàng)收入比重已經(jīng)高于最優(yōu)比重，那么繼續(xù)提高則會(huì)惡化整體收入質(zhì)量。

土地出讓收入除了用于地方征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出外，主要用于城鎮(zhèn)化建設(shè)支出、廉租住房保障支出等。作為土地出讓收入載體的土地資源，無論是有限的征地增量還是可挖掘的城市拆遷存量都會(huì)由于各種補(bǔ)償成本和建設(shè)支出比例的逐漸提高而使收益趨于降低。使得土地價(jià)格“剪刀差”趨于縮小，土地出讓收入將不再是地方政府的主體財(cái)源；隨著房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程的加快，以及在逐漸提高直接稅比重的稅制改革導(dǎo)向下，房地產(chǎn)稅費(fèi)有望全面整合，并被打造成地方主體稅種之一，土地性質(zhì)的稅收收入將為地方政府提供持續(xù)穩(wěn)定的主導(dǎo)財(cái)源；由于依托于土地出讓收入的土地儲(chǔ)備抵押融資衍生的風(fēng)險(xiǎn)加劇，因而在建立健全地方債務(wù)制度的同時(shí)，要適當(dāng)控制和減少土地儲(chǔ)備抵押融資規(guī)模?？傊?，后“土地財(cái)政”時(shí)代要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求適當(dāng)確定土地財(cái)政收入規(guī)模，并動(dòng)態(tài)優(yōu)化土地財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。

二、從制度治理視角看后“土地財(cái)政”的形成機(jī)制

土地財(cái)政是在多種制約因素和條件下形成的，如土地制度、財(cái)政分權(quán)體制、政績(jī)考核與激勵(lì)機(jī)制、財(cái)政支出需求壓力等，并且具有一種內(nèi)在的自我增強(qiáng)機(jī)制，倘若沒有外力打破現(xiàn)行制度的供需均衡，那么，土地財(cái)政模式就會(huì)沿著既定的軌道繼續(xù)運(yùn)行。土地財(cái)政制度變遷具有漸進(jìn)性，其制度治理的環(huán)境也將發(fā)生相應(yīng)地改變，它們對(duì)土地財(cái)政收入的變化將發(fā)揮著不同程度和不同方向的影響作用。有的制度基礎(chǔ)路徑依賴的影響程度較大，一定時(shí)期土地財(cái)政的問題和風(fēng)險(xiǎn)還將存在；有的制度基礎(chǔ)將趨于松動(dòng)，促進(jìn)土地財(cái)政向后“土地財(cái)政”時(shí)代轉(zhuǎn)變。

（一）制度供給：土地產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償制度改革

現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)與征收補(bǔ)償制度安排是以土地出讓收入為核心的土地財(cái)政形成的基礎(chǔ)性前提。土地出讓收入是政府代理行使土地所有者權(quán)利過程中形成的權(quán)益性收入，城鄉(xiāng)二元土地管理制度尤其是土地出讓制度是地方政府對(duì)土地出讓收入依賴的根本動(dòng)力。同時(shí)，地方政府在土地收益分配體制中的壟斷地位與特有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺疊加導(dǎo)致成本補(bǔ)償不充分、被征地農(nóng)民利益難以得到保證。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上來說，只要收益大于成本，追求潛在收益最大化就是理性選擇。在土地出讓制度不能改變的語境下，緩解和減弱地方政府對(duì)土地財(cái)政高度依賴的關(guān)鍵在于對(duì)土地收益與成本管理制度進(jìn)行改革，通過權(quán)衡收益與成本，使土地凈收益逐步降低

十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出，“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換”，“要維護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益”，以及“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出租、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)”。這預(yù)示著土地資本化收益分配體系將逐漸制度化、完善化。通過完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度、改變地方政府主導(dǎo)下的土地經(jīng)營模式、打破地方政府在土地收益分配體制中的壟斷地位、拓展征地補(bǔ)償范圍和按市場(chǎng)原則提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使地方政府在征地中的多元化角色合理回歸，規(guī)范調(diào)整圍繞土地而形成的僵化凝固的利益格局，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，確保農(nóng)民獲得更大的支配生產(chǎn)要素的自由權(quán)利，大幅度提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用在土地財(cái)政層面真正發(fā)揮，進(jìn)而堵住地方政府低成本獲取農(nóng)村土地的渠道，縮小土地收購和出讓之間巨大的價(jià)格“剪刀差”，削弱土地財(cái)政的制度基礎(chǔ)。

（二）制度需求：地方財(cái)政收支體制完善

財(cái)政分權(quán)體制、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、政府主導(dǎo)的跨越式發(fā)展模式、晉升激勵(lì)形成的收入強(qiáng)勁需求與土地財(cái)政之間存在著內(nèi)在相互作用邏輯。一方面，地方政府財(cái)政壓力增大或財(cái)政收支缺口擴(kuò)大是形成對(duì)土地財(cái)政收入依賴的必要條件，地方財(cái)政自給率與土地財(cái)政收入規(guī)模一般呈負(fù)相關(guān)，即地方財(cái)政自給率越高，地方對(duì)土地財(cái)政收入的依賴性越低，但二者的增長(zhǎng)幅度卻存在著不一致性。2010年—2012年地方財(cái)政自給率呈現(xiàn)小幅度增長(zhǎng)，分別為54.97%，56.66%，56.98%，而同期國有土地使用權(quán)出讓收入相當(dāng)于地方本級(jí)公共預(yù)算收入比重卻呈下降趨勢(shì)，分別為74.14%，63.13%，46.69%。另一方面，土地財(cái)政分配的不規(guī)范又在很大程度上擴(kuò)大了地方財(cái)政收支缺口。

其一，1994年中國分稅制改革造成地方政府在初次分配中處于不利的地位，財(cái)權(quán)程度低，可支配的收入規(guī)模有限，同時(shí)，扭曲的激勵(lì)機(jī)制又促使地方政府追求財(cái)政收入最大化目標(biāo)。其二，在財(cái)政支出方面，政府主導(dǎo)的跨越式發(fā)展模式導(dǎo)致地區(qū)間為彰顯GDP政績(jī)以大量投資形式展開競(jìng)爭(zhēng)，加之我國正處于快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程之中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必然帶來大量土地交易需求，對(duì)城市建設(shè)資金的需求量非常大。由于支出績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制不完善，財(cái)政支出規(guī)模處于不斷擴(kuò)張甚至失控的狀態(tài)，倒逼地方政府四處尋求可支配收入。其三，在中央稅權(quán)集中的體制下，地方擁有真正的非稅收入權(quán)。由于土地出讓收入作為預(yù)算外資金沒有完全納入預(yù)算管理，收支透明度較低，同時(shí)以土地出讓收入為抵押的地方債務(wù)預(yù)算管理制度缺失，造成債務(wù)規(guī)模失控和投資項(xiàng)目效益低下，在軟預(yù)算約束下形成地方財(cái)政運(yùn)行的惡性循環(huán)。其四，由于分稅制改革以來政府間事權(quán)劃分不明晰，且轉(zhuǎn)移支付制度在財(cái)政收入二次分配中的均等化作用效果沒有完全顯現(xiàn)，因而也在一定程度上加劇了地方事權(quán)與財(cái)力的嚴(yán)重不匹配。

根據(jù)十八屆三中全會(huì)《決定》的相關(guān)要求，今后上述的制度需求都會(huì)有所減弱，地方政府過度倚重土地出讓收入的情況也將得到很大程度的扭轉(zhuǎn)，從而為進(jìn)入后“土地財(cái)政”時(shí)代創(chuàng)造了重要的條件。

首先，財(cái)政收入初次分配將加大向地方傾向力度。房地產(chǎn)稅、資源稅改革的加快推動(dòng)有助于地方稅體系的建設(shè)與主體稅種的培育，“營改增”后共享稅比重的合理調(diào)整為政府間的稅源協(xié)調(diào)和地方稅收收入穩(wěn)定提供了保障。

其次，地方政府為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)與投資的激勵(lì)和動(dòng)力將弱化。為了真正在投資領(lǐng)域體現(xiàn)市場(chǎng)的決定性作用，降低地方政府的投資沖動(dòng)，政府職能將發(fā)生根本性改變，政府不再參與到具體的經(jīng)濟(jì)事務(wù)之中。競(jìng)爭(zhēng)性地方政府主導(dǎo)投資將讓位于市場(chǎng)主導(dǎo)投資，地方政府投資的重心轉(zhuǎn)向公益性和部分基礎(chǔ)性，基礎(chǔ)建設(shè)投資可以按市場(chǎng)化標(biāo)準(zhǔn)更順利地推進(jìn)。政府也可以從這種債務(wù)負(fù)擔(dān)中解脫出來。在地方政府經(jīng)濟(jì)主體角色淡化的同時(shí)，地方政府公共主體的角色將增強(qiáng)，并通過預(yù)算績(jī)效制度的有效實(shí)施合理控制公共服務(wù)支出規(guī)模。

再次，土地融資風(fēng)險(xiǎn)逐漸減小。目前土地財(cái)政備受詬病的原因之一就是土地抵押貸款的還款能力與土地出讓收入綁架在一起，土地出讓收入的波動(dòng)將會(huì)給這些債務(wù)帶來巨大的財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)。隨著透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制的建立及地方債試點(diǎn)的繼續(xù)推動(dòng)，地方政府可以通過多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。同時(shí)，以市政債市場(chǎng)為基礎(chǔ)的、具有自我約束的規(guī)范合理的地方政府債務(wù)融資體制與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的逐步建立，以及將地方債務(wù)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的衡量標(biāo)尺、把“盲目舉債留下爛賬要問責(zé)”納入地方政府政績(jī)考核指標(biāo)的舉措都將進(jìn)一步限制地方政府由于不正確的政績(jī)觀等因素誘發(fā)的不合理發(fā)債沖動(dòng)，增強(qiáng)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范能力從而根本性改變土地抵押融資模式，即后“土地財(cái)政”時(shí)代土地財(cái)政衍生的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)不斷降低。

最后，地方事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力趨于匹配。事權(quán)和部分支出責(zé)任上移是今后中央與地方之間職責(zé)調(diào)整的方向。這一方面表明在明晰各級(jí)政府職責(zé)劃分的前提下適度加強(qiáng)中央事權(quán)。國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社保、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。另一方面，強(qiáng)調(diào)了事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)，對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。此外，中央出臺(tái)增支政策形成的地方財(cái)力缺口原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，這些財(cái)政體制改革和完善的政策都有助于縮小地方財(cái)政收支缺口，為抑制地方土地出讓收入規(guī)模提供動(dòng)力機(jī)制。

三、后“土地財(cái)政”時(shí)代土地財(cái)政收入配置的基本思路

鑒于土地財(cái)政收入的路徑依賴深厚，后“土地財(cái)政”時(shí)代土地財(cái)政收入的配置應(yīng)秉承“優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)——構(gòu)建稅收與土地出讓收入相輔相成的收入體系、改革收入體制——在中央與地方之間合理劃分土地財(cái)政收益、完善預(yù)算管理——健全國有土地資本預(yù)算體系”的基本思路，實(shí)現(xiàn)地方土地財(cái)政收入的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，總體上對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供較為均衡的財(cái)力支持，保持地方財(cái)政處于良性運(yùn)行的軌道。

（一）合理引導(dǎo)土地財(cái)政收入形式轉(zhuǎn)變

土地財(cái)政收入作為一種財(cái)政收入形式始終貫穿于一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段，但收入結(jié)構(gòu)卻會(huì)呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。早期美國土地財(cái)稅收入是以土地出售收益為主，當(dāng)國有土地基本完成私有化以后土地出售收益逐漸減少，不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的財(cái)產(chǎn)稅占總土地財(cái)稅收入的比重大幅上升，構(gòu)成了美國土地財(cái)稅收入的主體。從美國土地財(cái)政收入的發(fā)展演化規(guī)律看，在經(jīng)濟(jì)起飛的過程中，即在一段特定時(shí)期內(nèi)財(cái)政收入高度依賴于非稅收性質(zhì)的土地出讓收益。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，通過稅制的不斷改進(jìn)，使得與土地有關(guān)的非稅收收入比重降低，形成了目前以財(cái)產(chǎn)稅為主要形式的地方財(cái)政收入模式。

當(dāng)前我國正處于從土地城鎮(zhèn)化到人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，新型的具有可持續(xù)性的土地財(cái)政收入模式應(yīng)是弱化土地出讓收入，強(qiáng)化房地產(chǎn)稅收入，使土地出讓收入為主逐漸讓位于房地產(chǎn)稅收入為主。從長(zhǎng)期看，隨著可供開發(fā)的房地產(chǎn)的減少，房屋保有量的增多，房地產(chǎn)稅收能夠?yàn)榈胤秸畮矸€(wěn)定的財(cái)力。因此，近期應(yīng)通過加快房地產(chǎn)稅的立法與改革，切實(shí)推進(jìn)地方房地產(chǎn)稅制體系的建設(shè)，這樣既可以使地方政府獲取相對(duì)均衡的稅收來源，又能在一定程度上降低土地出讓價(jià)格高企與房地產(chǎn)價(jià)格攀升的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。此外，地方政府還要通過大力扶持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如加快推進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在保持總體房地產(chǎn)稅收收入流量穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，開辟多元化稅源增量來源渠道。

（二）建立規(guī)范的政府間土地財(cái)政收入分配體制

在政府間財(cái)政收入分配體制改革方面，我國現(xiàn)行分稅制只按稅種對(duì)稅收收入流量進(jìn)行了劃分，而對(duì)以公共產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)的國有土地收入?yún)s沒有涉及。土地出讓收入作為目前公共產(chǎn)權(quán)收益的主要部分，地方政府掌握著實(shí)際控制權(quán)，中央分享比例過低，如2011年、2012年中央新增建設(shè)土地有償使用費(fèi)占當(dāng)年土地出讓收入的比例分別為2.11%和1.16%，中央新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收入占全國新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收入的比重分別為30.07%和30.25%，這種分配格局使土地財(cái)政收入處于高度分權(quán)化的管理狀態(tài)，導(dǎo)致地方政府把土地分級(jí)管理變?yōu)槭聦?shí)上的“分級(jí)所有”，強(qiáng)化了土地財(cái)政的路徑鎖定效應(yīng)。

為此，后“土地財(cái)政”時(shí)代除了合理調(diào)整土地財(cái)政收入結(jié)構(gòu)外，還應(yīng)著力重構(gòu)財(cái)政收入分權(quán)體系，建立健全土地出讓收入分級(jí)管理體系?？煽紤]兩種土地出讓收入的分成改革架構(gòu)，一是適當(dāng)提高中央政府在新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)收入中所占比例，二是對(duì)土地出讓收入總額實(shí)行中央政府分享制度。不管采用哪種方案，分成比例的確定一方面要對(duì)地方政府形成激勵(lì)和約束相容的制衡機(jī)制，既可以調(diào)動(dòng)地方政府合理開發(fā)使用土地資源的能動(dòng)性，又能有效抑制地方政府單純追求當(dāng)期土地出讓收入最大化的傾向；另一方面，以促進(jìn)政府間事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力匹配為著眼點(diǎn)，土地財(cái)政收入分配體制的改革應(yīng)和中央與地方共享稅比例調(diào)整相協(xié)調(diào)，在地方共享稅比例沒有大的調(diào)整、地方其他財(cái)力不能保證與事權(quán)較好匹配的條件下，不宜大幅度提高中央土地財(cái)政收入的分享比例，從而保證改革后地方政府的財(cái)力不受到較大的沖擊。

（三）健全土地資本預(yù)算管理體系

從預(yù)算管理的角度，土地財(cái)政收入中的土地出讓收入納入政府性基金預(yù)算，土地相關(guān)的稅費(fèi)納入公共預(yù)算，以土地出讓收入為抵押的債務(wù)收入尚未納入債務(wù)預(yù)算，因而不符合全口徑預(yù)算管理的要求。后“土地財(cái)政”時(shí)代土地收入預(yù)算管理的重點(diǎn)應(yīng)放在兩個(gè)方面：一是建立土地資本預(yù)算管理體系。通過相關(guān)預(yù)算法律清晰界定土地資本預(yù)算管理權(quán)限與預(yù)算責(zé)任，完善土地收入管理體制和監(jiān)管方式，促進(jìn)預(yù)算軟約束向預(yù)算硬約束的轉(zhuǎn)變。二是將土地出讓收入納入中期預(yù)算框架。通過編制中期預(yù)算，既實(shí)行周期內(nèi)的收入總量控制，又保持年度間的彈性調(diào)整，不僅可以切實(shí)控制土地資源供給和利用的節(jié)奏及資本化進(jìn)程，而且能夠防止土地出讓收入大起大落，有效增強(qiáng)地方政府相對(duì)均衡獲取土地出讓收入的能力。

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